TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Vse odkar je Sodišče Evropske unije v znameniti zadevi van Duyn leta 1974¹ odločilo, »da se na podlagi [tedanjega] 189. člena Pogodbe uredbe uporabljajo neposredno in imajo zaradi te lastnosti lahko neposredne učinke« in »da to ne pomeni, da druge kategorije pravnih aktov, omenjenih v teh členu, nikoli ne bi mogle imeti podobnih učinkov,«² v pravu EU obstaja še do danes ne povsem rešena uganka neposrednega učinka direktiv.

Kot je splošno znano, Pogodba o delovanju EU (PDEU) v 288. členu določa, da je »direktiva za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod.«

Z drugimi besedami, v zvezi z direktivo imajo države tako imenovano implementacijsko dolžnost. Ta od njih zahteva, da direktivo pravilno in pravočasno prenesejo v nacionalni pravni red. Če država tega ne stori, če torej krši svojo implementacijsko dolžnost, tako da direktive sploh ne prenese, da jo prenese napačno ali pomanjkljivo ali pa da jo samo napačno uporablja,³ tedaj, kot sankcijo za kršitev implementacijske dolžnosti s strani države članice, Sodišče EU vzpostavi neposredni učinek direktive.

To, da imajo direktive, čeprav niso neposredno uporabne, lahko neposredni učinek, je danes, drugače kot leta 1974, že splošno sprejeto. Kljub temu pa se tako v teoriji kot tudi v praksi še naprej pogosto pojavlja pomanjkljivo in tudi zmotno razumevanje razlogov, dometa in posledic neposrednega učinka direktiv. Na tem področju ni najbolj prepričljiva niti sodna praksa Sodišča EU. Zato pa to privede, kot bomo pokazali tudi na konkretnih primerih iz prakse najvišjih slovenskih sodišč, do nerazumevanj in materialnopravno zmotnih odločitev. Vzroki za tako stanje so večplastni, pomembno pa je razumeti, da črpajo svojo vsebino že iz različnih teoretičnih pogledov na pravno zasnovo EU kot celote. Zato bo naša razprava v tem članku sestavljena iz treh delov. Najprej bomo predstavili teoretična razhajanja o pomenu in pravnih posledicah neposrednega učinka direktiv. Nato bomo analizirali razvoj tega temeljnega načela prava EU v sodni praksi Sodišča EU. Nazadnje pa bomo opozorili na nekatere očitno pravno zmotne sodbe slovenskih sodišč, ki so napačno razumela sodno prakso Sodišča EU na tem področju.

2. Trije teoretični sistemi pravne strukture EU

Kot izhaja iz naših preteklih pisanj,⁴ ko gre za razumevanje učinka in delovanja temeljnih načel prava EU, ki jih delimo na načela o naravi, delovanju in kakovosti prava EU, v teoriji lahko razlikujemo med tremi različnimi pristopi. To so hierarhični, pogojno hierarhični ter heterarhični pristop. Z nekaj poenostavitve je podoba teh pristopov zelo preprosta. Hierarhični sistem temelji na načelu nadrejenosti prava EU nacionalnim pravnim redom, na način, ki je pravzaprav neločljiv od federalnih držav.⁵ Pogojno hierarhični pristop je prvemu podoben in prav tako vztraja, da je pravo EU nadrejeno nacionalnemu, vendar zgolj in izključno pod določenimi pogoji, ki jih pravu EU zoperstavljajo nacionalni pravni redi.⁶ Heterarhični pristop pa v nasprotju z obema prej predstavljenima zavrača obstoj nadrejenosti ter poudarja, da gre v razmerju med pravom EU in nacionalnim pravom za relacijsko, horizontalno razmerje, katerega vezivno tkivo je načelo primarnosti oziroma prednosti prava EU, ki v primeru konflikta med nacionalnim pravom in pravom EU načeloma zahteva neuporabo prvega.⁷

Ta različna razumevanja načela primarnosti oziroma nadrejenosti, kot vztrajata hierarhični in pogojno hierarhični model, posledično vplivajo tudi na razumevanje načela neposrednega učinka direktiv. Kot smo že pojasnili drugje,⁸ v hierarhičnem modelu načelo nadrejenosti deluje kot veliko strukturno načelo integracije, iz katerega izhajajo vsa druga strukturna načela in so mu podrejena. Najprej neposredni učinek. Ta je razumljen kot prvina federalizma v federalni državi⁹ in velja za samoumevnega v vsakem običajnem pravnem sistemu.¹⁰ Zaradi nadrejenosti je vse pravo EU, ne le njegove neposredno učinkujoče določbe, tako ali tako nadrejeno nacionalnemu in s tem per se del nacionalnih pravnih redov. Obstoj neposrednega učinka kot posebnega strukturnega načela je torej odveč, skoraj truizem,¹¹ in ga je mogoče razložiti (le) kot simptom otroške bolezni, ki bo izginila, ko bo Unija postala polnoletna.¹²

Podobno, vendar bolj pretanjeno sklepanje, veje iz pogojno hierarhičnega teoretičnega modela. Tudi ta široko razume načelo nadrejenosti in na tej podlagi želi zaobiti omejitve sodne prakse o neposrednem učinku in tako razširiti področje uporabe prava EU na račun nacionalnega prava. V nasprotju s hierarhičnim modelom, ki radikalno zagovarja popolno odpravo neposrednega učinka, pogojno hierarhični pristop veliko bolj zvito dejansko doseže isti rezultat z uvedbo svojega ekspanzivnega normativnega programa enotnega, skladnega in učinkovitega prava EU skozi »reinterpretativna« zadnja vrata.¹³ Neposredni učinek zdaj postane le pomožni ukrep v funkciji nadrejenosti prava EU. Obe načeli še vedno delujeta ločeno, vendar se nadrejenost širi daleč prek jasnih, natančnih in brezpogojnih norm prava EU.¹⁴

Povsem drugačen pa je heterarhični pristop. V njem načelo neposrednega učinka ni zgolj truizem, kot trdi hierarhični model, temveč ima v pravu EU konstitutivno vlogo ter ožjo in širšo funkcijo. Ožja funkcija se izraža v njegovi vlogi sprožilca načela primarnosti. Neposredni učinek pomeni zmožnost pravnih norm EU, da se nanje sklicujejo posamezniki pred nacionalnimi organi (objektivni neposredni učinek). Če se na pravne norme EU ni mogoče sklicevati, kar ugotovi Sodišče EU, do kolizije z nacionalnimi predpisi ne pride, zato ni potrebe po prednosti kot pravilu za reševanje kolizij. Širša funkcija načela neposrednega učinka pa vpliva na normodajne pristojnosti institucij EU in prek tega seva v širša vprašanja strukturnih odnosov med državami članicami in EU. Vendar je to funkcijo mogoče razumeti le, če v nasprotju z drugima dvema modeloma ustrezno upoštevamo dve pomembni konceptualni razliki, ki ju je mogoče, čeprav ne vedno, razbrati iz sodne prakse Sodišča EU o neposrednem učinku: razliko med pravnim aktom kot obliko in pravno normo kot njeno vsebino ter razliko med neposredno uporabnostjo in neposrednim učinkom.

Razliko med neposredno uporabnostjo in neposrednim učinkom lahko opišemo na naslednji način.¹⁵ Če se pravni akt EU uporablja neposredno, to najprej pomeni, da vstopa na ozemlje države članice po lastni moči, ne da bi ga morali nacionalni organi izvesti ali prenesti v nacionalno zakonodajo. Kot tak velja za vse subjekte, javne in zasebne, ki delujejo na tem ozemlju, in oblikuje vsa njihova razmerja, vertikalna in horizontalna, ter jim zagotavlja materialne in/ali procesne pravice, pravne interese in medsebojne obveznosti. Neposredno veljavni pravni akti EU, predvsem uredbe, so namreč v Pogodbi predvideni kot akti poenotenja, ki naj bi že zaradi svoje oblike in funkcije vsebovali jasne, natančne in brezpogojne norme, tako da se lahko pred nacionalnimi organi nanje sklicuje vsakdo proti vsakomur. Z drugimi besedami, pravni akt EU, ki se neposredno uporablja kot akt poenotenja prava EU, bi zato običajno moral imeti neposredni učinek.

Drugače je s tistimi pravnimi akti, predvsem direktivami, ki se ne uporabljajo neposredno. To niso akti poenotenja, temveč zakonodajnega sodelovanja in s tem usklajevanja pravnih redov. Določajo zavezujoče pravne cilje, vendar morajo državam članicam prepustiti izbiro oblike in načina njihovega izvajanja. Zasebne subjekte v državah članicah lahko zavezujejo šele po tem, ko so bili ustrezno izvedeni v nacionalnih pravnih redih. Zato pravni akti EU, ki se ne uporabljajo neposredno, zaradi svoje oblike in funkcije običajno ne vsebujejo pravnih norm, ki bi lahko imele neposredni učinek.

Oblika pravnega akta s posledičnimi posledicami za (ne)obstoj neposredne uporabe, kot je Sodišče EU občasno brez oklevanja poudarjalo, je namreč pomembna. V nasprotju s tem, kar kaže pogojno hierarhični model, je torej treba ohraniti razliko med uredbami in direktivami. To ni samo posledica dejstva, da besedilo Pogodbe jasno razlikuje med obema aktoma, ali tega, da so tako želeli ustanovni očetje, temveč to zahteva tudi heterogena notranja struktura integracije. Brez direktiv, ki vsakemu nacionalnemu pravnemu redu omogočajo, da za doseganje skupnih ciljev EU uporabi svoja posebna pravna sredstva, bi bilo včasih dobesedno nemogoče sprejemati zakonodajo v raznolikem okolju integracije. Zaradi temeljne raznolikosti med državami članicami bi bilo poenotenje z uredbami na nekaterih področjih preprosto nedosegljivo. Akt, ki se ne uporablja neposredno, torej direktiva, zato deluje kot mehanizem za obvladovanje raznolikosti med državami članicami. Iz predstavljenih razlogov je tako po našem prepričanju najbolj teoretično prepričljiv heterarhični model. To potrjuje tudi sodna praksa Sodišča EU v zvezi z neposrednim učinkom direktiv, ki jo prikazujemo v nadaljevanju.¹⁶

Opombe:

¹     Zadeva C-41/74 Van Duyn.
²     Prav tam, točka 12.
³     Zadeva C-62/00 Marks & Spencer.
⁴     Matej Avbelj: Supremacy or Primacy of EU Law—(Why) Does it Matter?, v: European Law Journal, 17 (2011) 6, str. 725–750.
⁵     Prav tam, str. 746.
⁶     Prav tam, str. 747.
⁷     Prav tam, str. 750. Glej tudi, Matej Avbelj (ur.): Komentar ustave RS. Nova univerza, Nova Gorica 2019, 3.a člen.
⁸     M. Avbelj, nav. delo (2011).
⁹     Joseph H. H. Weiler: Constitution for Europe. Cambridge University Press, Cambridge 1999, str. 22. Mattias Kumm: The Jurisprudence of Constitutional Conflict: Constitutional Supremacy in Europe before and after the Constitutional Treaty, v: European Law Journal, 11 (2005) 3, str. 268.
¹⁰   Pierre Pescatore: The Doctrine of ‚Direct Effect‘: An Infant Disease of Community Law, v: European Law Review, 8 (1983), str. 177.
¹¹  Sacha Prechal: Direct Effect Reconsidered, Redefined and Rejected, v: Jolande M. Prinssen in An- nette Schrauwen (ur.): Direct Effect: Rethinking a Classic of EC Legal Doctrine. European Law Publishing, Groningen 2002; Sacha Prechal: Does Direct Effect Still Matter?, v: Common Market Law Review, 37 (2000). V tej smeri opozarja tudi Michael Dougan: When Worlds Collide! Competing Visions of the Relationship between Direct Effect and Supremacy, v: Common Market Law Review, 44 (2007), str. 947–948.
¹²    Prav tam.
¹³   Alan Dashwood: From Van Duyn to Mangold via Marshall: Reducing Direct Effect to Absurdity?, v: Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 9 (2006-07), str. 102 in 109.
¹⁴    Koen Lenaerts in Tim Corthaut: Of Birds and Hedges: The Role of Primacy in Invoking Norms of EU Law, v: European Law Review (2006) 3, str. 287 in 300.
¹⁵    Podrobneje glej Matej Avbelj: Sodno pravo EU. GV Založba, Ljubljana 2020, poglavje o neposred- nem učinku direktiv.
¹⁶    Ta razprava črpa iz Matej Avbelj: Theory of European Bund. Doktorska disertacija, European Uni- versity Institute, Firence 2009, 4. poglavje.

Celoten članek je dostopen za naročnike!