Odločba o ugotovitvi, da Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 ni v neskladju z Ustavo

1296. Odločba o ugotovitvi, da Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-483/20-18

Datum: 1. 4. 2021

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Luke Mesca, Železniki, na seji 1. aprila 2021

Zakon o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (Uradni list RS, št. 175/20) ni v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj na podlagi petega odstavka 21.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (v nadaljevanju ZZSISV26). Zatrjuje, da je bil ZZSISV26 sprejet po protiustavnem postopku, ker je postopek njegovega sprejemanja potekal v nasprotju s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave. Navaja, da iz postopka sprejemanja ZZSISV26 izhaja, da ZZSISV26 ni zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države in varnosti, ker (1) ZZSISV26 ni bil sprejet po nujnem zakonodajnem postopku, temveč po rednem postopku, (2) je postopek sprejemanja tega zakona trajal skoraj pet mesecev, (3) v zakonodajnem gradivu in zakonodajnem postopku ni bilo nobenih navedb Vlade o tem, da gre za zakon o nujnih ukrepih, (4) je Vlada sprejela predlog sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o ZZSISV26 šele štiri mesece po sprejetju predloga ZZSISV26 in ne sočasno, kar je v nasprotju z zahtevo po proceduralni sočasnosti iz 21.a člena ZRLI, in (5) je ZZSISV26 začel veljati šele 15. dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, kar je običajni vacatio legis. Da ZZSISV26 ni zakon o nujnih ukrepih, naj bi izhajalo tudi iz tega, da je dinamika izvajanja ZZSISV26 razporejena na obdobje šestih let in da se bo zakon začel izvajati šele v letu, ki sledi letu sprejetja ZZSISV26. Predlagatelj navaja, da bo imela država tudi v primeru zavrnitve ZZSISV26 na referendumu še šest let časa, da zastavljene cilje uresniči na druge načine, ki bodo sprejemljivi tudi za ljudstvo in ne bodo zavrnjeni na referendumu. Predlagatelj navaja tudi, da namen predvidenih investicij v ZZSISV26 ni zagotavljanje nujne obrambne zmogljivosti države niti neposredna zaščita ozemeljske celovitosti in suverenosti Republike Slovenije ter da predvidene investicije niso nujne, ker obstaja možnost sprememb ciljev planskih dokumentov tako v časovnem kot v vsebinskem smislu.

Predlagatelj opozarja, da se proračunska sredstva za Slovensko vojsko zvišujejo že vse od leta 2015. V letu 2020 naj bi bila vlaganja v infrastrukturo in opremljenost Slovenske vojske za 71 odstotkov večja kot v letu 2015, obseg sredstev za infrastrukturo in opremljenost Slovenske vojske v letih 2021 in 2022, ki so bila že zagotovljena z rebalansom proračuna za leto 2021 in proračunom za leto 2022, pa naj bi bil v primerjavi z letom 2015 popolnoma nesorazmeren. Po mnenju predlagatelja je zato nemogoče trditi, da Slovenska vojska za naslednji dve leti nima zagotovljenih zadostnih sredstev za vlaganja v infrastrukturo in opremljenost, s katerimi ne bi mogla izvesti nujnih ukrepov za obrambo države. Zato razpis zakonodajnega referenduma in zavrnitev zakona na referendumu ne bi imela vpliva na zmožnost zagotavljanja nujnih ukrepov za obrambo države v smislu prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.

Predlagatelj zatrjuje tudi, da Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021 do 2026 (Uradni list RS, št. 175/20 – v nadaljevanju Sklep) ne vsebuje temeljito obrazloženih razlogov, da je sprejetje ZZSISV26 nujno za zagotovitev nujnih ukrepov za obrambo države. Poudarja, da Republika Slovenija ni bila žrtev nobene vojaške agresije ali kakršnegakoli drugega poskusa kršitve nedotakljivosti in suverenosti državnega ozemlja, niti trenutne varnostne razmere ne kažejo na obstoj take nevarnosti. Tudi splošno sklicevanje na zaveze do Nata, zlasti na Valižansko zavezo, po mnenju predlagatelja ni ukrep, s katerim bi se zagotavljale nujne obrambne zmogljivosti države, ki bi dopuščale omejitev pravice ljudstva do referenduma. Predlagatelj navaja, da je dvig obrambnih izdatkov zelo splošen cilj, ki se ga lahko doseže na veliko različnih načinov, ki se med seboj bistveno razlikujejo.

Predlagatelj še navaja, da imajo državljani in državljanke Republike Slovenije v času zdravstvene, socialne in gospodarske krize pravico na referendumu neposredno odločati o zakonih, ki po njihovi oceni negativno vplivajo na odpravljanje posledic krize ter na zdravstveni, socialni in gospodarski razvoj Slovenije. Opozarja, da je epidemija COVID-19 razgalila, v kako slabem stanju je slovensko javno zdravstvo in kako nujna so takojšnja vlaganja vanj. Neprimerni prostori, neprimerna oprema in kadrovska podhranjenost naj bi močno povečevali možnost prenašanja okužb tako na bolnike kot na zdravstveno osebje. Podobno naj bi se nujnost ukrepanja kazala na področju sociale in pomoči gospodarstvu. Po mnenju predlagatelja gre za nujnost, ki je v primerjavi z izdatki, predvidenimi v ZZSISV26, razumno utemeljena.

Ustavno sodišče je zahtevo poslalo Državnemu zboru, ki v odgovoru navaja, da so bila v postopku sprejemanja Sklepa izražena različna mnenja o ustavni skladnosti in zakonitosti tega sklepa z vidika zahteve po nujnosti ZZSISV26. Povzema stališča Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora, Vlade, poslancev koalicijskih in opozicijskih skupin ter v zvezi z (ne)dopustnostjo referenduma o zakonih iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave opozarja na stališča Ustavnega sodišča v odločbi št. U-II-2/15 z dne 3. 12. 2015 (Uradni list RS, št. 98/15, in OdlUS XXI, 8), na obrazložitev v gradivu za sprejemanje Ustavnega zakona o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 47/13 – v nadaljevanju UZ90, 97, 99) in zakonodajnem gradivu ob sprejemanju Zakona o spremembah in dopolnitvi Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 52/20 – v nadaljevanju ZRLI-E). Ker je Državni zbor Sklep sprejel z 51 glasovi za in 33 glasovi proti, Državni zbor meni, da je zahteva za oceno ustavnosti Sklepa neutemeljena.

Mnenje je poslala tudi Vlada, ki se z vloženo zahtevo za oceno ustavnosti ZZSISV26 ne strinja. Sklicuje se na že podane utemeljitve v zvezi s predlogom za sprejetje sklepa o nedopustnosti referenduma (sklep Vlade Republike Slovenije, št. 00718-5/2020/21 z dne 22. 10. 2020, EVA 2020-1911-0008), na obrazložitev predloga sklepa o nedopustnosti referenduma (sklep Državnega zbora, št. 411-01/20-61 z dne 27. 11. 2020, EPA 1240-VIII) in na Ustavnopravno mnenje o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o zagotavljanju sredstev za investicije v Slovenski vojski v letih 2021–2026 Inštituta za ustavno pravo, prof. dr. I. Kaučiča in prof. dr. M. Avblja, ki ga je pridobilo Ministrstvo za obrambo. Vlada zavrača navedbe, da že iz značilnosti postopka sprejemanja ZZSISV26 in Sklepa izhaja, da ZZSISV26 ni zakon o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države in varnosti. Meni, da za presojo ZZSISV26 v smislu nujnosti iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave ni ključen časovni (formalni), temveč vsebinski (materialni) vidik nujnosti zakonskih ukrepov, ki se nanaša na vsebino ZZSISV26. Ta naj bi terjala takojšnjo vzpostavitev pravne podlage za sprejemanje ukrepov, ki so nujni za zagotavljanje obrambe države in varnosti. To naj bi pomenilo, da so lahko zaradi svoje vsebine nujni tudi tisti ukrepi za zagotavljanje varnosti, ki ne naslavljajo že ogroženega stanja nacionalne varnosti, temveč tudi stanje, ki bi do slednjega lahko pripeljalo.

Vlada pojasnjuje, da je bilo financiranje in uresničevanje najpomembnejših projektov opremljanja Slovenske vojske v obdobju od leta 1994 do leta 2015 že sistemsko urejeno z dvema posebnima zakonoma, in sicer z Zakonom o zagotavljanju sredstev za realizacijo temeljnih razvojnih programov obrambnih sil Republike Slovenije v letih 1994–2007 (Uradni list RS, št. 13/94, 42/2000 in 97/01 – v nadaljevanju ZZSR) in Zakonom o izvajanju temeljnih razvojnih programov Slovenske vojske v letih 2008 do 2015 (Uradni list RS, št. 114/06 – v nadaljevanju ZITRPSV). S slednjim naj bi bil, dokaj primerljivo z ZZSISV26, določen obseg sredstev v višini 710 milijonov EUR za obdobje osmih let (čeprav je bila na koncu realizacija bistveno nižja, in sicer je znašala le 121.843.600,96 EUR). Vlada zatrjuje, da je obrambni resor v času finančne in gospodarske krize nesorazmerno delil usodo stabilizacije javnih financ v Republiki Sloveniji, zaradi česar tudi dosedanja rast investicijskih sredstev za potrebe Slovenske vojske ne zagotavlja potrebnega razvojnega preskoka in modernizacije Slovenske vojske, ki bi omogočala vzpostavitev zmogljivosti, opredeljenih v dolgoročnih razvojnih programih Slovenske vojske, in izvajanje sprejetih obveznosti Republike Slovenije v okviru zavezništva. Odsotnost potrebnih razvojnih sredstev naj bi se odražala v stanju Slovenske vojske, ki je od leta 2013 ocenjena z nezadostno oceno za delovanja v krizi ali vojni. Strateški pregled obrambe iz leta 2016 naj bi izpostavil zastoj v razvoju obrambnega sistema Republike Slovenije, ki naj ne bi dosegal potrebne ravni sposobnosti za spoprijemanje s prihodnjimi grožnjami in tveganji nacionalne varnosti ter vzpostavitev vseh nujnih obrambnih zmogljivosti države. Nacionalne ugotovitve naj bi potrjevali tudi zavezniški pregledi stanja zmogljivosti, ki Slovensko vojsko ocenjujejo kot nezmožno delovanja v zahtevnejšem spektru operacij. Vlada opozarja tudi na obveznosti Republike Slovenije iz Valižanske zaveze.

Vlada navaja, da na spremenjene in vidno zaostrene varnostne situacije v mednarodnem okolju opozarja Resolucija o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 59/19 – v nadaljevanju Resolucija o nacionalni varnosti), iz katere izhaja, da se napetosti v mednarodnem varnostnem okolju po desetletjih popuščanja znova povečujejo. Prihajalo naj bi do dolgoročnih sprememb v ravnovesju gospodarskih in vojaških sil, pojavljale naj bi se nove oblike groženj, ki jih omogočajo hiter tehnološki napredek in globalizacijski učinki. Na nacionalno varnost Republike Slovenije naj bi tako vplivale tudi nekatere sodobne grožnje, tudi če naj se te ne bi pojavljale neposredno na ozemlju Republike Slovenije ali v njeni neposredni bližini. Vlada opozarja na nedavni teroristični napad v neposredni bližini Republike Slovenije, ki se je zgodil 2. 11. 2020 na Dunaju.

V zvezi z navedbami predlagatelja, da ni izkazano, zakaj se nujne obrambne zmogljivosti vzpostavljajo ravno z ZZSISV26, in da ni obrazloženo, zakaj se te ne morejo zagotoviti na drug način, Vlada pojasnjuje, da sta se v preteklosti v zvezi s tem izoblikovali dve možni rešitvi za normativno ureditev področja, in sicer z določitvijo izjeme pri prevzemanju finančnih obveznosti za daljše časovno obdobje v zakonu o izvrševanju proračuna oziroma s sprejetjem sistemskega zakona, ki je celovito uredil izvajanje in financiranje opremljanja Slovenske vojske. Vlada navaja, da je zakon o izvrševanju proračuna zakon, ki je namenjen izvajanju dvoletnih proračunov in v katerem je možno urediti izjemo pri prevzemanju obveznosti za daljše časovno obdobje, ne pa tudi drugih vprašanj, ki bi jih bilo treba v zvezi z nabavami ključnih oborožitvenih sistemov prav tako urediti. Poleg tega bi morala biti izjema glede prevzemanja obveznosti vsakokrat vključena v zakon o izvrševanju proračuna (zagotavljanje kontinuitete), pri čemer naj bi obstajalo tveganje, da se to zaradi različnih vzrokov ne zgodi. Vlada ugotavlja, da dosedanje rešitve prevzemanja obveznosti v breme proračunov prihodnjih let, kot so jih določali vsakoletni zakoni za izvrševanje proračuna za nakupe ključnih zmogljivosti Slovenske vojske, niso bile ustrezne, saj neposredni uporabnik v breme proračunov prihodnjih let ni smel prevzemati obveznosti brez odložnega pogoja, s katerim se izvajanje pogodbenih obveznosti odloži, dokler za ta namen ni zagotovljenih pravic porabe v posebnem delu proračuna. Po mnenju Vlade je nujno potreben zakon, ki bo omogočal, da se pri zagotavljanju oborožitvenih sistemov in vojaške opreme sklepajo večletne pogodbe, s katerimi se prevzemajo obveznosti tudi za daljše obdobje, kot se sprejema letni proračun, pri čemer pa obveznosti, prevzete za posamezno leto, ne morejo presegati s tem zakonom določenih letnih omejitev. Taka rešitev naj bi bila nujna, saj naj bi šlo pri nabavah vojaške opreme in oborožitve za specifično tržišče z daljšimi dobavnimi roki (za zahtevnejše vojaške sisteme tudi 18 mesecev in več od datuma podpisa pogodbe). Poleg tega naj bi bile dobave zaradi večjih vrednosti projekta ter dinamike proizvodnje praviloma razdeljene na daljše časovno obdobje (na dve do tri leta od prve dobave), ker pogosto celotne investicije zaradi njenega obsega ni mogoče finančno izvesti v enem proračunskem letu.

Vlada poudarja, da bi vsakršno odlašanje z izvedbo projektov, ki so predvideni z ZZSISV26, za nedoločen čas še dodatno zavrlo razvoj Slovenske vojske ter oslabilo obrambno-varnostni sistem in mednarodni položaj Republike Slovenije, saj sta oprema in infrastruktura iztrošeni oziroma se njuna življenjska doba izteka. Vzdrževanje naj bi zahtevalo vedno večja finančna sredstva, sistemi poveljevanja in kontrole naj bi bili tehnološko zastareli in naj ne bi omogočali storitev in zmožnosti, ki so temelj sodobnega bojevanja. Tudi stanje vojaške infrastrukture naj bi bilo tehnološko zastarelo in naj ne bi omogočalo ustreznih pogojev za delovanje novih tehnoloških sistemov, ki se uvajajo v oborožitev Slovenske vojske. Sredstva naj bi bila potrebna tudi za izgradnjo in posodobitev vojašnic in namestitvenih kapacitet, saj v zadnjih 30 letih ni bilo nobenih pomembnih investicij v vojaško infrastrukturo.

Po mnenju Vlade navedeno kaže na to, da je stanje v Republiki Sloveniji na področju obrambe nezdružljivo s temeljno ustavno obveznostjo oblasti iz 124. člena Ustave, ki zahteva učinkovito obrambo države in s tem dejansko varnost državljanov Republike Slovenije, kakor tudi izpolnjevanje njenih mednarodnopravnih obveznosti na tem področju, kot to velevata 8. in 3.a člen Ustave. Strateški pregled obrambe naj bi že leta 2016 zahteval sprejetje konkretnih ukrepov za preseganje tedanjega stanja. Prav tako naj bi Republika Slovenija že od leta 2004 sprejemala zaveze zagotavljanja zmogljivosti v zavezniški nabor sil (Cilji zmogljivosti 2004/2006/2008/2013/2017), vendar naj ne bi v tem obdobju nikoli zagotovila zadostnih sredstev. Vlada poudarja, da Republika Slovenija od leta 2004, ko je postala članica Nata, ni bila nikoli pozitivno ocenjena glede stanja pripravljenosti Slovenske vojske oziroma je bila uporabnost Slovenske vojske ocenjena za nižji (nebojni) spekter delovanj. Sporočilnost ocen, pregledov in priporočil s strani držav članic zavezništva naj bi več kot očitno pritrjevala nujnosti sprejetja in izvrševanja ZZSISV26, saj naj bi bila Republika Slovenija opozorjena na svojo neverodostojno držo, ki naj bi se odražala pri neizpolnjevanju zavez, ki jih je prevzela z vstopom v Nato in pristopom k Severnoatlantski pogodbi. Z navedenim pa naj bi bila okrnjena njena verodostojnost in ugled v mednarodnem okolju. Sredstva za investicije v Slovensko vojsko naj bi pomembno prispevala tudi k obravnavanju drugih varnostnih groženj, s katerimi naj bi se soočala država (npr. bistveno povečanje števila migrantov, ki vstopajo na ozemlje Republike Slovenije, bistveno povečanje delovanja organiziranega kriminala v zvezi z migrantsko krizo, teroristične grožnje v neposredni bližini Republike Slovenije itd.), pri preprečevanju in odpravljanju katerih Slovenska vojska sodeluje z drugimi državnimi organi.

Vlada zaključuje, da so vsi našteti ukrepi, ki jih zagotavlja ZZSISV26, z vidika nujnosti takšni, da jim, sploh v opisanem kontekstu dalj časa negativno ocenjene slovenske obrambne sposobnosti in upoštevaje vse bolj zaostrene varnostne razmere, ni mogoče odrekati razumnosti. Navaja, da časovno dimenzijo ukrepov pogojuje dinamika procesov obrambnih nabav, vendar jim zaradi tega ne gre odrekati niti hitrosti niti učinkovitosti, saj sta ti, upoštevaje naravo stvari, relativni. Za varstvo obrambe države kot ustavne vrednote naj bi bilo potrebno takojšnje ukrepanje, ki naj ne bi dopuščalo odložitve ali celo preprečitve uveljavitve zakonskih ukrepov zaradi izvedenih referendumskih postopkov. Glede na vse navedeno Vlada meni, da ZZSISV26 ni mogoče očitati neskladja s prvo alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade poslalo predlagatelju, ki vztraja pri navedbah v zahtevi. Meni, da odgovor Državnega zbora večinoma sledi mnenju Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora in poudarja pomen ustavne pravice do zakonodajnega referenduma. Predlagatelj navaja, da je pravno nevzdržno, da bi zgolj golo dejstvo, da koalicijska večina v Državnem zboru potrdi vladni zakon in ob njem potrdi še sklep o nedopustnosti referenduma, lahko razumno šteli kot argument, da je referendum o ZZSISV26 nedopusten. Meni, da mnenje Vlade potrjuje, da v primeru ZZSISV26 ni bila izkazana časovna nujnost ukrepa. Predlagatelj zatrjuje, da sta v primeru zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave formalna in vsebinska nujnost intrinzično povezani. Formalna nujnost naj bi bila nujni, a ne zadostni pogoj, ki mu mora biti dodana še vsebinska nujnost ukrepa. Zato naj bi bila trditev Vlade, da bi se nujni postopek lahko izrabljal za izključitev referenduma, očiten primer logične napake. Predlagatelj navaja, da v primeru ZZSISV26 ni bil izpolnjen niti formalni niti vsebinski pogoj, da bi bil to zakon, glede katerega bi bil referendum nedopusten. Da morata biti za nedopustnost referenduma izpolnjena oba pogoja, naj bi potrjevala tudi praksa sprejemanja zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave po uveljavitvi ZRLI-E, saj naj bi Vlada za vse zakone, za katere je menila, da so iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, predlagala sprejetje po nujnem postopku in na način, da je sočasno s predlogi zakonov predlagala tudi predloge sklepov o nedopustnosti referenduma.

Glede vsebine ZZSISV26 predlagatelj navaja, da investicije, ki so predmet ZZSISV26, v Resoluciji o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske do leta 2025 (Uradni list RS, št. 99/10 – Resolucija o opremljanju Slovenske vojske) in v Srednjeročnem obrambnem programu Republike Slovenije 2018–2023 niso navedene oziroma predstavljene kot nujne za zagotovitev nujnih obrambnih zmogljivosti države. Vztraja, da temeljito obrazloženih razlogov o tem, da je sprejetje zakona nujno za zagotovitev nujnih ukrepov za obrambo države, ki jih zahteva ZRLI, ne vsebujejo niti ZZSISV26 niti strateški dokumenti, na katere se ZZSISV26 sklicuje, niti Sklep in tudi ne mnenje Vlade o zahtevi za oceno ustavnosti ZZSISV26. Predlagatelj navaja, da je edini vsebinski in konkreten odgovor na zahtevo za oceno ustavnosti, s katerim želi Vlada pokazati, da je ZZSISV26 nujen ukrep za zagotavljanje obrambe države, navedba, da so med investicijami tudi sredstva za nakup bojnih vozil 8 x 8, izgradnjo dveh strelišč in obnovo vojašnic. Vladna trditev, da je za izgradnjo strelišč in obnovo vojašnic potreben poseben zakon, naj bi bila smešna, ker se brez posebnih zakonov izvajajo enako ali veliko bolj kompleksne investicije in gradnje, na primer gradnja in obnova bolnišnic. Prikaz postopkov nabave oklepnikov 8 x 8 Boxer pa naj bi bil tendenciozen in naj ne bi razkrival resničnih razlogov za odpoved nakupa prek mednarodne organizacije OCCAR.

V zvezi z navedbo o varnostnih grožnjah predlagatelj navaja, da Vlada pri prikazu obrambno-varnostnih razmer, ki domnevno narekujejo povečane investicije v vojsko, ne zmore iti dlje od zelo splošnega orisa mednarodnovarnostnih razmer iz Resolucije o nacionalni varnosti in da so edine konkretne varnostne grožnje, na katere se Vlada sklicuje, domnevno bistveno povečanje števila migrantov, delovanje organiziranega kriminala in teroristične grožnje v neposredni bližini Republike Slovenije. Predlagatelj poudarja, da za soočenje s slednjimi ni pristojna Slovenska vojska, temveč policija, kar implicitno priznava tudi Vlada s tem, ko pravi, da Slovenska vojska pri preprečevanju in odpravljanju teh groženj zgolj »sodeluje«.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-483/20 z dne 7. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 5/21) na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadržalo izvrševanje izpodbijanega zakona.

Po Ustavi ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo uresničuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Oblast se neposredno izvršuje v znanih oblikah t. i. neposredne demokracije, med katere spada tudi zakonodajni referendum. Z vidika delovanja državne oblasti zakonodajni referendum pomeni način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju zakonov kot najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti zakonodajnega predstavniškega telesa. (Glej opombo 1) V tem primeru se ob Državnem zboru kot zakonodajalec pojavi tudi ljudstvo.

Zakonodajni referendum ureja Ustava v 90. členu. Predvideva ga kot naknadni zavrnitveni referendum o uveljavitvi zakona, ki ga je Državni zbor že sprejel. V zvezi z izvrševanjem referenduma državljanom (volivcem) zagotavlja dve pravici: najprej pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma (prvi odstavek 90. člena Ustave), nato pa še pravico glasovati na referendumu (tretji odstavek 90. člena Ustave). Podrobnejšo ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava prepušča zakonski ureditvi (peti odstavek 90. člena). (Glej opombo 2) Do uskladitve z novo ustavno ureditvijo (Glej opombo 3) referenduma se je takrat veljavni 21. člen Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZRLI/07) v skladu z drugim odstavkom II. razdelka UZ90, 97, 99 smiselno uporabljal tako, da je Ustavno sodišče odločilo o sporu med predlagateljem referenduma in Državnim zborom, ki je zavrnil razpis referenduma o zakonu. Aprila 2020 je bil sprejet ZRLI-E, ki je na novo uredil postopek odločanja o nedopustnosti zakonodajnega referenduma s spremembo 21. člena ZRLI/07 in dodanim novim 21.a členom. Veljavni ZRLI ureja dva različna postopka odločanja Državnega zbora o nedopustnosti referenduma in prav tako dva različna postopka ustavnosodne kontrole te odločitve. Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, 21.a člen ZRLI pa postopek glede zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.