TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Direktiva 2000/78

Namen Direktive 2000/78 je preprečevati diskriminacijo na področju zaposlovanja in dela oziroma, natančneje rečeno, opredeliti splošen okvir boja proti diskriminaciji zaradi vere ali prepričanja, hendikepiranosti, starosti ali spolne usmerjenosti. Njena uporaba ni preprečevanje diskriminacije na splošno, ampak iz razlogov, ki so izčrpno našteti. Zakonodajalec EU je te razloge izbral iz različnih mednarodnih pogodb in ustavnih tradicij, skupnih državam članicam. Za odgovor na vprašanje, ali se ta direktiva uporablja tudi za sodniške plače, zlasti kar se tiče prepovedi diskriminacije na podlagi starosti, pa je bistveno vedeti, kako SEU razlaga določbo člena 3(1)(c), ki določa, da se navedena direktiva »[v] mejah pristojnosti, ki so prenesene na Skupnost, […] uporablja za vse osebe, bodisi v javnem bodisi v zasebnem sektorju, vključno z javnimi telesi, kar zadeva […] zaposlitev in delovne pogoje, vključno z odpustitvijo in plačilom«. Kaj torej pomeni uporaba Direktive 2000/78 za vse osebe v javnem sektorju? Ali se uporablja tudi za plače sodnikov?

Če bi se to vprašanje pojavilo v slovenskem pravu, bi bil odgovor nanj jasen. Iz Zakona o sodniški službi² izhaja, da so sodniki v službenem razmerju z Republiko Slovenijo, tako da so za svoje delo plačani iz proračuna, iz česar lahko sklepamo, da so del javnega (državnega) sektorja, pri čemer njihove plače poleg navedenega zakona ureja tudi Zakon o sistemu plač v javnem sektorju.³ Trenutno pa se usklajujejo na podlagi Dopolnilne odločbe Ustavnega sodišča RS.⁴

2. Uporaba Direktive 2000/78 za vse osebe v javnem sektorju

Toda odgovor na podlagi slovenskega prava ni relevanten za vprašanje, ali sodniške plače na podlagi prava EU spadajo na področje uporabe Direktive 2000/78. To je vprašanje, o katerem odloča SEU in poda enotno razlago, ki velja za sodnike iz vseh držav članic.

Pred SEU se je to vprašanje posredno pojavilo že v sodbi v združenih zadevah Specht in drugi,⁵ v kateri je SEU ocenilo, da člen 3(1)(c) Direktive 2000/78 izrecno določa, da se ta direktiva uporablja za vse osebe v javnem sektorju, vključno z javnimi telesi, in da plačilo uradnikov spada na področje uporabe Direktive 2000/78. Vendar ni izrecno odločilo, ali se uporablja tudi za plače sodnikov, ker sodniki niso uradniki, čeprav se je v navedeni zadevi ista nacionalna zakonodaja o plačah uporabljala tako za sodnike kot tudi za uradnike.

3. Sodniška služba spada v javni sektor

Pozneje se je vprašanje uporabe Direktive 2000/78 za plače sodnikov pojavilo v zadevi Unland,⁶ kjer je šlo za spor o tem, ali so pravila o prerazporeditvi in napredovanju sodnikov z območja pristojnosti nemške dežele Berlin v okviru novega plačnega sistema, ki se zanje uporablja, skladna s pravom EU. Upravno sodišče Berlina je SEU predložilo vprašanje glede stvarnega in osebnega področja uporabe Direktive 2000/78 in se pri tem sklicevalo na Pogodbo o delovanju EU (PDEU), ki določa izjemo od pristojnosti Unije na področju socialne politike, v skladu s katero Unija ni pristojna za poseganje na področje plač. SEU je v tej zadevi izrecno poudarilo, prvič, da je treba razločevati med pojmom »plača« v smislu člena 153(5) PDEU in enakim pojmom iz člena 3(1)(c) Direktive 2000/78 ter da je zadnje navedeni pojem del pogojev zaposlitve in neposredno ne zadeva določitve višine plače. Zato nacionalnih pravil, ki urejajo podrobnosti razporeditve v nazive in plačne razrede, ni mogoče izvzeti iz stvarnega področja uporabe Direktive 2000/78. Drugič, izrecno je poudarilo, da ni sporno, da sodniška služba spada v javni sektor, tako da plačni pogoji sodnikov sodijo na področje uporabe te direktive. Poleg tega je s sklicevanjem na sodbo v združenih zadevah Specht in drugi ocenilo, da razporeditev sodnikov v plačni razred za osnovno plačo ob njihovi zaposlitvi glede na njihovo starost presega to, kar je nujno za uresničitev legitimnega cilja, ki mu sledi ta zakon. Zato je odločilo, da Direktiva 2000/78 nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere se osnovna plača sodnika ob njegovi zaposlitvi določi zgolj glede na njegovo starost.

4. Večje znižanje plač za mlade sodnike kot plač za starejše sodnike v okviru zmanjšanja javnega primanjkljaja

SEU je nato v zadevi Escribano Vindel⁷ ponovilo svoje stališče, da pogoji glede plačila uradnikov, vključno s sodniki, spadajo na področje uporabe Direktive 2000/78, pri čemer je uporabilo tudi člen 21 Listine o temeljnih pravicah EU (Listina). Ocenilo je, da ni razvidno, da bi drugačno obravnavanje sodnika Escribana Vindela zadevalo primerljive položaje, niti da ima posredno povezavo s starostjo. Odločalo je tudi o tem, ali nacionalna ureditev, ki spada v okvir cilja zmanjšanja javnega primanjkljaja, ki ga je določila EU, pomeni diskriminacijo na podlagi starosti, prepovedano z Listino in Direktivo 2000/78. Po tej ureditvi je bila stopnja znižanja plač za sodnike z nižjim nazivom in sodnike z višjim nazivom, ki odločajo kot sodniki posamezniki, višja kot za ostale kategorije sodnikov. Zato so najmlajši sodniki z najmanj delovne dobe k zmanjšanju javnih dolgov prispevali več, ne da bi to posebno breme, ki jim je bilo naloženo, upravičeval ustrezen objektivni razlog.

SEU je poudarilo, da je prepoved vsakršne diskriminacije, med drugim na podlagi starosti, vključena v člen 21 Listine, ki ima od 1. decembra 2009 enako pravno veljavnost kot Pogodbi, in da je bila ta prepoved konkretizirana z Direktivo 2000/78 na področju zaposlovanja in trga dela. Tako je na podlagi člena 1 ter člena 2(1) in (2)(b) Direktive 2000/78 prepovedana posredna diskriminacija na podlagi »vere ali prepričanja, hendikepiranosti, starosti ali spolne usmerjenosti pri zaposlovanju in delu«. Vendar je ocenilo, da člen 21 Listine ter člen 2(1) in (2)(b) Direktive 2000/78 ne nasprotujeta nacionalni zakonodaji, s katero se je v okviru splošnih ukrepov znižanja plač v zvezi z omejitvami za odpravo čezmernega proračunskega primanjkljaja določilo različne odstotke znižanja plač za osnovne plače in dodatna plačila zaposlenih v sodstvu. To različno obravnavanje je sicer vodilo do večjega odstotka znižanja plač zlasti za tiste sodnike, ki spadajo v nižjo kategorijo tega sodstva, kot pa za tiste, ki spadajo v plačno skupino višje kategorije navedenega sodstva, pri čemer prvi prejemajo nižje plačilo in so običajno mlajši ter imajo običajno krajšo delovno dobo od drugih. Poudarilo je, da iz poročila ministrstva za pravosodje izhaja, da je za sodnike z nižjim nazivom, ki spadajo v plačno skupino 5 in katerih plača je najnižja, znižanje plače 7,16‑odstotno, da je za sodnike z višjim nazivom, ki odločajo kot sodniki posamezniki in spadajo v plačno skupino 4, kamor naj bi spadal tudi sodnik Escribano Vindel, znižanje 6,64‑odstotno in da je za sodnike z višjim nazivom na vrhovnem sodišču, ki spadajo v plačno skupino 1 in katerih plača je najvišja, znižanje plače 5,90‑odstotno.

Vendar pa zadevne osebe niso v objektivno primerljivem položaju, saj so zaposleni v pravosodju razdeljeni v ločene kategorije in zasedajo različna delovna mesta. SEU je ocenilo, da iz okoliščin, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, ni razvidno, da bi nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari vsebovala kršitev načela neodvisnosti sodnikov, kot je zagotovljeno z drugim pododstavkom člena 19(1) Pogodbe o Evropski uniji (PEU). Sicer pa SEU zaradi pomanjkljivosti podatkov, ki so mu bili predloženi, ni moglo ugotoviti, ali je navedena ureditev diskriminatorna, tako da je končno odločitev o tem vprašanju prepustilo predložitvenemu sodišču.

Predložitveno sodišče se je poleg tega tudi spraševalo, ali zadevna nacionalna zakonodaja s tem, da določa znižanje plač v skladu z merili, po katerih se ne upošteva niti funkcij, ki se opravljajo, niti delovne dobe, in da določa sorazmerno večje znižanje plače za najmanj plačane sodnike, ne posega v splošno načelo neodvisnosti sodstva. SEU je na to vprašanje odgovorilo, da načelo neodvisnosti sodnikov iz drugega pododstavka člena 19(1) PEU ne nasprotuje navedeni ureditvi, pod pogojem, da raven plače, ki jo ob znižanju plač iz postopka v glavni stvari prejema tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ustreza pomembnosti funkcij, ki jih izvaja, in tako zagotavlja neodvisnost njenega sojenja.

5. Italijanski mirovni sodnik (Giudice di Pace) se po pravu EU šteje za »delavca«

SEU je v sodbi UX⁸ ocenilo, da se Direktiva o uvajanju ukrepov za spodbujanje izboljšav varnosti in zdravja delavcev pri delu (Direktiva 89/391)⁹ v skladu z njenim členom 2(1) uporablja za »vsa področja dejavnosti, javna in zasebna«. Čeprav sodna dejavnost mirovnega sodnika ni izrecno navedena v primerih iz določbe Direktive 89/391, je v obravnavanem primeru del sektorja javne službe. Zato načeloma spada na področje uporabe navedene direktive in Direktive o določenih vidikih organizacije delovnega časa (v nadaljevanju: Direktiva 2003/88)¹⁰. SEU je v tej zadevi razlagalo pojem »delavec«, ki ga ni mogoče razlagati različno glede na nacionalne pravne ureditve, temveč ima v pravu Unije avtonomen pomen. Poudarilo je, da je s funkcijo sodnikov neločljivo povezano, da morajo biti zaščiteni pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo njihovo neodvisnost pri izvajanju njihovih sodnih dejavnosti in sodne funkcije, kar pa ne preprečuje, da se mirovni sodniki opredelijo kot »delavci«. Okoliščina, da za sodnike veljajo predpisi o delu in da jih je mogoče šteti za delavce, nikakor ne ogroža načela neodvisnosti sodstva in možnosti držav članic, da predvidijo obstoj posebnih predpisov, ki veljajo za delavce v pravosodju. Posledično je SEU člen 7(1) Direktive 2003/88 in člen 31(2) Listine razlagalo tako, da mirovni sodnik, ki v okviru svojih nalog opravlja resnične in dejanske storitve, ki niso samo obrobne in pomožne ter za katere prejema nadomestila, ki imajo značilnosti plače, lahko spada pod pojem »delavec« v smislu teh določb.

6. Dodatno izplačilo plače, določeno v odstotku od osnovne plače – odsotnost diskriminacije

Sodišče je v sodbi v zadevi Land Sachsen-Anhalt (Plače uradnikov in sodnikov)¹¹ Direktivo 2000/78 razlagalo v luči ureditve zvezne dežele Saška – Anhalt,¹² ki je določila dodatno izplačilo plače. To je od leta 2008 veljalo za vse uradnike in sodnike, ki jih zaposluje. Za obdobje do vključno 31. marca 2011 je bilo dodatno izplačilo določeno v odstotkih od osnovne plače, ki so jo uradniki in sodniki dejansko prejeli v vsakem zadevnem letu na podlagi nekdanjega zveznega zakona o plačah uradnikov. Predložitveno sodišče je pojasnilo, da je bil namen tega dodatnega izplačila uveljavitev dveh sodb Bundesverfassungsgericht (Zvezno ustavno sodišče v Nemčiji), v katerih je to razsodilo, da je plača sodnikov in uradnikov zvezne dežele Saška – Anhalt nižja od zakonskega minimuma, določenega z Grundgesetz (Ustava), in tej zvezni deželi naložilo, naj od leta 2008 poveča plačo uradnikov in sodnikov, ki jih zaposluje.

SEU je ocenilo, da če ta ukrep ustreza potrebi po zagotovitvi varstva pravic, pridobljenih v okoliščinah, ki jih zaznamujeta zlasti veliko število uradnikov in sodnikov ter neobstoj veljavnega referenčnega sistema, in ne vodi v trajno različno obravnavanje na podlagi starosti, člena 2 in 6 Direktive 2000/78 ne nasprotujeta temu, da se dodatno izplačilo plače – katerega namen je uradnikom in sodnikom za kratko obdobje pred začetkom veljavnosti nove ureditve, s katero se odpravlja diskriminacija na podlagi starosti, zagotoviti, da prejmejo plačo, ki ustreza pomembnosti funkcij, ki jih opravljajo – naveže na tak prejšnji plačni sistem.

Dodalo je, da v teh okoliščinah in s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, ni razvidno, da ukrep iz postopka v glavni stvari presega to, kar je nujno za dosego cilja zagotovitve ustreznega plačila uradnikom in sodnikom zvezne dežele Saška ‑ Anhalt, ki ga nalaga nemška ustava.

7. Razlike pri višini plač sodnikov, ki so se zaposlili v različnih obdobjih – odsotnost diskriminacije

Sodišče je v sodbi v zadevi Curtea de Apel Alba Iulia in drugi¹³ odločilo, da se člen 2(1) in (2) Direktive 2000/78 ne uporablja za nacionalno ureditev, ki – kot se razlaga v zavezujoči nacionalni sodni praksi – pripelje do tega, da je plača nekaterih sodnikov, zaposlenih po začetku veljavnosti te ureditve, nižja od plače sodnikov, zaposlenih pred začetkom veljavnosti te ureditve, ker iz njega ne izhaja nobena neposredna ali posredna diskriminacija na podlagi starosti.

V letih od 2006 do 2009 je večina sodnikov, zaposlenih v Romuniji (v nadaljevanju: predhodno zaposleni sodniki), pridobila sodne odločbe, s katerimi jim je bila priznana pravica do izplačila povišanih bruto mesečnih dodatkov za opravljanje vodstvenih funkcij.

Predložitveno sodišče je dvomilo o tem, ali dejstvo, da sodniki, zaposleni po 1. januarju 2010, niso imeli možnosti zahtevati povišanje svoje plače za obdobje med letoma 2010 in 2015 na podlagi odločb, izdanih v korist predhodno zaposlenih sodnikov v letih 2006 in 2009, zato, ker v tem obdobju niso bili zaposleni, te sodnike zaradi njihove starosti v smislu člena 2(1) in (2) Direktive 2000/78 postavlja v manj ugoden položaj kot predhodno zaposlene sodnike, ki so za navedeno obdobje po sodni poti dosegli retroaktivno izplačilo povišanja plač.

SEU je, ob sklicevanju na sodbo v zadevi Escribano Vindel, uvodoma poudarilo, da plačilni pogoji javnih uslužbencev, vključno s sodniki, spadajo na področje uporabe Direktive 2000/78.

Nato je opozorilo na člen 2(1) Direktive 2000/78, ki v povezavi s členom 1 te direktive opredeljuje vsebino načela enakega obravnavanja, in poudarilo, da lahko posredno diskriminatorna določba, merilo ali praksa objektivno upravičuje legitimen cilj, tako da je način uresničevanja tega cilja lahko primeren in nujen.

Najprej je ocenilo, ali iz nacionalne zakonodaje iz postopka v glavni stvari izhaja različno obravnavanje zadevnih sodnikov in predhodno zaposlenih sodnikov zaradi njihove starosti.

Poudarilo je, da predložitveno sodišče ni navedlo starosti zadevnih sodnikov niti povprečne starosti ali starostne strukture romunskih pravosodnih uslužbencev, iz upoštevne nacionalne zakonodaje pa nikakor ne izhaja, da je starost merilo za dostop do sodniške službe ali plačilo sodnikov.

Zato je SEU izključilo obstoj neposredne diskriminacije na podlagi starosti.

Izpostavilo je, da v korist zadevnih sodnikov ne obstajajo sodne odločbe, izdane pred začetkom veljavnosti nove nacionalne ureditve, s katerimi bi jim bila priznana pravica do povišanja plače, zato tako različno obravnavanje ni posledica starosti zadevnih sodnikov, temveč neobstoja sodnih odločb, izdanih v njihovo korist. To pa je merilo, ki nikakor ni povezano s starostjo teh sodnikov ali katerimkoli drugim razlogom za diskriminacijo, ki je prepovedan z Direktivo 2000/78.

8. Sklep

Razlago SEU glede sodniških plač in Direktive 2000/78 se mi je zdelo pomembno izpostaviti zato, ker se v javnosti praviloma omenja zgolj primarno pravo EU, iz katerega izhaja, da morajo sodniške plače v primeru, da jih zakonodajalec zniža, še vedno ustrezati pomembnosti funkcij, ki jih sodnik izvaja, in tako zagotavljati neodvisnost sojenja. Omenja se sicer tudi materialna neodvisnost sodnikov. Vendar je pomembno tudi to, da zakonodajalec spoštuje določbe Direktive 2000/78. Ta je sicer akt t. i. sekundarnega prava, vendar lahko pomeni pravno podlago za oblikovanje zahtevka, povezanega s sodniškimi plačami. SEU je poleg tega ocenilo, da se mirovni sodnik (Giudice di pace) po pravu EU načeloma šteje za »delavca«, kar se mi prav tako zdi pomembna opredelitev.

Sodniške plače SEU torej uvršča na področje uporabe Direktive 2000/78, kar sodnikom omogoča, da se v primerih, ko ocenjujejo, da so (ne)posredno diskriminirani, sklicujejo na to direktivo. Starost je, kot izhaja tudi iz zgoraj obravnavane sodne prakse, le ena od pravnih podlag, na katere se tožeče stranke najpogosteje sklicujejo. Druge pravne podlage, na katere se je pri zatrjevanju (ne)posredne diskriminacije mogoče sklicevati, so vera ali prepričanje, hendikepiranost in spolna usmerjenost.

¹ Direktiva 2000/78 z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu (UL L 303, 2. 12. 2000, str. 16).

² Ur. l. RS, št. 94/07 – UPB, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 – popr., 95/14 – ZUPPJS15, 17/15, 23/17, 36/19 – ZDT-1C, 34/23 – odl. US in 76/23, 1. člen.

³ Ur. l. RS, št. 108/09 – UPB, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 – ORZSPJS49a, 27/12 – odl. US, 40/12 – ZUJF, 46/13, 25/14 ‒ ZFU, 50/14, 95/14 – ZUPPJS15, 82/15, 23/17 – ZDOdv, 67/17, 84/18, 204/21, 139/22, 38/24 in 48/24 – odl. US.

⁴ Dopolnilna odločba Ustavnega sodišča U-I-8/24-23 z dne 30. maja 2024, s katero je določilo način izvršitve odločbe U-I-772/21 z dne 1. junija 2023. Posledično je Vlada RS zaradi Dopolnilne odločbe z dne 18. julija 2024 iz zakonodajnega postopka umaknila Predlog zakona o uvrstitvi funkcij sodne oblasti in državnotožilskih funkcij v plačne razrede.

⁵ Sodba z dne 19. junija 2014 v združenih zadevah Specht in drugi (od C‑501/12 do C‑506/12, C‑540/12 in C‑541/12). Za komentar te sodbe glej zlasti Löwisch, Manfred ; Becker, Martina: Abschied von der „Angleichung nach oben“, Europäische Zeitschrift für Arbeitsrecht 2015 str. 83-91; Rothballer, Thomas: Sozialpolitik: Gleichbehandlung / Grundgehalt Beamte / Altersdiskriminierung, Zeitschrift für europäisches Sozial- und Arbeitsrecht 2015 str. 230-235; in Wonka, Julian: Das EuGH-Urteil vom 19.06.2014 zur Altersdiskriminierung in der Beamtenbesoldung (Rs. C-501/12 u.a.; Specht) – offen geblieben sind die Rechtsfolgen, Deutsches Verwaltungsblatt 2015 str. 79-85.

⁶ Sodba z dne 9. septembra 2015 v zadevi Daniel Unland proti Land Berlin (C-20/13). Za komentar te sodbe glej zlasti Stiebert, Tom; Thüsing, Gregor: Altersdiskriminierung / Besoldungsrecht, Zeitschrift für europäisches Sozial- und Arbeitsrecht 2013 str. 273-276; in Driguez, Laetitia: Discrimination en raison de l'âge, Europe 2015 Novembre Comm. nº 11, str. 39–40.

⁷ Sodba z dne 7. februarja 2019 v zadevi Escribano Vindel (C‑49/18). Za komentar te sodbe glej zlasti Thiery, Sylvain: Le respect des droits et principes fondamentaux dans le contexte de l'adoption de mesures d'austérité budgétaire, Revue des affaires européennes 2019 N°1, str. 163–172; Van den Eijnden, P.M.: Salarisverlaging rechter. Gelijke behandeling. Effectieve rechtsbescherming. Rechterlijke onafhankelijkheid., Administratiefrechtelijke beslissingen; Rechtspraak bestuursrecht 2019 nº 252–26, str. 1738–1741; Gremmelprez, Femke: Het arrest Carlos Escribano Vindel: een volgende schakel in het oplossen van de rechtsstaatscrisis in bepaalde EU-lidstaten, S.E.W.: Tijdschrift voor Europees en economisch recht 2019 vol 67, n°6 str. 303–307; Driguez, Laetitia: Politique sociale – Discrimination en raison de l'âge, Europe 2019, Avril nº 4, Comm. 164.

⁸ Sodba z dne 16. julija 2020 v zadevi UX/Governo della Repubblica italiana (C-658/18). Za komentar te sodbe glej zlasti Driguez, Laetitia: Politique sociale – Notion de travailleur en CDD, Europe 2020, n° 10 Octobre, Comm. 308; in Husemann, Tim: Anmerkung zu EuGH v. 16.7.2020 – C-658/18 , Governo della Repubblica Italia : Von Gerichten, Richtern und Arbeitnehmern, Zeitschrift für das Privatrecht der Europäischen Union – GPR 2021, str. 44-47.

⁹ Direktiva 89/391/ES Sveta z dne 12. junija 1989 o uvajanju ukrepov za spodbujanje izboljšav varnosti in zdravja delavcev pri delu (UL L 183, str. 1).

¹⁰ Direktiva 2003/88/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. novembra 2003 o določenih vidikih organizacije delovnega časa (UL L 299, str. 9).

¹¹ Sodba z dne 27. februarja 2020 Land Sachsen-Anhalt (Plače uradnikov in sodnikov; združene zadeve od C-773/18 do C-775/18). Za komentar te sodbe glej zlasti Driguez, Laetitia, Prescription de l’action en discrimination: note sur l'arrêt CJUE, 27 février 2020, aff. C-773/18, TK, C-774/18 UL et C-775/18 VM c/ Land Sachsen- Anhalt, Europe (Paris, France : 1991), 2020-04 (n°04).

¹² Zakona, sprejeta 18. decembra 2015 in 8. decembra 2016.

¹³ Sodba z dne 20. oktobra 2022 v zadevi Curtea de Apel Alba Iulia in drugi proti YF in drugim (C-301/21). Za komentar te sodbe glej Nuică, Cristian, Consideraţii juridice privind cauza C-301/21, Curtea de Apel Alba Iulia e.a., Revista română de dreptul muncii – Romanian labour law review. 5 (2021), str. 39–51.