TFL Vsebine / TFLGlasnik

Epidemija COVID-19 je pokazala, da digitalizacija ni zgolj t. i. brenčavka (angl. buzz word),[1] temveč nuja za čim bolj uspešno zamejevanje širjenja te nalezljive bolezni. V skladu s tem smo na Ministrstvu za javno upravo, ki je zadolženo za digitalizacijo javnega sektorja, pa tudi za odpravo administrativnih ovir in vpeljavo inovativnih pristopov,[2] v zadnjem letu uvedli brezplačne varne elektronske predale za državljane, pri mnogih e-vlogah smo znižali zahtevano stopnjo varnosti za oddajo (beri: ni bil potrebno digitalno kvalificirano potrdilo, če smo lahko preverjali zadovoljivo zanesljivo identiteto vlagatelja drugače), eden takih večjih korakov naprej pa je pred normativno izvedbo. V enem delu se je v te načrte vključil tudi Strateški svet za debirokratizacijo, ki ga vodi dr. Ivan Simič, član ožjega telesa pa sem tudi sam. Ministrstvo za javno upravo (MJU) sicer ni pripravljalo predloga zakona, vendar je v delu, ki se nanaša na elektronsko vročanje (predvidene spremembe Zakona o splošnem upravnem postopku – ZUP) pobudnikom sporočilo predloge, ki so bili v večji meri upoštevani, tudi prostovoljnost, ki pa v javnosti ne da ni bila omenjena, temveč je bila celo izrecno zanikana.[3]

Predlog zakona, ki ga je sprejela vlada in ga poslala v Državni zbor, ne določa obveznega sporočanja elektronskega naslova in telefonske številke mobilnega telefona v Register stalnega prebivalstva. Takšno izhodišče je bilo zapisano v osnutku zakona, vendar je bilo spremenjeno na način, ki odločitev o registraciji prepušča svobodni volji oseb. V javnosti pa je – domnevam – bolj intenzivno krožil tisti osnutek, manj pa sprejet vladni predlog. Ključno je zato poudariti, da omogoča na načelu prostovoljnosti utemeljena rešitev dispozitivno pravico vsakemu, da brez oblastne prisile sprejme odločitev, ali bo v register vpisal omenjene podatke in s tem izrazil voljo, da državni organi v upravnih zadevah z njim poslujejo preko elektronskega predala.[4] Zato o prisili državljanov, da državi zaupajo elektronski naslov in telefonsko številko, ni mogoče govoriti.

Ker dopolnjevanje Registra stalnega prebivalstva predpostavlja, da bi organi preko registriranega elektronskega naslova elektronsko poslovali v vseh upravnih zadevah, ki se tičejo osebe, ki je registrirala naslov, je v predlog zakona dodana možnost, ki omogoča elektronsko poslovanje tudi tistim, ki ne želijo, da bi se vsi dokumenti pošiljali na registriran elektronski naslov, vendar bi to možnost uporabili le v posamičnih zadevah. Ti lahko organu, ki odloča o njihovi pravici ali obveznosti (upravni enoti, ministrstvu, občini, centru za socialno delo ipd.) prostovoljno sporočijo elektronski naslov (in eventualno telefonsko številko). Organ bo v takem primeru s stranko posloval preko sporočenega naslova elektronske pošte, a le v zadevi, v kateri je izrazila takšno voljo, če oziroma dokler izjave ne bo spremenila oziroma preklicala. Osebni podatki o elektronskem naslovu in telefonski številki se bodo obdelovali oziroma uporabljali zgolj za potrebe zadeve. Organ bo v takem primeru telefonsko številko lahko uporabil tudi za obveščanje o stanju v postopku, na primer, da je treba zahtevek dopolniti z določenimi podatki ali dokazili. Takšno obveščanje strank v ničemer ne vpliva na njihov procesni položaj v smislu, da bi organ zavrgel ali zavrnil zahtevek, če se ne bodo odzvale na telefonsko sporočilo. Za izdajo odločbe ali sklepa, ki bi temeljil na neodzivnosti stranke, bo tudi v bodoče stranko treba obvestiti na formalno predpisan način. Prav tako po telefonu dane izjave organ ne bo mogel uporabiti v škodo stranke; način dajanja vlog in izjav se s tem ne spreminja. Uporaba telefona bo omogočila hitrejšo izvedbo postopka, ko je to objektivno mogoče, predpostavlja pa se, da je to zlasti v preprostejših zadevah. Zato je sporočanje telefona v interesu stranke in organa. Uravnoteženost zasebnega in javnega interesa ustrezno varuje obe strani upravnoprocesnega razmerja.

Ob tem, da ZUP daje možnost odločanja stranki postopka, da se odloči za vročanje dokumentov v elektronski ali fizični obliki, je ob upoštevanju volje stranke določitev načina in kraja vročitve izključna pristojnost organa. Kljub pripravljenosti stranke, da se dokument vroča po elektronski poti, se bo dokument lahko vročal po fizični poti, če bo organ presodil, da je osebno vročanje dokumenta v fizični obliki potrebno zaradi vsebine ali iz drugih pomembnih razlogov, ki so lastni vsaki zadevi posebej (na primer da bi se naslovnik sicer izogibal vročitvi).

Možnost vročanja dokumentov v elektronski obliki dejansko obstaja že v veljavnem zakonu, vendar ga predlog Zakona o debirokratizaciji dopolnjuje. Po veljavnem zakonu se vročitev dokumenta v elektronski obliki opravi le v t. i. varni elektronski predal, predlagana dopolnitev pa omogoča vročanje tudi v običajen elektronski predal (npr. na elektronski naslov v okviru storitve Gmail). Postopek vročanja se v obeh primerih pomembno razlikuje. Varni elektronski predal oziroma informacijski sistem, v katerem je varni elektronski predal, v postopku vročanja izmenjuje predpisane podatke o vročanju z informacijskim sistemom za vročanje. Takšno vročanje zagotavlja primerljivo stopnjo varnosti kot kvalificirano osebno vročanje dokumentov v fizični obliki, saj je v veliki meri odpravljen dvom, ali je naslovniku omogočena seznanitev z dokumentom. Zaradi visokih normativnih zahtev, vključno z uporabo elektronskega podpisa, pri tem ni zanemarljiv tudi obseg uporabe; stranke ne uporabljajo varnih elektronskih predalov, čeprav jih brezplačno zagotavljajo tako poslovni ponudniki kot država (v okviru državnega portala eUprava, kot sem omenil že v uvodu[5]).

Vročanje v običajen elektronski predal omogoča seznanjanje z dokumenti brez formalnosti, kot je podpisovanje vročilnic, posedovanje elektronskega podpisa ipd. Informacijski sistem bo dokument oziroma povezavo do dokumenta poslal v elektronski predal, iz katerega ga bo stranka prevzela (tehnična vprašanja bodo podrobno urejena v podzakonskem aktu). Po predlogu zakona bodo naslovniki, ki bodo sporočili telefonsko številko, dokument lahko prevzeli z zapisom enolične identifikacijske številke, ki jo bodo dobili na mobilni telefon, tisti, ki telefonske številke ne bodo sporočili, pa bodo v elektronski predal dobili dokument ali povezavo do dokumenta, ki bo omogočila prevzem brez potrjevanja. To bo omogočilo, da bodo dokumenti do prevzema v informacijskem sistemu za vročanje, ne v informacijskem sistemu ponudnika elektronskega predala. Predlog zakona v obeh primerih predpostavlja, da se bo naslovnik lahko seznanil z dokumentom najpozneje v 15 dneh od dneva, ko je prejel sporočilo na mobilni telefon in/ali v elektronski predal, zato bo veljalo, da je s potekom roka dokument vročen. Vendar je domneva vročitve povezana z dejansko možnostjo seznanitve oziroma prevzema dokumenta. Naslovnik bo nastanku domneve o možnosti seznanitve lahko oporekal, organ pa bo moral presoditi, ali so ugovori prepričljivi. V primeru dvoma bo (ponovno) opravil vročitev na enak ali drug način. Po naravi stvari vročitev tudi v tem primeru (enako namreč velja že sicer) dokazuje organ; kolikor kljub podatkom iz informacijskega sistema za vročanje dvoma ne bo mogel odpraviti, ne bo mogel šteti, da je vročitev opravljena. Breme dokazovanja vročitve in odpravljanja napak je na strani organa. Če bo stališče stranke drugačno kot stališče organa, ima na voljo pravna sredstva. Zato je treba poudariti, da zaradi poenostavljenega postopanja organa pravni položaj stranke sam po sebi nič ni slabši, saj bo organ moral dokazovati, da je imela stranka možnost seznanitve. Ali bo sledil navedbam naslovnikov, da je »predal pošto preusmeril v smetnjak, da elektronski predal ni deloval, da je bil elektronski predal poln, da je pozabil geslo za predal«[6] ipd., je stvar presoje organa v vsakem posamičnem primeru. Ob tem želim opozoriti na zavedanje, da ureditev vročanja s seznanitvijo v dobršni meri predpostavlja dobronamernost naslovnikov. Izhajajoč iz izkušenj, da so naslovniki v veliki večini prav takšni, zgolj zaradi majhnega števila tistih, ki bi se vročitvi želeli izogniti (ob tem, da – kot rečeno – način vročitve določa organ, ki se ob siceršnjih izkušnjah s strankami lahko odloči za kvalificirano osebno vročanje v fizični obliki), na tem ne velja graditi sistema. Ko omenjam izkušnje mislim na to, da se v državi samo v davčnih in socialnih zadevah na leto vroči z dostavo v hišni predalčnik več kot dva milijona odločb. Tudi v teh primerih bi naslovniki lahko prerekali vročitev oziroma možnost seznanitve, ker organ ne razpolaga z vročilnico ali drugim dokumentom, vendar je delež tistih, ki se tega poslužujejo, zanemarljiv. Zato je sklepanje, da bo pri vročanju po elektronski poti ravnanje naslovnikov bistveno drugačno, zgolj pavšalno. Morebitne tehnične težave, kakršne sem prej primeroma navedel, se bodo od odsotnosti drugačnih podatkov obravnavale v korist naslovnikov.

Boljši položaj, z vsemi kavtelami

Dejstvo je, da poenostavljen način vročanja z omogočanjem seznanitve preko običajnega elektronskega predala naslovnika ne postavlja v slabši položaj kot v primeru kvalificiranega vročanja, ki terja natančno predpisano postopanje vročevalca in naslovnika. Ustavno skladna razlaga obravnavanih določb ZUP v duhu poštenega in pravičnega postopka zagotavlja, da vročitev ne more šteti za opravljeno, če obstaja dvom, ali je imel naslovnik možnost seznanitve z vročitvijo. Tudi sicer le pogojno lahko govorimo o pravici do načina vročanja, ko naslovnik izbere možnost vročanja dokumentov v fizični obliki – način vročitve namreč določa organ. Ne glede na način vročitve naslovnik, ki se mu dokument vroči v elektronski obliki, ni v drugačnem pravnem položaju kot tisti, ki se mu vroči v fizični obliki. Zato ni mogoče govoriti denimo o diskriminaciji oseb, ki nimajo elektronskega naslova in/ali mobilnega telefona.[7] Tem se bo seznanitev z dokumenti izvedla kot do sedaj, z vročitvijo dokumenta v fizični obliki. S tem v zvezi naj sicer opozorim, da bo na predlagan način verjetno moč opraviti več neposrednih vročitev osebam z zakonskih prebivališčem (problematika, na katero sicer opozarja Varuh človekovih pravic[8]), ki se jim je sedaj praviloma vročalo z javnim naznanilom na oglasni deski in državnem portalu eUprava. Enako velja za vročanje osebam, ki živijo v tujini.

 

---

* Besedilo je bilo sprejeto v objavo v reviji Javna uprava, št. 1-2/2021 (v pripravi). Reprodukcija v okviru TFL Glasnika z dovoljenjem uredništva.

[1] Zanimive možnosti in temeljne možnosti si lahko preberete tu <http://terminologija.blogspot.com/2017/03/buzzword.html> (11. 4. 2021).

[2] Na MJU deluje tudi Sektor za odpravo administrativnih ovir, boljšo zakonodajo in kakovost, kjer stremimo k »pripravi boljših predpisov, ki so pomembni za doseganje kakovostnega zakonodajnega okolja. Ob zavedanju pomembnosti vpeljevanja inovativnih pristopov v organe javne uprave spodbujamo ustvarjalnost, agilne pristope, vključevanje deležnikov, sooblikovanje storitev in preizkušanje storitev z deležniki ter redno spremljamo uporabniško izkušnjo.«

[3] Glej denimo Borut Mekina: Hitro, učinkovito in neuporabno, v: Mladina, št. 13/2021.

[4] Za vse strokovne podlage in analize se zahvaljujem kolegom na ministrstvu, predvsem pa mag. Matjažu Remicu iz Direktorata za javni sektor.

[5] Apeliram, da v čim večji meri storitev uporabljate tudi bralci – več informacij je na voljo na <https://www.gov.si/novice/2020-11-23-vzpostavitev-e-vrocanja-dokumentov-drzavljanom/>.

[6] Primeroma povzeto iz B. Mekina, nav. delo.

[7] Glej, primeroma, prav tam.

[8] Glej denimo <https://www.varuh-rs.si/obravnavane-pobude/primer/vrocanje-poste-brezdomcem/> (11. 4. 2021).