TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Zaradi preprečevanja posledic epidemije z virusom SARS-CoV-2 je Vlada RS morala sprejeti številne odloke, ki naj bi bili zaradi enostavnejšega postopka sprejemanja v primerjavi z zakoni primernejši, ko mora država ukrepati hitro. Prav ti odloki naj bi po mnenju strokovnjakov bistveno pripomogli k zmanjšanju širjenja virusa.¹ Naglo poslabševanje epidemiološke slike v državi je od te res zahtevalo hitro ukrepanje, saj se je bilo mogoče le tako učinkovito spopasti z epidemijo, vendar bi bilo treba kljub izrednim razmeram v državi (te niso bile razglašene) in stanju epidemije spoštovati in udejanjiti temeljna ustavnopravna jamstva ter osnovna pravna pravila pri sprejemanju posameznih ukrepov.

Kot je prikazano v prispevku, nekatera od njih niso bila vedno upoštevana. Izostala je namreč temeljna ustavna in tudi upravnopravna zahteva po objavi določenega predpisa v Uradnem listu Republike Slovenije. Če se to ne zgodi, posamezen predpis ne more in tudi ne sme začeti veljati,² kar pomeni, da za posameznika (kot naslovnika teh pravnih norm) iz neveljavnega odloka (predpisa) ne more izhajati tudi nobena zanj negativna posledica, v konkretnem primeru izrečena globa zaradi kršitve teh ukrepov. Tako imajo posamezniki, ki jim je bila na podlagi neobjavljenih odlokov izrečena globa, restitucijski zahtevek zoper Republiko Slovenijo iz naslova neupravičene obogatitve. Namen prispevka je predstaviti problematiko neobjave nekaterih predpisov (v konkretnem primeru odlokov), analizirati pravne posledice tega v smislu neupravičene obogatitve države, predstaviti mogoče rešitve, ki jih imajo na voljo posamezniki, ter mogoče probleme, ki se bodo lahko pri tem pojavili v praksi.

2. Ukrepanje Vlade pri omejevanju širjenja koronavirusa

Za zajezitev širjenja koronavirusne bolezni in obvarovanje javnega zdravja je morala Vlada Republike Slovenije med razglašeno epidemijo sprejemati določene stroge ukrepe, ki so neposredno omejevali naše življenje. Med strožjimi so bili gotovo omejitev gibanja, prepoved prodaje določenega blaga oziroma storitev, prepoved zbiranja v šolskih zavodih in še bi lahko naštevali.

Pri tem se ni postavilo vprašanje, ali so bili ti ukrepi res nujno potrebni, saj smo lahko samo na tej podlagi preprečevali stike med prebivalstvom in zato prenos bolezni ter ohranili delovanje javnega zdravstva. Enake ukrepe so sprejemale tudi preostale države po svetu in v Evropi ter se predvsem ozirale na priporočila Svetovne zdravstvene organizacije, kako učinkovito zajeziti širjenje epidemije.³

2.1. Problem »vladanja« z odloki

Problem se je pojavil pri načinu sprejemanja ukrepov. Vlada je sporne ukrepe sprejemala oziroma podaljševala z odloki kot predpisi. Ker gre za predpise, torej splošne pravne akte, je zato treba pri njihovem sprejemanju upoštevati tudi vsa pravila postopka sprejemanja takšnih splošnih in abstraktnih pravnih aktov.⁴ Z odloki se urejajo posamezna vprašanja in sprejemajo posamezni ukrepi, ki imajo splošen pomen.⁵ Primernost urejanja pravic in obveznosti posameznikov z odlokom kot podzakonskim aktom je kompleksno vprašanje, katerega podrobnejša analiza bi presegla okvire tega prispevka. V nadaljevanju zato podajam le izhodiščni okvir te problematike, medtem ko se članek osredotoča predvsem na posledice opustitve dolžnosti objave odlokov v Uradnem listu.

Izhodiščni problem glede urejanja pravic in obveznosti posameznikov z odlokom je v tem, da je načeloma le zakonodajalec tisti (zaradi načela demokratičnosti), ki lahko neposredno določa pravice in obveznosti, upravnoizvršilni organ pa je tisti, ki te pravice s podzakonskimi akti le konkretizira oziroma dopolnjuje.^{6, 7} Ne glede na navedeno menim, da je bil takšen način pravnega normiranja ustrezen, kljub temu da v tem primeru ni šlo za odloke z zakonsko močjo, saj se ti uporabijo šele in samo, ko se zaradi izrednih razmer Državni zbor ne more sestati. Vendar se kljub epidemiji nikoli ni zgodilo, da se Državni zbor ne bi mogel sestati (vsaj v t.i. drugem valu epidemije, torej od jeseni leta 2020). Vladi je podlago za sprejetje teh ukrepov izrecno podelil sam Zakon o nalezljivih boleznih (ZNB)⁸ v 39. členu (več o tem v nadaljevanju). Kljub temu, da je bilo s tovrstnimi odloki poseženo v temeljne človekove pravice, so bili ti ustrezni, saj je Vlada prav z njimi konkretizirala omenjeno določbo ZNB. Argument, da je bilo sprejetje teh ukrepov z odloki smiselno, je tudi v pravni naravi odloka, saj ga sprejema Vlada po bistveno hitrejšem postopku (v praksi tudi v enem dnevu). Urejanje te materije z zakoni bi nesporno trajalo dalj časa in bi bilo zato manj primerno (čeprav bi šlo za nujni zakonodajni postopek). Ni mogoče zanikati dejstva, da je prav med epidemijo hitro odločanje z namenom zagotovitve ustreznih (strokovno utemeljenih predlaganih) ukrepov nujno za učinkovit spopad z epidemijo, in to kljub odsotnosti določene mere demokratičnosti.⁹

3. (Prva) presoja ukrepov z vidika Ustavnega sodišča

Ker so ti ukrepi posegali v nekatere temeljne človekove pravice, njihova časovna veljavnost pa ni bila določena, se je pojavil dvom, ali so sploh v skladu z Ustavo RS.¹⁰ Zato je bila vložena pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v sklepu U-I-83/20-10 z dne 16. 4. 2020 sklenilo, da mora Vlada vsaj vsakih sedem dni (več o razlogih presoje na sedem dni v nadaljevanju) na podlagi mnenja stroke preverjati, ali so uvedeni ukrepi še potrebni za doseganje ciljev, in jih ob upoštevanju strokovnih razlogov podaljšati, spremeniti ali odpraviti. O vsem tem bi morala Vlada sproti obveščati javnost. Poudariti je treba, da je bila vložena pobuda za oceno ustavnosti le glede ukrepov, ki so omejevali gibanje ter prepovedovali zbiranje, ne pa tudi vseh preostalih (na primer obvezno nošenje mask), zato se posledice, opisane v prispevku, nanašajo le na ukrepe glede omejitve gibanja.

Razlog, da je Ustavno sodišče določilo obveznost strokovne presoje smiselnosti teh ukrepov na vsakih sedem dni kot neke vrste posebno varovalko, je predvsem v tem, da ne bi Vlada pri podaljševanju ukrepov z odloki odločala arbitrarno. Prav tako se preprečuje možnost nesorazmernega poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine, gotovo pa tudi iz razloga pomanjkanja demokratičnosti pri sprejemanju odlokov, ki bi bila pri sprejemanju zakona zagotovljena v veliko večji meri. Ker so bili na podlagi ukrepov določeni tudi prekrški, je ta vidik po mojem mnenju še toliko pomembnejši. Pred izdajo tega sklepa Ustavnega sodišča ni bilo nobenih omejitev glede časovne veljavnosti posameznega odloka. Vendar kljub tej dodatni obveznosti Vlade (presoja in podaljšanje ukrepov na vsakih sedem dni) še vedno lahko zagotovimo temeljni namen sprejetih ukrepov (tj. preprečitev širjenja epidemije) oziroma sprejeti ukrepi ne bi bili nič manj učinkoviti ob periodični presoji Vlade,¹¹ zato je bila zahteva po sedemdnevni presoji ukrepov povsem legitimna. Razlog za to, da je treba utemeljenost navedenih ukrepov za preprečevanje širjenja koronavirusa presojati na vsakih sedem dni, je poleg že omenjenega tudi ta, da se je z njimi posegalo v temeljne človekove pravice in svoboščine. Gre za poseg v 32. člen Ustave Republike Slovenije, ki določa svobodo gibanja, ter pravice do zbiranja in združevanja iz 42. člena Ustave, prav tako pa tudi za poseg v človekove pravice po 2. členu Protokola št. 4 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.¹² S temi posegi, ki bi lahko bili neupravičeni, lahko za posameznika nastanejo še številne druge težko popravljive posledice predvsem glede telesnega in duševnega zdravja ter tudi družabnega življenja. Res je, da je s temi omejitvami sledil ustavno dopustnemu cilju, tj. varovanje javnega zdravja, kajti ob nesprejetju ukrepov oziroma ob njihovi razveljavitvi bi bilo po mnenju Ustavnega sodišča ogroženo zdravje in življenje ljudi. Vendar mora biti trajanje teh ukrepov časovno omejeno. Tudi s periodičnim preverjanjem in podaljševanjem ukrepov se lahko sledi ustavno dopustnemu cilju. Ob odsotnosti tega lahko pride do arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti, tj. Vlade, ki bi lahko obdržala vse te ukrepe v veljavi, tudi če bi ne bili več utemeljeni. Z namenom preprečitve nesorazmernih posegov v človekove pravice je tako Vlada morala tehtati te ukrepe na vsakih sedem dni ter svojo odločitev ustrezno objaviti v Uradnem listu, vendar se to v določenem obdobju ni zgodilo.

4. Neveljavnost Odloka o omejitvi gibanja v določenem časovnem obdobju

Na podlagi Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2¹³ (v nadaljevanju Odlok) je Vlada sprejela ukrepe, kot so: omejeno gibanje ljudi med 21. in 6. uro (t. i. policijska ura), omejeno prehajanje med občinami ter prepoved zbiranja več kot šest oseb. Možnost sprejetja vseh teh ukrepov je dopuščal ZNB (2. točka prvega odstavka 39. člena), na podlagi katerega se lahko prepove oziroma omeji gibanje na okuženih območjih. Vendar Odlok (s katerim je Vlada sprejemala posamezne ukrepe) v obdobju od 3. 11. 2020 do vključno 5. 12. 2020 ni bil objavljen v Uradnem listu in zato tudi ta čas ni mogel veljati. Zadnji tovrstni odlok je bil objavljen 26. 10. 2020 v Uradnem listu ter je začel veljati naslednji dan. Po izteku sedmih dni je njegova veljavnost na podlagi 6. člena tega odloka prenehala. Torej je bil zadnji dan, ko je Odlok še veljal, 2. 11. 2020. Ponovna ustrezna objava v Uradnem listu je tako bila šele po odločbi Ustavnega sodišča U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020, ko je postalo jasno, da podaljševanje odlokov Vlade ob odsotnosti njihove objave v Uradnem listu ni bilo ustrezno. Zato je dne 5. 12. 2020 Vlada Odlok ponovno objavila v Uradnem listu, ta je začel veljati naslednji dan, kar kaže na to, da je treba navedeno odločbo Ustavnega sodišča razumeti široko, tako da ta zajema tudi Odlok, obravnavan v tem prispevku. Zagotovo pa ne moremo očitati neveljavnosti Odloku, preden je Ustavno sodišče določilo obveznost sedemdnevne presoje, saj takšna zahteva ni izhajala iz nobenega pravnega akta.

5. Uporaba analogije pri razlagi neveljavnosti obravnavanega odloka

Iz odločbe Ustavnega sodišča (U-I-445/20) jasno izhaja, da Odlok v omenjenem obdobju ni bil ustrezno objavljen. V tej odločbi je Ustavno sodišče sicer presojalo Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih.¹⁴ Ustavno sodišče je odločilo, da ta odlok ni bil ustrezno podaljšan in v povezavi s tem tudi ni bil ustrezno objavljen.¹⁵ Razlog je v tem, da je v 4. členu omenjenega odloka izrecno določeno, da Vlada strokovno utemeljenost ukrepov ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, ali se ti ukrepi še naprej uporabljajo ali se spremenijo oziroma odpravijo, ter o tem obvesti Državni zbor in javnost. Ker odloki že po svoji pravni naravi vsebujejo splošna in abstraktna pravila, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, morajo biti ustrezno uradno objavljeni. Odlok, ki je začasno prepovedoval zbiranje ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih, po presoji Ustavnega sodišča ni bil ustrezno objavljen v Uradnem listu. Glede Odloka o začasni delni omejitvi gibanja ljudi in omejitvi oziroma prepovedi zbiranja ljudi zaradi preprečevanja okužb s SARS-CoV-2 Ustavno sodišče (še) ni odločalo, vendar menim, da lahko prav te argumente iz te sodne odločbe apliciramo tudi na Odlok o omejitvi gibanja. Razlog je v tem, da je bil tudi v tem odloku vsebovan prav takšen člen (z enako vsebino), ki je tudi tu Vladi nalagal strokovno presojo utemeljenosti ukrepov na vsakih sedem dni in obvestitev javnosti. Vendar Vlada tudi teh ukrepov ni ustrezno objavila. Zato je po mojem mnenju pravilen sklep, da tudi Odlok o omejitvi gibanja v opredeljenem časovnem obdobju ni veljal. Uporaba analogije temelji na splošnem pravnem načelu, da je treba enake pravne položaje obravnavati enako. To pomeni, da s tem odlokom določena prepovedana ravnanja v tem času niso bila kazniva (oziroma niso bila inkriminirana). Konkretneje to pomeni, da ne gre za prekršek, storjen na podlagi tega odloka (na primer posameznik ne more biti kaznovan za gibanje na prostem po 21. uri itd.). To pomeni, da so bile vse izrečene globe v tem obdobju brez pravne podlage, kar pomeni, da lahko posamezniki zahtevajo plačan denarni znesek skupaj z vsemi pripadki od države nazaj. To je javnopravni obogatitveni zahtevek, ki temelji na splošni prepovedi neupravičene obogatitve na račun drugega. Postopki in pravne možnosti, ki jih imajo posamezniki na voljo, so predstavljeni v nadaljevanju.

Opombe:

¹ Https://www.vecer.com/slovenija/beoviceva-vladi-bomo-predlagali-podaljsanje-ukrepov-brez-sprememb-10228043.
² Igličar, str. 15–17.
³ WHO, Considerations for implementing and adjusting public health and social measures in the context of COVID-19, str. 5.
⁴ Pavčnik, str. 201 in nasl.
⁵ Pavčnik, 263.
⁶ Grad in dr., str. 500.
⁷ Pavčnik, str. 261.
⁸ Uradni list RS, št. 33/06 in nasl.
⁹ Gantar, str. 6–7.
¹⁰ Uradni list RS, št. 33/91-I in nasl.
¹¹ Povzeto po sklepu U-I-83/20-10 z dne 16. 4. 2020.
¹² Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP.
¹³ Uradni list RS, št. 155/20 in nasl.
¹⁴ Uradni list RS, št. 152/20 in nasl.
¹⁵ Odločitev U-I-445/20 z dne 3. 12. 2020

Celoten članek je dostopen za naročnike!