Odločba o razveljavitvi 3. člena in o ugotovitvi neskladja prvega odstavka 1. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih

Predlagatelji izpodbijajo določbo 1. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU-A), vendar iz vsebine zahteve izhaja, da dejansko nasprotujejo le prvemu odstavku te določbe, ki razširja krog položajnih uradnikov, zamenljivih brez krivdnih razlogov iz petega odstavka 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), in podaljšuje rok za njihovo zamenjavo iz treh mesecev od nastopa funkcije funkcionarja na ves čas mandata. Zatrjujejo, da rešitve, sprejete z izpodbijano novelo, kršijo načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave), pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave) v povezavi s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave), načelo samostojnosti delovanja uprave na podlagi Ustave in zakona (drugi odstavek 120. člena Ustave) ter načelo prepovedi povratne veljave pravnih aktov (155. člen Ustave). Navajajo, da so bili generalni sekretarji ministrstev in predstojniki organov v sestavi na položaj imenovani po postopku in na način, kot ga je določal ZJU. Ker je ZJU določal tudi pogoje za njihovo razrešitev, naj bi ti posamezniki imeli v zvezi s tem povsem upravičena pravna pričakovanja. Za delo v javni upravi oziroma na položaju naj bi se odločili računajoč, da jim bo zagotovljeno opravljanje dela, ki bo skladno z Zakonom odvisno predvsem od strokovnih kriterijev, ne pa od političnih zahtev in želja posameznega ministra. Ker naj bi šlo v obravnavanem primeru za nepravo retroaktivnost in deloma tudi za učinke prave retroaktivnosti, bi moral zakonodajalec ustrezno urediti prehodno obdobje za uveljavljanje že zagotovljenih pravic. Zgolj odpravnina oziroma zagotovitev ustreznega delovnega mesta naj ne bi zadoščala. Poseg v upravičena pravna pričakovanja naj bi pomenila tudi določba novele, s katero je bil trimesečni rok podaljšan na celoten mandat nove Vlade oziroma organa, pristojnega za imenovanje. Po mnenju predlagateljev poslabšanje zakonsko zagotovljenega položaja navedenih javnih uslužbencev ni stvarno utemeljeno niti v spremenjenih družbenih razmerah niti v javnem interesu. Zatrjujejo tudi, da je novela Zakona s širitvijo možnosti razrešitve iz nekrivdnih ("političnih") razlogov močno posegla v sam ustavni koncept neodvisne in samostojne uprave (drugi odstavek 120. člena Ustave), kot ga je uzakonil s 1. 1. 2003 uveljavljeni ZJU. S posegi v politično neodvisnost vodstvenih delavcev, s poudarjanjem "primernosti" in "konceptualne oziroma politične kompatibilnosti" kot neustavnih in političnih kategorij, ki jih je mogoče določati le subjektivno, naj bi se koncept neodvisne in samostojne uprave v Zakonu spremenil v takšni meri, da se upravičeno postavlja zahteva po oceni ustavnosti takega koncepta in posledic Zakona. Še posebej naj bi načelo neodvisnosti veljalo za represivne državne organe oziroma organe nadzora, kot so policija, carina, davčna uprava. Zatrjevano neskladje s 23. in 25. členom Ustave predlagatelji utemeljujejo z navedbami, da razrešeni uradniki nimajo zagotovljenega sodnega varstva oziroma da je to neučinkovito, saj ob razrešitvi uradnika ni treba navesti razlogov za razrešitev. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj do končne odločitve o zahtevi zadrži izvajanje ZJU-A.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo utemeljuje razširitev kroga brez krivdnih razlogov razrešljivih oseb z izenačitvijo z drugimi položajnimi uradniki ter s tem, da se prav prek navedenih položajnih uradnikov uresničuje politika in z njo programi, ki si jih je Vlada zastavila ob izvolitvi. Podaljšanje možnosti razrešitve brez krivdnih razlogov iz treh mesecev na ves mandat pojasnjuje s tem, da je uspešno in učinkovito delo Vlade tesno povezano z učinkovitostjo dela najvišjih položajnih uradnikov. Očitke, da izpodbijane spremembe pomenijo drugačen koncept organizacije javne uprave od prvotno uveljavljenega in da gre s predlaganimi spremembami za poseganje politike v neodvisnost javne uprave, Državni zbor zavrača z argumentom, da so tako ministri kot tudi položajni uradniki, na katere se sprememba nanaša, vezani pri svojem delu na Ustavo in veljavno zakonodajo. Glede očitkov o neustavnem posegu v pričakovana zakonita upravičenja položajnih uradnikov, ki so bili imenovani na položaj še pred uveljavitvijo novele, Državni zbor meni, da so pravice oziroma pričakovana upravičenja uradnikov, ki bodo lahko razrešeni brez krivdnih razlogov, varovana v zadostni meri z določbami sedmega in spremenjenega osmega odstavka 83. člena ZJU. Državni zbor še navaja, da je zagotovitev takšne kadrovske zasedbe, ki bo po Vladni oceni zagotavljala uspešno izvajanje njenega programa, v javnem interesu. V zvezi z očitki o kršitvi načela pravice do sodnega varstva Državni zbor odgovarja, da bodo ob razrešitvi vsekakor izdane odločbe, ki bodo vsebovale pravni pouk, s čimer bo zagotovljena pravica do sodnega varstva. Državni zbor zavrača tudi očitke o kršitvi načela samostojnosti delovanja uprave na podlagi Ustave in zakona. Navaja, da mora biti delovanje uprave, katere naloga je prvenstveno v izvrševanju veljavnih zakonov, vedno podrejeno Ustavi in veljavni zakonodaji, ne glede na politiko, ki jo vsakokratna Vlada zastavi ob pričetku delovanja, oziroma ne glede na programe njenih ministrov.

Vlada v stališču o zahtevi poudarja, da temeljni koncept Zakona, ki kombinira strokovno izbiro s strani natečajnih komisij s pravico ministra oziroma Vlade, da sprejme dokončno odločitev o izbiri, ostaja nedotaknjen. Namen uvedbe instituta razrešitve s položaja brez krivdnih razlogov naj ne bi bila odstranitev kadrov, ki niso politično lojalni, kot zmotno zatrjujejo predlagatelji zahteve. Izhodišče naj bi bila ugotovitev, da je za kvalitetno delo vsake organizacije potrebno dobro sodelovanje in timsko delo, ki pa ni možno, če prihaja do konceptualnih neskladij in različnih pogledov na področje dela. Ker minister odgovarja za stanje na področju in za delovanje resorja, vključno z vsemi organi v sestavi ministrstva, mu mora biti dana možnost zamenjave najožjih sodelavcev. Vlada zavrača zatrjevano neskladje z ustavnim načelom samostojnosti delovanja uprave. Novela naj bi glede možnosti za razrešitev le izenačevala status vseh uradnikov na najvišjih položajih. Glede zatrjevane kršitve pravice do učinkovitega sodnega varstva Vlada pojasnjuje, da je zoper odločbo o razrešitvi vsekakor možno sodno varstvo, da pa je sama odločitev o razrešitvi vendarle diskrecijska odločitev, ki ni vezana na zakonsko določene pogoje in merila. Glede posega v pravna pričakovanja uradnikov, ki so bili na najvišje uradniške položaje imenovani že pred uveljavitvijo novele, meni, da je ta relativno majhna. Poseg naj bi bil zgolj potencialen, saj daje le možnost predčasnega prenehanja mandata. Tudi v primeru razrešitve je osebam, ki so že pred imenovanjem na položaj imele status uradnika, omogočeno nadaljevanje dela v upravi, osebam, ki pred imenovanjem na položaj niso imele statusa, pa je zagotovljena ustrezna odmena, s čimer naj bi bil poseg v materialni položaj teh oseb bistveno ublažen.

Leta 2002 sprejeti ZJU, ki se je začel uporabljati 28. 6. 2003, celovito ureja sistem javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalne skupnosti ter posebnosti delovnih razmerij javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Gre predvsem za organizacijski zakon, ki ureja enotna pravila ravnanja države oziroma lokalne skupnosti (njunih organov) na kadrovskem področju oziroma način upravljanja kadrovskih virov. Zakon določa, da imajo status uradnika javni uslužbenci, ki v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti (v nadaljevanju organi) opravljajo javne naloge, in tisti javni uslužbenci, ki v organih opravljajo zahtevnejša spremljajoča dela, ki zahtevajo poznavanje javnih nalog organa (prvi odstavek 23. člena). Delovna mesta, na katerih opravljajo svoje naloge, so uradniška delovna mesta. Uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu, Zakon opredeljuje kot položaj (prvi odstavek 80. člena).(*1) Najvišji uradniški položaji, na katerih se opravljajo funkcije strokovnega oziroma upravnega vodenja, so: generalni sekretar in generalni direktor v ministrstvu, predstojnik organa v sestavi ministrstva, predstojnik vladne službe, načelnik upravne enote in direktor uprave lokalne skupnosti (v nadaljevanju uradniki iz drugega odstavka 82. člena). Za navedene najvišje uradniške položaje Zakon določa, da se položaj pridobi z odločbo o imenovanju za dobo petih let (tretji odstavek 82. člena).(*2)

Za uradnike iz drugega odstavka 82. člena, razen za tajnika občine oziroma direktorja uprave lokalne skupnosti (v nadaljevanju direktor občinske uprave), Zakon predvideva poseben postopek izbire (poseben javni natečaj). Tega izvaja posebna natečajna komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje Uradniški svet, ki ga sestavljajo predstavniki Vlade, sindikatov, visokega uradništva in strokovne javnosti. Izbira kandidata se opravi v izbirnem postopku, v katerem se preizkusi usposobljenost kandidata za opravljanje nalog na uradniškem delovnem mestu. Natečajna komisija ugotovi, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje za položaj in kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za ta položaj. Natečajna komisija izda o izbiri uradnika upravno odločbo in kandidate, ki izpolnjujejo natečajne pogoje, uvrsti na seznam, ki ga predloži funkcionarju, ki mu je uradnik na položaju odgovoren. Funkcionar izmed teh kandidatov izbere tistega, za katerega oceni, da je najprimernejši, pri čemer mu odločitve ni treba posebej obrazložiti (64. člen). Na ta način naj bi bilo zagotovljeno, "da na ključne vodstvene položaje pridejo ljudje z odlično strokovno usposobljenostjo, hkrati pa omogočeno funkcionarjem, da vplivajo na izbiro uradnikov na najvišjih položajih, s katerimi bodo sodelovali".(*3)

Prenehanje položaja Zakon ureja v 83. členu. Za uradnike iz drugega odstavka 82. člena določa, da prenehanje položaja nastopi z iztekom obdobja, za katerega je bil uradnik imenovan, oziroma z razrešitvijo. V drugem odstavku 83. člena Zakon taksativno našteva razloge, zaradi katerih se uradnika iz drugega odstavka 82. člena z odločbo razreši s položaja: če to sam zahteva; če v enem mesecu od imenovanja ne sklene pogodbe o zaposlitvi oziroma aneksa k pogodbi o zaposlitvi; če se v predpisanem postopku ugotovi, da ni sposoben opravljati nalog na položaju; na podlagi sklepa o ugotovitvi odgovornosti za disciplinsko kršitev; v primeru odpovedi in sporazumnega prenehanja delovnega razmerja s strani javnega uslužbenca (154. člen). Uradniku iz drugega odstavka 82. člena lahko preneha položaj tudi, če se ukine organ oziroma organizacijska enota, ki jo vodi (četrti odstavek 83. člena). Poleg navedenih oblik prenehanja položaja Zakon za uradnike iz drugega odstavka 82. člena določa tudi možnost razrešitve brez krivdnih razlogov. Pred izpodbijano novelo je Zakon v petem odstavku 83. člena možnost razrešitve brez krivdnih razlogov predvidel za tri vrste položajev iz drugega odstavka 82. člena – za generalnega direktorja v ministrstvu, za predstojnika vladne službe in za direktorja občinske uprave, in sicer v roku treh mesecev od nastopa funkcije funkcionarja oziroma organa, pristojnega za imenovanje (v nadaljevanju funkcionar).