TFL Vsebine / TFLGlasnik

Nadzor upravne inšpekcije

Upravna inšpekcija inšpektorata za javni sektor opravlja inšpekcijske nadzore nad izvajanjem predpisov, ki urejajo upravne postopke, kot to določa Zakon o upravnem postopku in nad izvajanjem Uredbe o upravnem poslovanju. Upravna inšpekcija inšpektorata za javni sektor v svojih nadzorih nad izvrševanjem zakonov, ki urejajo upravne postopke, ne odloča o upravnih zadevah, ampak izvaja poseben javnopravni postopek, ki se kot tak ne zaključi z odločitvijo v smislu 2. člena Zakona o upravnem postopku. Gre za obliko notranjega nadzora, ki se zaključi z napotili in usmeritvami za prihodnje ravnanje nadzorovanega organa v istovrstnih upravnih zadevah.

Pri notranjem nadzoru inšpektor ne izda odločbe, s katero bi organu naložil izvedbo ukrepov, ampak o nadzoru sestavi zapisnik, v katerem organu predlaga ustrezne ukrepe za odpravo ugotovljenih nepravilnosti. Zapisnik ni upravna odločba, ker se z njim ne odloča o pravici in obveznosti, temveč se le ugotavljajo nepravilnosti in predlagajo ukrepi. Inšpekcijski nadzor upravnega inšpektorja se lahko izvede le na podlagi pregleda dokumentacije, ki jo inšpektor pridobi bodisi od pobudnikov bodisi od organa nadzora, lahko pa nadzor izvede s pregledom dokumentacije in prostorov neposredno pri organu nadzora. Ukrepi upravne inšpekcije so namenjeni temu, da predstojnik organa sprejme ustrezne (takšne) ukrepe, ki bodo pripeljali od izboljšanja stanja oz. odprave nepravilnosti.

Upravna inšpekcija inšpektorata za javni sektor pa nima pristojnosti, da bi predstojniku organa odredila, da pritožbo reši v predpisanem roku, ker takšnih zakonskih pooblastil nima, oziroma bi takšen ukrep pomenil nezakonito ravnanje.

Kadar pa stranke, ki se s svojimi pobudami obračajo na upravno inšpekcijo, z vsebinsko odločitvijo organov niso zadovoljne, ali z organizacijo in želijo doseči drugačne odločitve, imajo na voljo, da v ta namen vložijo redna ali izredna pravna sredstva, o katerih pa so dolžni odločiti pristojni organi, ali organi, ki ta organ nadzoruje (npr. upravno sodišče zaradi molka ministrstva za finance) in ne upravna inšpekcija.

Osnovni podatki nadzora

Upravni inšpektor inšpektorata za javni sektor je v letu 2018 opravil inšpekcijski nadzor Ministrstva za finance, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana, ki ga je tedaj zastopala ministrica mag. Mateja Vraničar Erman. V inšpekcijskem nadzoru so bile pregledane zadeve, ki jih je na podlagi zaprosila ministrstva za finance posredovalo upravnemu inšpektorju in tudi na podlagi izvedenega nadzora v prostorih Ministrstva za finance na Župančičevi 3, Prežihovi 4, Cankarjevi 14 in Vojkovi 57 v Ljubljani, in sicer dne 30. 1. 2018, 1. 2. 2018, 5. 2. 2018, 7. 2. 2018, 12. 2. 2018, 15. 2. 2018, 20. 2. 2017 in 22. 2. 2018. Pri inšpekcijskem nadzoru so bile prisotne uradne osebe ministrstva za finance, in sicer mag. Irena Popovič, generalna direktorica; Damjana Mlakar, vodja pravne službe; Vladenka Žlender, vodja aektorja; mag. Lucija Frlec, sekretarka; Marta Kristan, vodja splošne službe; Bojan Briški, sekretar; Jelka Jerina Mandič, podsekretarka, in Simona Resnik - Zalaznik iz glavne pisarne.

Inšpekcijski nadzor je zajemal nadzor izvajanja določb Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13), Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ, Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15) in Zakona o igrah na srečo (ZIS, Uradni list RS, št. 14/11 – uradno prečiščeno besedilo, 108/12, 11/14 – popr. in 40/14 – ZIN-B) v delu, ki se nanaša na pristojnost upravne inšpekcije ter nadzor nad izvajanjem določb Uredbe o upravnem poslovanju (UUP, Uradni list RS, št. 20/05, 106/05, 30/06, 86/06, 32/07, 63/07, 115/07, 31/08, 35/09, 101/10 in 81/13).

Za potrebe tega članka je pomembno predvsem najobsežnejše področje nadzora, to je spoštovanje instrukcijskih rokov v zadevah reševanja pritožb, v katerih je ministrstvo za finance organ, ki odloča na II. stopnji.

Upravni inšpektor je ministrstvu za finance 21. 3. 2018 posredoval osnutek zapisnika o inšpekcijskem nadzoru št. 0610-26/2018 z namenom, da se z vsebino ugotovitev predhodno seznani in nanj do 30. 3. 2018 poda morebitne pripombe ali pojasnila. Inšpektorat za javni sektor je od ministrstva za finance 30. 3. 2018 prejel pripombe na ugotovitve o opravljenem nadzoru. Upravni inšpektor je pripombe smiselno upošteval. Na podlagi nadzora je bil 9. 4. 2018 izdan obširen (54 strani) zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru številka 0610-26/2018-8.

Razlogi za nadzor

Inšpekcijski nadzor je bil izveden na podlagi sprejetega letnega načrta dela inšpektorata za javni sektor za leto 2018 o uvrstitvi ministrstva med organe, v katerih se bo izvedel sistemski nadzor.

Inšpektorat za javni sektor je v letu 2016 in 2017 prejel več pobud za inšpekcijski nadzor na ministrstvu za finance, in sicer zaradi kršenja instrukcijskih rokov za odločanje o pritožbah, določenih v 256. členu ZUP ter zaradi ugotovitev pri nadzoru finančne uprave v letu 2017, kjer je bilo ugotovljeno, da ministrstvo za finance pri odločanju o vloženih pritožbah na odločbe finančne uprave nerazumno dolgo odloča (tudi po več kot letu dni).

V inšpekcijskem nadzoru je upravni inšpektor preverjal, ali je ministrstvo za finance pri reševanju pritožbenih postopkov in odgovarjanju na prejete dopise strank sledilo določbam ZUP oziroma UUP.

Področje nadzora

V inšpekcijskem nadzoru je upravni inšpektor preverjal, ali je MF pri reševanju pritožbenih postopkov sledilo določbam ZUP. Inšpektor je po metodi na preskok opravil pregled treh zadev iz vsakega sklopa pritožb, ki jih ministrstvo za finance obravnava.

Inšpektor je pregledal naslednja področja:

• davek na dodano vrednost,
• davek od dobička iz kapitala, davek na dediščine, darila in na promet nepremičnin,
• dohodnino,
• nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča,
• prisilno izterjavo,
• davek od dohodkov pravnih oseb,
• prejete pobude na inšpektorat in ostale zadeve.

Ugotovitve nadzora

Upravni inšpektor je pregledal 47 zadev in ugotovil nepravilnosti, ki se ponavljajo iz postopka v postopek, iz odločbe v odločbo.

Upravni inšpektor je ugotovil, da so bili zapisi številke dokumenta v prejemni štampiljki pomanjkljivi, saj niso imeli vpisane zaporedne številke, kar predstavlja kršitev 30. točke 1. odstavka 2. člena Uredbe o upravnem poslovanju. Številka dokumenta je evidenčna oznaka dokumenta, ki je sestavljena iz številke zadeve in zaporedne številke vhodnega, izhodnega ali lastnega dokumenta v okviru zadeve.

Upravni inšpektor je ministrstvu za finance pojasnil, da je v uvodu odločb treba navajati samo predpis o pristojnosti organa, ki daje ministrstvu za finance pooblastilo za odločanje v upravnem postopku na drugi stopnji. Ostala v uvodu navedena pravna podlaga je odveč in je neustrezna.

Upravni inšpektor je ugotovil, da je bil izrek odločb pomanjkljiv in zaradi tega nedoločen, saj iz njega ni bilo mogoče določiti osebe, ki ji je pripadala pravica. Navedeno je bilo namreč »Pritožba zoper odločbo FURS, DU … št. … z dne … se zavrne), brez vseh osebnih podatkov stranke (ime in priimek, naslov). Upravni inšpektor je zato še posebej izpostavil pomen izreka upravne odločbe, saj je izrek najpomembnejši del odločbe, ker se edino z izrekom določajo pravice in obveznosti strank, in med vsemi sestavnimi deli odločbe izrek edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Navedeno je predstavljalo kršitev določb 213. člena ZUP.

Način pisarniške odredbe »FURS, FU NM, v dveh izvodih, z vračilom spisa in z naročilom, da priloženi izvod odločbe vroči pritožniku …, z osebno vročitvijo« za vročitev konkretnega upravnega akta ni bil v skladu z določbami 169. člena UUP, saj ni bilo določeno, kako naj bi se posameznemu naslovniku odločba vročila. Iz tako oblikovane pisarniške odredbe za vročitev dokumenta je bilo mogoče sklepati, da se odločba vroča tako finančni upravi kot tudi dejanskemu pritožniku. Glede na uvod izdane odločbe je zaključiti, da je odločba izdana pritožniku in da je finančna uprava le vročevalec. Ob taki domnevi bi moral drugostopenjski organ jasno navesti, komu in na kakšen način je treba odločbo vročiti, potem pa z dopisom, s priloženo drugostopenjsko odločbo in ostalo dokumentacijo poslati finančni upravi, in sicer z napotilom, da prejeto odločbo v skladu z odrejeno pisarniško odredbo vroči naslovniku.

Upravni inšpektor je ugotovil, da je prejemna štampiljka na dokumentu vsebovala polje »priloge«, v katerem pa ni bilo vpisanega števila prilog, ki so bile priložene, ampak je vpisano »več«.

Glede evidentiranih elektronskih sporočil med ministrstvom za finance in finančno upravo je bilo ugotovljeno, da so na prejetih dokumentih odtisnjene prejemne štampiljke, kar ni v skladu z določbami 118. člena Uredbe o upravnem poslovanju, po katerem se prejemna štampiljka odtisne samo na fizični dokument. Na elektronskih sporočilih, ki jih je ministrstvo za finance poslalo finančni upravi, se ne odtisne štampiljke o odpremi dokumenta in datumu odpreme, ker gre za elektronsko poslovanje med organoma. Za namen evidentiranja je dovolj, da se to sporočilo evidentira v evidenci dokumentarnega gradiva in meta podatki o prejetem dokumentu vpišejo neposredno v evidenco.

Upravni inšpektor je ugotovil, da je ministrstvo za finance ravnalo nepravilno in neekonomično, s tem ko je prvostopenjski organ pozivalo, da pridobi potrdilo, ki bi ga lahko samo. V skladu s 1. odstavkom 251. člena ZUP bi moralo ministrstvo za finance samo zaprositi upravno enoto o zahtevanem podatku, ne pa da je to zahtevala od finančne uprave, pa še to po več kot šestih mesecih. Kadar organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, oziroma da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Takšno poslovanje tudi ne ustreza načelu ekonomičnosti iz 14. člena ZUP.

Upravni inšpektor je ugotovil, da odprema dokumentov ni bila opravljena v skladu s 4. odstavkom 169. člena UUP. Odprema pošte mora biti organizirana tako, da je pošta odpremljena še istega dne, ko je pripravljena za odpremo. Če je za uveljavitev tega pravila potrebno, se odprema organizira tudi po rednem delovnem času.

Upravni inšpektor je ugotovil, da je ministrstvo za finance pri reševanju pritožbe kršilo instrukcijski rok za rešitev zadeve, določen v 256. členu ZUP. Odločba o pritožbi mora biti izdana in vročena stranki, brž ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel popolno pritožbo. Če je pritožba nepopolna in jo pritožnik po pozivu dopolni, začne teči rok za izdajo odločbe tedaj, ko organ prejme dopolnitev pritožbe.

Upravni inšpektor je v številnih primerih ugotovil, da je ministrstvo za finance pri reševanju pritožbe občutno kršilo instrukcijski rok za rešitev zadeve, določen v 256. členu ZUP:

Zagovor ministrstva

Ministrstvo za finance je v svoj zagovor na ugotovitve inšpekcijskega nadzora zapisalo sledeče:

»V zvezi z reševanjem pritožb na drugi stopnji se pri večini pregledanih zadev ugotovitve nanašajo na kršitev instrukcijskega roka za odločanje o pritožbi. V zvezi s temi ugotovitvami bi želeli pojasniti, da se na drugi stopnji že nekaj obdobij srečujemo s povečanim pripadom pritožb zlasti na področju dohodnine, prisilne izterjave in nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Hkrati s povečanim številom navedenih pritožb, pa se v pritožbenih postopkih zoper odločbe, izdane v postopkih davčnega inšpekcijskega nadzora, srečujemo z vse bolj kompleksnimi dejanskimi stanji ter zahtevnimi pravnimi vprašanji tako v procesnem delu kot glede uporabe materialnih predpisov. Veliko število teh postopkov se tudi nadaljuje v upravnem sporu. Povečanemu pripadu pritožb in večji zahtevnosti postopkov zaradi omejitev možnosti zaposlovanja ni sledila kadrovska popolnitev pritožbenega organa. Pritožbene postopke na drugi stopnji namreč vodi 30 zaposlenih. Za pospešeno reševanje pritožb so se oziroma se izvajajo različne dodatne aktivnosti, katerih rezultat je povečano število rešenih pritožb, ki pa žal ne zagotavljajo reševanja v instrukcijskem roku. Ukrepi in aktivnosti so se oziroma se nanašajo na organizacijo dela in povečanje učinkovitosti znotraj sektorja (zlasti dodeljevanje zadev zaposlenim na manj kritičnih področjih, izboljšanje poslovnih procesov, poenostavitve, kjer je to mogoče, širša uporaba informacijske podpore, začasne razporeditve v letu 2014, usposabljanje in izobraževanje zaposlenih), kot tudi v razmerju do organa prve stopnje (zlasti opozarjanje na pomanjkljivosti v postopkih). Zaradi zahtevnosti in obsežnosti pritožbenih zadev v zvezi s postopki davčnega inšpekcijskega nadzora, ki zahtevajo daljši čas reševanja, pa tudi ocenjujemo, da je veljavni instrukcijski rok za odločanje v teh pritožbenih zadevah prekratek. Gibanje prejetih in rešenih pritožb v obdobju zadnjih šestih let na področju davkov je razvidno v spodnjem grafu. Kot že navedeno, kljub večjemu številu rešenih pritožb, ki je rezultat večje učinkovitosti, instrukcijskemu roku v danih razmerah ni mogoče slediti.«

Ukrepi inšpektorja

Upravni inšpektor je na podlagi 307. f člena Zakona o splošnem upravnem postopku ministrici mag. Mateji Vraničar Erman odredil številne ukrepe, o sprejetih ukrepih pa je morala pisno obvesti inšpektorat za javni sektor s predloženimi dokazili. Na tem mestu so navedeni le ukrepi, ki se nanašajo na reševanje pritožb ministrstva za finance na II. stopnji.

Tedanja ministrica je morala z ugotovitvami inšpekcijskega nadzora in vsebino izdanega zapisnika seznaniti uradne osebe, ki vodijo upravne postopke, in jih opozoriti na spoštovanje določb Zakona o splošnem upravnem postopku in Uredbe o upravnem poslovanju. V okviru svojih pristojnosti je morala poskrbeti za odpravo ugotovljenih nepravilnosti pri izvajanju določb:

a) Zakona o splošnem upravnem postopku, glede:

• izdaje ustreznih pooblastil za vodenje in odločanje v upravnem postopku,
• izdelovanja in oblikovanja odločb (uvodi in izreki),
• vročanja dokumentov v upravnem postopku,
• izdelovanja in oblikovanja drugostopenjskih odločb (uvodi in izrek),
• reševanja pritožbenih postopkov v predpisanih rokih (256. člen ZUP).

b) Uredbe o upravnem poslovanju, glede:

• poslovanja s prejemno štampiljko,
• evidentiranja dokumentov in dodeljevanje zadev v reševanje,
• nepravilnosti in pomanjkljivosti pri odrejanju pisarniških odredb za vročitev dokumentov.

Ministrica je morala v skladu s svojimi pristojnostmi preučiti možnosti drugačnih rešitev (organizacijskih, kadrovskih), ki bi pripeljale do vidnejših odprav zaostankov na področju reševanja pritožbenih postopkov zoper odločbe finančne uprave. Inšpektor je namreč sklenil, da glede na pretekle izkušnje in ugotovitve v zapisniku očitno ukrepi, ki so bili sprejeti do tedaj (razen v obdobju, ko se je število uradnih oseb na reševanju pritožbenih postopkov povečalo), ne dosegajo želenega cilja.

Če so pri nadzoru ugotovljene kršitve pravil upravnega postopka, ki imajo za posledico očitno prikrajšanje javnega interesa, pravic oziroma pravnih koristi strank, ali druge ponavljajoče se kršitve pravil upravnega postopka, ki niso odpravljene v določenem roku, lahko upravni inšpektor z odločbo odredi, da se uradna oseba ponovno udeleži usposabljanja za vodenje in odločanje v upravnem postopku (307. b člen ZUP).

Upravni inšpektor inšpektorata za javni sektor na podlagi 307. b člena Zakona o splošnem upravnem postopku ni nobeni uradni osebi ministrstva za finance odredil, da se ponovno udeleži usposabljanja za vodenje in odločanje v upravnem postopku, saj pri nadzoru ni ugotovil kršitev, ki bi zahtevale takšen ukrep (odgovor vlade 17. 9. 2020). Vzrok za kršitve instrukcijskih rokov po ugotovitvah inšpektorja ni bilo nepoznavanje pravil vodenja upravnega postopka, zaradi katerega bi bilo potrebno ponovno usposabljanje, ampak so bili po njegovem mnenju potrebni ukrepi na organizacijskem in kadrovskem področju. Kot je pokazal ponovni nadzor v letu 2019, je ministrstvo za finance za pospešeno reševanje pritožb pričelo izvajati različne dodatne aktivnosti, katerih rezultat je povečano število rešenih pritožb. Čeprav ti ukrepi v letu 2019 še niso zagotavljali reševanja v instrukcijskem roku, je bilo izboljšanje znatno.

Kljub temu da je inšpektorat za javni sektor opravil nadzor na ministrstvu za finance, v svojih odgovorih (3. 8. 2020) še vedno zagovarja kršitve ministrstva. Razloga, da pritožb v letu 2020 ni mogoče reševati v instrukcijskem roku, naj bi bila večje število pritožb na področju dohodnine in kadrovske težave. Inšpektorat pa zaključi optimistično, a daleč od resnice: »vendar se zadeve (kljub posameznim primerom) izboljšujejo«.

Mnenje vlade

Inšpektorat za javni sektor, ki nadzira izvrševanje pravil Zakona o splošnem upravnem postopku in drugih zakonov, ki urejajo upravne postopke, predstojniku organa lahko naloži ali predlaga sprejem konkretnih ukrepov za zmanjšanje in odpravo zaostankov. Vendar je nujno zavedanje, da to ne vpliva na siceršnjo odgovornost organa oziroma njegovega predstojnika za zakonito poslovanje. Konkretne ukrepe za odpravo kršitev upravnega postopka mora sprejeti organ oziroma njegov predstojnik nemudoma, ko ugotovi, da so potrebni za zakonito poslovanje, ne oziraje se na morebitni inšpekcijski nadzor. Inšpekcijski ukrep v takem primeru predstavlja dodatno prisilitev, če ukrepi niso sprejeti ali če očitno niso zadostni. V zvezi s pravočasnostjo reševanja upravnih zadev lahko inšpektor v posamični zadevi določi rok za čimprejšnji zaključek upravnega postopka in izdajo upravnega akta, tega pa po naravi stvari ne more storiti pri sistemskem problemu reševanja zadev v predpisanih rokih, ker bi bil tak rok verjetno neizvršljiv. Takrat je ukrepanje omejeno na dolžno sprejetje splošnih ukrepov, ki bodo ugotovljeno nezakonitost čimprej odpravili. Če ukrepi niso sprejeti ali ne dosegajo namena, inšpektorat po resornem ministrstvu o tem seznani vlado, ki lahko sprejme dodatne ukrepe.

Upravni inšpektor, ki deluje svetovalno in preventivno, o ugotovitvah nadzora sestavi zapisnik, v katerem lahko predstojniku organa odredi, da v določenem roku odpravi nezakonitosti oziroma izvede druge ukrepe (307. f člen ZUP). Ministrstvo, pristojno za upravo, enkrat letno poroča vladi o ugotovitvah pri nadzoru izvajanja Zakona o upravnem postopku in drugih zakonov, ki urejajo upravne postopke. Poročila so pomembna informacija vladi o delu javne uprave, ki jih vlada upošteva pri oblikovanju politik in pripravi zakonodaje.

Vlada se je 17. 9. 2020 opredelila do perečega problema:

»Za oceno zakonitosti ob prekoračenem roku je treba upoštevati okoliščine, ki so povzročile zamudo roka. O nezakonitosti govorimo v primerih, ko organ brez upravičenega razloga ni izvedel postopka in izdal odločbe v roku. To izhaja iz temeljnih postulatov upravnega postopka (glej zlasti 6. do 14. člen Zakona o splošnem upravnem postopku), pa tudi iz procesih pravil 222. in 255. člena istega zakona. Instančni organ je zaradi pritožbe zaradi molka organa dolžan preveriti, ali so razlogi za neizdajo odločbe v zakonitem roku upravičeni, na primer že omenjena zahtevnost postopka, nesodelovanje ene ali več strank, šele če je pogoj izpolnjen, lahko podaljša rok za izdajo odločbe za največ en mesec. V nasprotnem primeru mora zadevo prevzeti in o zahtevku meritorno odločiti. Kot izhaja iz navedenega, zgolj kadrovski razlogi za izvrševanje zakonite pristojnosti hitrega reševanja upravnih zadev sami po sebi niso opravičljiv razlog za zamudo. Organi morajo storiti, kar je v njihovi moči (pristojnosti), da preprečijo nastanek zamud. Glede na razloge za zamudo je treba presojati morebitno odgovornost posamezne uradne osebe, oseb pristojnih za nadzor in organa.«

Zaključek

Ministrstvo za finance se torej dokazano ne drži ne Zakona o splošnem upravnem postopku ne Uredbe o upravnem poslovanju. Ministrstvo je slab zgled vsem poslovnim subjektom v tej državi, ki morajo upoštevati številne predpise in ki so deležni takšnih in drugačnih odločitev finančne uprave oziroma ministrstva za finance.

Davčni zavezanci zelo dobro vedo, koliko zgoraj naloženih ukrepov inšpektorja se je uresničilo in kakšen je njihov učinek. Mag. Mateja Vraničar Erman pa je danes (za nagrado) visoka predstavnica Republike Slovenije za nasledstvo.