TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Gradnja predorov in drugih podzemnih prostorov je čedalje pomembnejša in razširjena, kar prinaša pomembne okoljske, gospodarske in družbene posledice. Ni naključje, da v zadnjem času spremljamo čedalje več velikih infrastrukturnih projektov, pri katerih je še pred začetkom izvajanja gradbenih del mogoče zanesljivo predvideti, da bo prišlo do nastanka večje količine izkopane zemlje in drugega naravno prisotnega materiala.¹ S tem pa postajajo vprašanja glede njegovega pravnega statusa eden od ključnih elementov načrtovanja in izvedbe vseh večjih posegov v podzemni prostor. Kako torej pravno opredelimo tako pridobljeni naravno prisotni material in do katerih pravnih posledic to vodi?

Za analizo tega precej zapletenega pravnega vprašanja je treba nekatere temeljne pojme podrobneje opredeliti in med njimi razlikovati, saj so glede na to različne tudi pravne posledice, ki izhajajo iz opredelitve pravnega statusa. Že takoj lahko naravni prisoten material, ki je bil pridobljen z izvajanjem del med gradnjo predorov in drugih podzemnih prostorov, v bistvenem pravno opredelimo vsaj na štiri temeljne načine, in sicer kot:

• mineralno surovino (2. člen Zakona o rudarstvu – ZRud-1),²
• stranski proizvod (27. člen Zakona o varstvu okolja – ZVO-2),³ – odpadek (3. člen ZVO-2); ali
• sekundarno surovino, ki je po končanju predelave prenehala biti odpadek (28. člen ZVO-2).

Ne glede na nekatere bistvene razlike med temi štirimi pravnimi kategorijami, ki se medsebojno tudi pretežno izključujejo, med njimi včasih prihaja tudi do prekrivanja in z njim do nekaterih nejasnosti, ki so lahko konceptualno zelo pomembne. Predmet tega prispevka so prav osrednje težave in nekatera odprta pravna vprašanja, ki se pojavljajo v zvezi z njimi.

V prvem delu prispevka začenjava s strnjeno predstavitvijo nekaterih temeljev glede politike EU na področju preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi ter učinkovite rabe naravnih virov, med katere se uvrščajo tudi mineralne surovine. V drugem delu nekoliko podrobneje razčlenjujeva in analizirava vsako od omenjenih pravnih opredelitev s posebej določenimi pravnimi posledicami, ugotovitve pa nato poveževa glede na specifike naravno prisotnega materiala, ki je bil pridobljen pri izvajanju gradbenih del med gradnjo predorov in drugih podzemnih prostorov. Sklepno opozoriva na nekatere dvome in premisleke ter nakaževa možne rešitve.

2. Namesto odpadka surovina – in »zaprtje zanke« v krožnem gospodarstvu

2.1. HIERARHIJA RAVNANJA Z ODPADKI

Normiranje preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi ima na širšem področju varstva okolja danes sistemsko tako pomembno vlogo, da ga nekateri označujejo za »enega nosilnih temeljev za sodobno okoljsko politiko«.⁴ Pravzaprav je bilo odpadke in njihovo odstranjevanje na odlagališča že od nekdaj težko odmisliti, v današnjem času pa je to postalo že skorajda nemogoče.⁵ Tudi zato, ker imata nastajanje čezmerne količine odpadkov in njihovo kopičenje na odlagališčih številne škodljive vplive na okolje in tudi na človekovo zdravje. Na ravni EU je bilo tako že ob izteku 20. stoletja jasno in izrecno določeno, da mora biti osrednja usmeritev pri ravnanju z odpadki preprečevanje njihovega nastajanja, ki ima v tem smislu prednost pred ponovno uporabo in recikliranjem ter drugo predelavo odpadkov. Šele v skrajnem primeru, tj. če ostala ravnanja niso mogoča ali praktično uporabljiva, je lahko odpadna snov tudi odstranjena.⁶

Povsem enaka razporeditev po negativnih vplivih je danes urejena v tako imenovani hierarhiji ravnanja z odpadki, ki je v slovenski zakonodaji določena v 23. členu ZVO-2, v bistvenem enako določbo pa vsebuje tudi prvi odstavek 4. člena Direktive 2008/98/ES o odpadkih.⁷ Gre za zakonodajno določitev prednostnega vrstnega reda tistega, kar je najboljša celovita možnost za okolje, njegovo spodbujanje pa lahko v tem smislu obravnavamo kot eno od ključnih načel v okviru zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov ter ravnanja z njimi. Določba o hierarhiji ravnanja z odpadki tako vsebuje splošno prednostno lestvico, ki je urejena tako, da ima vsako višje ravnanje prednost pred nižjim, pri čemer je najvišje na njej preprečevanje nastajanja odpadkov, njihovo odstranjevanje pa je najnižje:⁸

• preprečevanje nastajanja,
• priprava za ponovno uporabo, 
• recikliranje,
• druga predelava,
• odstranjevanje.

Praktična uporaba te hierarhije pa ne pomeni nujno tudi tega, da od nje ni nikjer in nikoli utemeljeno odstopiti. Ne glede na navedeno lahko namreč Vlada RS za posamezne tokove odpadkov predpiše odstopanje od hierarhije, kjer je to upravičeno s celotnim življenjskim krogom ter ob upoštevanju celostnih vplivov nastajanja takih odpadkov in ravnanja z njimi, ker bi pomenilo manjše obremenjevanja okolja.⁹ Odstop bi v skladu s tem lahko utemeljevale predvsem zahteve varovanja virov, tehnična izvedljivost ali pa ekonomska smiselnost, kar pa je v skladu z namenom seveda treba razlagati ozko. Namen te izjeme je namreč zgolj korekcija precej omejujočega pravila, ki vsebuje splošno domnevo, da upoštevanje hierarhije ravnanja z odpadki vodi do možnosti, ki skupaj zagotavljajo najboljši izid za okolje. Ta domneva pa se lahko za posamezni tok odpadkov izkaže tudi za neresnično.

2.2. NAČRTOVANJE ZAPRTE ZANKE PRI GRADNJI PREDOROV IN DRUGIH PODZEMNIH PROSTOROV

Sodobne tendence gredo v smeri krožnega gospodarstva,¹⁰ kjer se »vrednost izdelkov, surovin in virov ohranja čim dalje v gospodarstvu, ustvarjanje odpadkov pa se čim bolj zmanjša«,¹¹ vendar nastanka odpadkov pogosto ni mogoče preprečiti. Zato je največkrat primerneje govoriti o obveznosti zmanjševanja njihovega obsega, dobršen del pozornosti pa usmeriti tudi v povečanje vsebnosti recikliranih materialov v proizvodih. Vse to je danes značilno tudi za velike infrastrukturne projekte,¹² ki prinašajo nove razširitve omrežja predorov in drugih podzemnih prostorov. V tem primeru namreč ni težko predvideti, da bodo pridobljene večje količine zemlje in drugega naravno prisotnega materiala.¹³ Kadar bo tega treba šteti za odpadek, je zato na potezi nepravna stroka, ki mora glede tega rešiti vprašanje, koliko ga je sploh praktično mogoče pripraviti za ponovno uporabo, reciklirati ali drugače predelati.

Priprava za ponovno uporabo, recikliranje in snovna predelava gradbenih odpadkov ter odpadkov iz rušenja objektov se danes spodbuja z zavezujočim ciljem, ki velja za vso EU.¹⁴ Za izboljšanje ravnanja z odpadki je treba te načine ravnanja natančneje razlikovati, predvsem pa obravnavati tudi nekatere izzive s terena.¹⁵ Stroka opozarja na vrzeli trenutnega pristopa in išče poti, kako se lotevati izvajanja del pri gradnji predorov in podzemnih prostorov, ne da bi pri tem nastale težko obvladljive količine odpadkov ali pa da bi se nastali odpadki čim bolj pripravili za ponovno uporabo ali reciklirali.¹⁶ Na primer, pridobljeni material se sicer že uporablja za določeno predelavo, najpogosteje pa ta zadeva njegovo uporabo za zasipanje ali polnilo na gradbiščih,¹⁷ kar lahko povzroči nekatere negativne vplive na okolje in človeško zdravje. Glede tega se omenjajo nekatere organizacijske ovire, povezane s pomanjkanjem razumevanja in znanja ter celostnega pristopa med gradnjo velikih infrastrukturnih projektov, pa tudi raznovrstne logistične in ekonomske ovire, kot so na primer pomanjkanje prostora za začasno hrambo pridobljenega materiala,¹⁸ težavnost usklajevanja ponudbe in povpraševanja, predvsem pa pomanjkanje spodbude ob razmeroma nizkih stroških primarnega materiala v primerjavi s povečanimi stroški dodanega logističnega ukrepa za poznejšo nadaljnjo uporabo.¹⁹ Včasih pa odvračajo tudi nejasnosti glede sestave pridobljenega materiala in njegove kakovosti, pa tudi pomanjkanje pravne predvidljivosti, ki onemogoča dovoljšno gotovost glede skladnosti s predpisanimi obveznostmi.²⁰

Čeprav je zaradi vsega tega lahko razumljivo, da se včasih rajši uporabljajo primarni materiali, pa so bile te prakse v zadnjem času izzvane tudi s širšimi spoznanji, da je na tem področju mogoč znaten nadaljnji napredek glede učinkovite rabe naravnih virov, s katerim bi bilo mogoče doseči tudi pomembne okoljske, gospodarske in družbene koristi. To pomeni, da se med gradnjo predorov ali drugih podzemnih prostorov ne odpirajo samo možnosti za zmanjšanje okoljskega odtisa z vidika zadevnega projekta, temveč tudi nekatere priložnosti za širše spodbujanje trajnostnih infrastrukturnih sistemov, ki lahko pripeljejo do številnih vsesplošnih koristi²¹ – tudi do zapiranja zanke v krožnem gospodarstvu kot ključnega prispevka k prizadevanjem za razvoj trajnostnega, nizkoogljičnega in konkurenčnega gospodarstva, učinkovitega z viri.²²

3. Pridobljeni naravno prisoten material kot mineralna surovina

3.1. POJEM MINERALNE SUROVINE

O mineralni surovini govorimo, kadar je neobnovljiv naravni vir »posredno ali neposredno gospodarsko izkoristljiv«.²³ Splošno je treba mineralne surovine šteti za rudno bogastvo, ki je kot naravni vir v lasti države. Razvrščajo se na geoenergetske surovine ter kovinske, nekovinske in druge mineralne surovine.²⁴ ZVO-2 določa, da gre za sestavni del okolja, varovanje in trajnostna raba naravnih virov pa sta izrecno določena kot osrednja cilja varstva okolja, za doseganje katerih je praviloma predvideno, da se plačujeta onesnaževanje in raba.²⁵

ZRud-1 izhaja iz tega, da mora biti iskanje, raziskovanje in izkoriščanje mineralnih surovin vezano na izpolnjevanje v zakonu določenih pogojev, številna vprašanja v zvezi z njimi pa se rešujejo tudi z uporabo predpisov s področja varstva okolja. Ker je predpostavka za rudarska dela pridobitev rudarske pravice, je treba ključna vprašanja v tem delu presojati v zvezi s pogoji za pridobitev koncesije za izkoriščanje posamezne vrste mineralne surovine na pridobivalnem prostoru, s katero se na podlagi izdanega rudarskega koncesijskega akta pridobi rudarska pravica. Rudarsko delo je v nasprotnem primeru nezakonito, območje, na katerem se je izvajalo ali je bilo izvedeno, pa se šteje za območje nelegalnega kopa, kar s seboj potegne tudi nekatere logične pravne posledice. Verjetno najočitnejša pravna posledica v tem smislu je splošna obveznost plačevanja nadomestila za mineralne surovine, ki so bile pridobljene z njihovim izkoriščanjem. Nosilec rudarske pravice za izkoriščanje je namreč na podlagi koncesijske pogodbe zavezan za plačevanje rudarske koncesnine glede na velikost pridobivalnega prostora in povprečno ceno posamezne vrste mineralne surovine, prav tako pa mora zagotavljati in plačevati rezervirana sredstva za sanacijo.²⁶

3.2. PRIDOBITEV PRI IZVAJANJU GRADBENIH DEL KOT RAZLOG RAZBREMENITVE IMETNIKA

V ZRud-1 so nekatere posebne posledice pridobitve mineralne surovine pri izvajanju gradbenih del urejene predvsem v 92. členu. V tem primeru je investitor obveznosti pridobitve rudarske pravice razbremenjen, saj se presoja načrtovanega posega v prostor opravi že v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ki zajema tudi presojo vplivov na okolje na podlagi tehnične dokumentacije, iz katere je praviloma razvidna predvidena količina pridobljene mineralne surovine. Namesto tega mora investitor pridobljene količine priglasiti pristojnemu ministrstvu in temu priložiti geološko poročilo o vrsti mineralne surovine, količini izkopanega dela tal in količini posamezne vrste mineralne surovine.²⁷

Vendar pa se ta razbremenitev ne razteza tudi na obveznost plačila rudarske koncesnine, ki ostane v veljavi tudi pri izvajanju gradbenih del,²⁸ pri čemer je v tem primeru koncesnina nekoliko nižja, saj znaša 80 odstotkov povprečne cene, ki bi bila za enoto izračunana v skladu s splošnimi pravili.²⁹ V tem delu gre za bistveno spremembo glede na ureditev pred novelo ZRud-1D,³⁰ s katero se je zakonodajalec odločil poseči v pravilo, da se nadomestilo plačuje le za tisti del pridobljene mineralne surovine, ki se ne porabi pri sami gradnji na podlagi konkretnega gradbenega dovoljenja.³¹

Dodatno je treba poudariti, da obveznost plačila rudarske koncesnine nastane ne glede na čistost mineralne surovine in neodvisno od načina njene dejanske uporabe. Po zelo podobnem konceptu nanjo ne vpliva niti to, da je mineralna surovina po drugih predpisih morda opredeljena drugače. To pomeni, da je plačilo nadomestila predvideno tudi takrat, ko je mineralna suro-vina opredeljena kot odpadek ali pa kot stranski proizvod.³² V tem smislu se investitor z utemeljitvijo, da mineralna surovina ni dovolj čista ali pa da gre za odpadek, plačilu nadomestila ne more več izogniti.

Opombe:

* Magister prava, asistent za področje upravnega prava in prava javne uprave na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani.

** Univerzitetni diplomirani pravnik, doktor pravnih znanosti, redni profesor za področje upravnega prava in prava javne uprave na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani.

¹ Sem je mogoče uvrstiti denimo tudi nekatere velike državne projekte, kot so druga cev predora Karavanke, »Drugi tir« in »Tretja razvojna os«.
² Uradni list RS, št. 14/14 – uradno prečiščeno besedilo, 61/17 – GZ, 54/22, 78/23 – ZUNPEOVE in 81/24.
³ Uradni list RS, št. 77/22 in 113/23.
⁴ Glej na primer Josephine Treacy: Policy Implementation on Waste Management and Achievement of Related SDGs, v: Walter Leal Filho (ur.) in drugi: SDGs in the European Region. Implementing the UN Sustainable Development Goals – Regional Perspectives. Springer, Cham 2023, str. 1–29.
⁵ Vse pomembnejša vloga kaže nenehno povečevanje količine nastalih odpadkov. Ta je po podatkih iz leta 2022 v vseh gospodarskih dejavnostih in gospodinjstvih v EU skupno narasla že do 2.233 milijonov ton, s tem pa se je na ravni posameznika približala letnemu povprečju 5 ton. (28. 11. 2024).
⁶ Resolution on the communication from the Commission on the review of the Community strategy for waste management and the draft Council resolution on waste policy (COM(96)0399 - C4-0453/96), Uradni list EU C 362, 2.
⁷ Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, Uradni list EU L 312/3. Ta je bila sicer delno spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o od-padkih, Uradni list EU L 150/109.
⁸ Prvi odstavek 23. člena ZVO-2.
⁹ Četrti odstavek 23. člena ZVO-2.
¹⁰ Tudi na področju gradnje preodorov in drugih podzemnih prostorov, na kar opozarjajo Maximilian Haas in drugi: Waste or valuable resource – A critical European review on re-using and managing tunnel excavation material, v: Resources, Conservation and Recycling, 162 (2020) november.
¹¹ Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: »Zaprtje zanke – akcijski načrt EU za krožno gospodarstvo« COM(2015) 614 final.
¹² Več o tem, kako se EU spoprijema z izzivi in priložnostmi za načrtovanje infrastrukturnih projektov, ki vključujejo predore in druge podzemne prostore, Adamantia Athanasopoulou in drugi: Prospects for designing tunnels and other underground structures in the context of the Eurocodes. Publications Ofice of the European Union, Luksemburg 2022, str. 12.
¹³ Glede na količino so že dlje časa največji tok odpadkov gradbeni odpadki in odpadki iz rušenja objektov, ki so v letu 2022 predstavljali 38,4 odstotkov vseh odpadkov na območju EU. V Sloveniji je ta delež precej višji. Leta 2022 je skupaj nastalo 11,7 milijona ton odpadkov, 74,2 odstotka pa je bilo gradbenih odpadkov in odpadkov iz rušenja objektov, kar je mogoče pojasniti predvsem s povečanjem količine zemljine in kamenja iz zemeljskih izkopov zaradi večjega števila gradbenih projektov. (22. 11. 2024).
¹⁴ Drugi odstavek 11. člena Direktive 2008/98/ES, ki je bil v slovensko zakonodajo prenešen z drugim odstavkom 13. člena Uredbe o odpadkih (Uradni list RS, št. 77/22 in 113/23).
¹⁵ Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: »Zaprtje zanke – akcijski načrt EU za krožno gospodarstvo« COM(2015) 614 final.
¹⁶ Več o novih tehnologijah glede uporabe med gradnjo predorov izkopanega naravno prisotnega materiala kot vira in možnostih njegove ponovne uporabe Hartmut Erben in Robert Galler: Tunnel spoil – New technologies on the way from waste to raw material, v: Geomechanics and tunnelling = Geomechanik und Tunnelbau, 7 (2014), str. 402–419, in Maximilian Haas in drugi: Applicability of excavated rock material: A European technical review implying opportunities for future tunnelling projects, v: Journal of Cleaner Production, 315 (2021) 128048, str. 1–15.
¹⁷ Program ravnanja z odpadki in program preprečevanja odpadkov Republike Slovenije (2022), št. 35405-17/2021-2550, str. 118–120.
¹⁸ Simon Magnusson in drugi: Sustainable management of excavated soil and rock in urban areas – A literature review, v: Journal of Cleaner Production, 93 (2015) 18–15, str. 18–24.
¹⁹ Katherine Adams in drugi: Circular economy in construction: current awareness, challenges and enablers, v: Waste and Resource Management, 170 (2017) 1, str. 15–24.
²⁰ Sarah E. Hale in drugi: The Reuse of Excavated Soils from Construction and Demolition Projects: Limitations and Possibilities, v: Sustainability, 13 (2021) 11, str. 8–10.
²¹ Mohammad Sharghi in Hoyoung Jeong: The Potential of Recycling and Reusing Waste Materials in Underground Construction: A Review of Sustainable Practices and Challenges, v: Sustainability, 16 (2024) 12, str. 3–26.
²² Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: »Zaprtje zanke – akcijski načrt EU za krožno gospodarstvo« COM(2015) 614 final.
²³ ZRud-1, 2. in 4. člen.
²⁴ ZRud-1 (4. člen) razlikuje med nekovinskimi mineralnimi surovinami za predelovalno industrijo (na primer vsi minerali, namenjeni za kemikalije in gnojila), za industrijo gradbenih materialov in proizvodov (na primer opekarska glina, apnenec za industrijske namene ali za proizvodnjo cementa) in za gradbeništvo (na primer tehnični kamen, kot so apnenec, dolomit ali fliš).
²⁵ Drugi in tretji odstavek 4. člena ZVO-2.
²⁶ ZRud-1, 52. člen.
²⁷ ZRud-1, četrti in peti odstavek 92. člena.
²⁸ ZRud-1, prvi odstavek 92. člena.
²⁹ Enota za izračun povprečne cene mineralne surovine v trdem stanju je kubični meter mineralne surovine v raščenem stanju. Povprečno ceno na enoto pridobljene mineralne surovine, način odmere, obračunavanja, plačevanja in nadzora nad plačevanjem rudarske koncesnine, merila in pogoje za zmanjšanje in oprostitev plačila rudarske koncesnine predpisuje Uredba o rudarski koncesnini in sredstvih za sanacijo (Uradni list RS, št. 91/11 in 57/13).
³⁰ Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št. 54/22).
³¹ Sprememba je večinoma odpravila nekatere anomalije predhodne ureditve, s katero je bil inves-titor neutemeljeno postavljen v posebej ugoden položaj, v katerem je lahko brez obveznosti plačevanja nadomestila izkoriščal zaloge in vire mineralne surovine v državni lasti, s čimer so se v praksi odpirale tudi številne priložnosti za zlorabe. Razlogi za spremembo so bili tudi povsem praktični. Denimo, da je v praksi nemogoče nadzorovati, koliko mineralne surovine je bilo porabljene pri sami gradnji, koliko porabljene in koliko prodane, pa tudi da je bila zaznana tendenca po gradnji objektov z osnovnim namenom, da se izvede izkoriščanje mineralne surovine – kjer to ni nujno, pa se zaradi potrebe po odstranitvi mineralne količine izplača. Ob vseh drugih dilemah pa se je utemeljeno pojavljal tudi pomislek glede nelojalne konkurence na trgu.

Celoten članek je dostopen za naročnike!