TFL Vsebine / TFLGlasnik

Priča je v upravnem postopku tudi v sodobnem času dokaz, s katerim se pogosto ugotavljajo za odločitev pomembna dejstva. Veliko je bilo že napisanega o tem, kakšno je dolžno postopanje organa s pričo za varstvo njenega osebnega dostojanstva in njenih procesnih pravic, prav tako pa so bila obravnavana tudi različna vprašanja, povezana z (ne)zanesljivostjo tega dokaza.[1] Glede na nekatera stališča, ki so se pojavila v teoriji in praksi, pa je treba ponovno vsaj na kratko opozoriti na določen vidik, ki se znova pojavlja kot osrednje vprašanje izvajanja tega dokaza. Gre za spoštovanje načela neposrednosti pri zaslišanju priče, ki – kljub morebitnim potrebam oziroma željam po vedno hitrejših in učinkovitejših upravnih postopkih – ne sme biti predmet pravno nedopustnih posegov in omejitev.

Priča je v upravnem postopku oseba, ki izpoveduje o svojih zaznavah tistih dejstev, ki so za odločitev v upravni zadevi ali drugi javnopravni stvari pomembna, izvedbo tega dokaza pa ureja posebno podpoglavje Zakona o splošnem upravnem postopku (181. do 187. člen ZUP). Po izvedbi tega dokaza mora uradna oseba za pravilno ugotovitev dejanskega stanja izpovedbo priče tudi neposredno ovrednotiti in ne zgolj povzeti vsebine njenih izpovedb. Dolžnost uradne osebe je torej, da glede na osebne lastnosti priče in značilnosti njene izpovedbe v vsakem posameznem primeru presodi, kakšna je dokazna vrednost tega, kar je priča izpovedala, in ne zgolj, da povzame, kaj je priča izpovedala. Tako je lahko priča, ki se izkaže kot natančna in zanesljiva oseba, podrobno izpovedala o relevantnih dejstvih, ki jih je zaznala, in je na podlagi take ocene treba njeni izpovedbi verjeti. Na drugi strani pa je lahko kontradiktorno in nejasno pričanje osebe, ki tudi sicer deluje negotova v svojo izpovedbo (oziroma je videti, da ima v zadevi lastni interes, čeprav ni stranka itd.), mogoče oceniti kot tako, ki za odločitev pomembnih dejstev ne dokazuje. K celoviti dokazni presoji lahko pripomore tudi povezava z drugimi (na primer listinskimi) dokazi v upravnem postopku. Glede navedenega ni abstraktnega standarda oziroma pravil, kdaj je priči in njenemu pričanju treba verjeti in kdaj ne, zato bo navedeno stvar vsakokratne proste presoje dokazov uradne osebe, ki vodi postopek (10. člen ZUP).

Dokazovanje s pričo po zakonu poteka na ustni obravnavi (154. člen ZUP), ki mora biti ustrezno organizirana ob udeležbi vseh strank in seveda oseb, ki bodo zaslišane kot priče (ali izvedenci itd.). Pri izvedbi dokaza s pričo v upravnem postopku je bistveno načelo neposrednosti, saj mora biti uradni osebi omogočeno, da se sama neposredno sooči s tem dokazom. Šele to ji omogoča, da ga ustrezno vrednoti v skladu z načelom proste presoje dokazov. Priča se zasliši ustno; na postavljena vprašanja mora dajati odgovore ustno (glej tudi 185. člen ZUP).[2]

Vendar pa navedena pravila o zaslišanju priče niso namenjena zgolj temu, da se ustrezno ugotovijo za odločitev pomembna dejstva, o katerih priča ve izpovedati, temveč tudi, da se zavarujejo pravice strank v postopku. Na ustni obravnavi se lahko namreč s pričo neposredno sreča tudi stranka in ji skladno z ZUP ustno postavlja vprašanja in sliši njene odgovore, kar ji omogoča tudi sprejemanje ustreznih procesnih odločitev (o predlaganju drugih dokazov, itd.). Neposrednost pri zaslišanju priče v upravnem postopku je zato tudi odraz pravice stranke do poštenega postopka (22. člen Ustave).

Zato ne zadošča, da priča namesto svojega pričanja predloži zgolj listino s svojo izpovedbo, kot je bilo zmotno zapisano v strokovni literaturi in kot tako tudi (žal) že občasno povzeto v sodno prakso.[3] Tako izjemo od načela neposrednosti bi tudi zaradi uresničevanja oziroma poseganja v ustavne pravice strank upravnega postopka moral izrecno določiti zakon in tudi določiti pogoje za to.[4] Te izjeme tudi ni mogoče izpeljati iz sklicevanja na splošno in vsebinsko odprto določbo tretjega odstavka 71. člena ZUP iz podpoglavja o vabilih v upravnih postopkih, ki se nanaša na možnost (vsake) z vabilom povabljene osebe, da se ji lahko prepusti, da do določenega dne da potrebno pisno izjavo, namesto da bi prišla osebno, če tako dovoljuje narava zadeve.[5] Ta določba se lahko nanaša kvečjemu na primer, ko bi želela tako pisno izjavo podati stranka ali stranski udeleženec (v smislu izjav po 141. členu ZUP), saj taka kratka zakonska omemba iz drugega poglavja ZUP niti po sistemski niti po logični razlagi ne more kar v celoti izključiti pravil dokaznega postopka (s pričami, izvedenci itd.), ki so urejeni v ustreznih zakonskih določbah ZUP. Tudi sicer pa bi taka razlaga ZUP nedopustno posegla v načelo neposrednosti, ki ima kot navedeno tako pomen za pravilno presojo dejanskega stanja zadeve kot tudi varstvo pravic strank upravnega postopka.

Da je navedeni poseg v načelo neposrednosti nedopusten, je bilo ob nadaljnjem in potrebnem izboljšanju strokovnosti tega besedila poudarjeno tudi v posodobljenem Komentarju Zakona o splošnem upravnem postopku iz leta 2024,[6] ki tudi sicer pomeni vsebinsko nadgradnjo prejšnjega komentarja, ki je izšel v letu 2020.[7] Da je treba načelo neposrednosti pri zaslišanju prič vselej upoštevati tudi v upravnem postopku pa je poudarila tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča, ki je v svoji nedavni sodbi izrecno navedlo, da pridobitve pisne izjave priče, ki bi nadomeščala ustno izvedbo tega dokaza, ZUP ne predvideva. Tudi v primeru, če so osebe v postopku kot priče podale pisne izjave, morajo biti te osebe zaslišane tudi na ustni obravnavi (154. člen ZUP).[8] K temu je mogoče dodati tudi ustavnosodno presojo Ustavnega sodišča, ki je v svojih nedavnih odločitvah ponovno poudarilo pomen načela neposrednosti pri zaslišanju priče kot enega od ključnih vidikov pravice iz 22. člena Ustave.[9]

Uporaba načela neposrednosti v upravnem postopku je sicer tema, ki bi zaslužila nadaljnjo, bolj poglobljeno obravnavo, tako glede njegovih specifičnih značilnosti kot tudi glede možnih rešitev de lege ferenda, kjer bi morebitna novela ZUP navedeno lahko ob spoštovanju pravilnih in ustavnoskladnih izhodišč uredila tudi drugače. A o tem na drugem mestu, saj je tokratni prispevek namenjen predvsem temu, da se prepreči napačna smer razvoja upravne prakse, ki bi vodila do vrste naknadnih odprav sprejetih upravnih odločitev v upravnih sporih ali v postopkih z drugimi pravnimi sredstvi.

Opombe:

[1] Glej tudi e-paket Upravni postopek s komentarjem Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), urednikov Polonce Kovač in Erika Kerševana, ki je izšel pri družbi Tax-Fin-Lex – posodobljen – v letu 2024.

[2] Če priča ne zna jezika, ki se uporablja v postopku, ali ga ne more uporabljati zaradi invalidnosti, se zaslišanje opravi po tolmaču, torej tako, da se povabi kot tolmač nekdo, ki se zna s pričo sporazumeti (186. člen ZUP).

[3] Stališče o tem, da se lahko predloži zgolj pisna izjava priče, zastopa Rada Sitar, v: Polonca Kovač in Erik Kerševan (ur.): Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 303, 313. Na to stališče se deloma sklicuje tudi sodba Upravnega sodišča I U 1944/2020 z dne 13. oktobra 2021, ki pa tudi poudari tako možnost kot izjemo.

[4] Glej npr. 236.a člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki to ureja za postopek pred sodišči in se za upravni postopek ne uporablja, pri tem pa mora sodišče v skladu s četrtim odstavkom tega člena zaslišanje prič izvesti, če tako zahteva katera od strank.

[5] Drugače R. Sitar, nav. delo.

[6] Komentar ZUP k členom o pričah, izvedencih in ogledu sem tokrat s ciljem nadaljnjega povečanja strokovnosti napisal sam.

[7] Posodobljeni komentar ZUP, pri katerem sodelujejo tudi nekateri novi odlični soavtorice in soavtorji, ni izšel v tiskani obliki, dostopen pa je na spletu v E-paketu družbe Tax-Fin-Lex »Upravni postopek«.

[8] Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 35/2024 z dne 22. januarja 2025.

[9] Tako Ustavno sodišče v odločbi št. Up-1253/23 z dne 13. marca 2025 in Up-808/21 z dne 6. februarja 2024, s poudarkom na prekrškovnih oziroma kazenskih zadevah. Glede pomena načela neposrednosti v upravnem sporu glej npr. odločbo, št. Up-794/18 z dne 10. novembra 2022.