TFL Vsebine / Odločitve Ustavnega sodišča

Člen 2 Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 (Uradni list RS, št. 19/19) ni bil v neskladju z Ustavo.   Členi 1, 3, 5, 29 in 30 Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (Uradni list RS, št. 71/17, 83/18 in 19/19) niso bili v neskladju z Ustavo.   Zahteva za oceno zakonitosti 2. člena Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 se zavrže.   Zahteva za oceno ustavnosti in zakonitosti 2., 3. in 4. člena Odloka o okviru za pripravo proračunov sektorja država za obdobje od 2018 do 2020 (Uradni list RS, št. 21/17, 65/17, 57/18 in 82/18), kolikor se nanaša na leto 2019, se zavrže.  

Posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti. Taka vprašanja odpira zahteva za oceno ustavnosti glede ustavne skladnosti Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019 in Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019. Gre za ustavnopravna vprašanja sistemske narave, na katera doslej Ustavno sodišče ni imelo priložnosti podati odgovora, ker se nanašajo na razlago Ustavnega zakona o spremembi 148. člena Ustave Republike Slovenije. Poleg tega se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in vsebine, ki se bodo sprejemali v prihodnosti. Ustavno sodišče odloča o ustavnosti pravnih aktov, za katere tega Ustava in Zakon o Ustavnem sodišču izrecno ne predvidevata, če imajo pravno naravo predpisa. Predpis je praviloma akt, v katerem so vsebovana splošna in abstraktna pravna pravila, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi ta pravila navzven povzročale pravne učinke. Proračun (in njegov rebalans) ni interni akt, ker ne ureja le notranjih razmerij v organu, ki ga je sprejel. Hkrati je proračunskim pravnim pravilom treba priznati abstraktno in splošno pravno naravo. Da ima proračun moč zakona oziroma hierarhični položaj zakona, izhaja iz dosedanje ustavnosodne presoje, ki sledi njegovemu pomenu za financiranje izvrševanja državne oblasti, ter iz ureditve postopka za sprejemanje proračuna, ki je v bistvenem podoben, čeprav ne enak, zakonodajnemu postopku. Ker je proračun (in rebalans proračuna) predpis, ki ima moč zakona, je Ustavno sodišče pristojno za presojo ustavnosti 2. člena Rebalansa proračuna Republike Slovenije za leto 2019. Ustavno sodišče mora pri presoji skladnosti državnega proračuna z Ustavo upoštevati, da je proračun tudi politični in ekonomski, ne le pravni akt. Demokratično izvoljeni parlament mora v nepravnih vidikih proračuna ohraniti proračunsko suverenost. Polje ustavnosodne vsebinske presoje proračuna je s tem omejeno na vsebine ustavnopravne narave. Pri razlagi pomena in dosega ustavnega fiskalnega pravila iz drugega odstavka 148. člena Ustave je tako na podlagi jezikovne in teleološko-zgodovinske kot k pravu Evropske unije odprte razlage Ustave treba razumeti, da se ustavno fiskalno pravilo nanaša na celoto javnih financ države, na "proračune države" v smislu t. i. sektorja država. Z uveljavitvijo ustavnega fiskalnega pravila je ustavodajalec zasledoval namen konstitucionalizacije fiskalne politike, da bi na ustavni ravni zagotovil dolgoročno vzdržno fiskalno politiko države ter preprečil pretirano zadolževanje in nastajanje visokih proračunskih primanjkljajev ter visokih ravni javnega dolga, kar bi lahko vodilo v nelikvidnost in insolventnost države. Drugi odstavek 148. člena Ustave po svojem bistvu zapoveduje racionalno in dolgoročno vzdržno javnofinančno politiko, ki po razumni strokovni presoji ne pelje države v nezmožnost financiranja lastnih funkcij. Ustavno zapoved "srednjeročne uravnoteženosti" je treba razumeti kot dolžnost fiskalnega upravljanja in načrtovanja, ki se osredinja na stanje javnih financ skozi celoten ekonomski cikel in ki upošteva v vsakem letu trenutno stanje narodnega gospodarstva v ciklu. Ustava zapoveduje, da javna oblast načrtuje, spremlja in izvaja skupno javno trošenje ob zasledovanju njegove vzdržnosti za daljše obdobje, pa tudi ob upoštevanju potrebe po mobilizaciji fiskalnega potenciala države za preprečevanje oziroma blaženje gospodarskih kriz. Načelo srednjeročne uravnoteženosti ni neobvezno programsko napotilo. Je pravno načelo. Zato ni izključena možnost uveljavitve spoštovanja ustavnega fiskalnega pravila prek ustavnosodne presoje državnega proračuna ali rebalansa. Zakon o fiskalnem pravilu nima ustavne veljave in ni del Ustave. V slovenskem pravnem redu ni posebnih zakonov, ki bi bili vsebinsko, po svoji pravni moči, nadrejeni običajnim zakonom. Zakon o fiskalnem pravilu je izvedbeni akt za ustavno fiskalno pravilo.