TFL Vsebine / TFLGlasnik

Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju: Pravna fakulteta) je septembra 2023 uspešno pridobila več raziskovalnih projektov, ki jih (so)financira Javna agencija za znanstvenoraziskovalno in inovacijsko dejavnost Republike Slovenije.[1] Med njimi je – v okviru Javnega razpisa za izbiro raziskovalnih projektov ciljnega programa »CRP 2023« – tudi raziskovalni projekt z naslovom Teoretični in praktični vidiki modernizacije upravnega postopka v Sloveniji, katerega vodja je doc. dr. Bruna Žuber, predstojnica Katedre za upravno pravo.[2] Poleg Pravne fakultete pri projektu sodelujejo tudi Fakulteta za upravo Univerze v Ljubljani, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani ter Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani.

Cilj raziskovalnega projekta je priprava strokovnih podlag za posodobitev obstoječega oziroma za pripravo novega zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki bodo vključevale primerjalno in praktično analizo dometa ter problematičnosti procesnih institutov. Projekt je utemeljen na treh vsebinskih sklopih, ki bodo – vsak na svoj način – tlakovali pot nadgradnji in modernizaciji upravnega postopka.

Raziskovalno področje prvega vsebinskega sklopa bodo tvorili razvoj in spremembe upravnega postopka v Sloveniji, ovrednoteni z ozirom na aktualne razvojne tendence, kot so koncept dobre javne uprave (angl. good administration), deregulacija,[3] privatizacija, globalizacija poslovanja, evropeizacija, digitalna preobrazba (digitalizacija, umetna inteligenca, avtomatizacija).[4] ZUP je temeljni procesni predpis s področja urejanja upravnih zadev, ki so v moderni družbi tudi najpogostejše – samo v Sloveniji je na letni ravni vodenih približno deset milijonov prvostopenjskih upravnih postopkov.[5] Zato še toliko bolj preseneča, da se ključni procesni zakon na tem področju ni ustrezno prilagajal družbenim potrebam in ostaja na ravni avstrijske upravne tradicije. Zgleduje se po zakonu iz leta 1925, po vzoru katerega je bil sprejet tudi jugoslovanski zakon o splošnem upravnem postopku.[6] Spremembe slovenskega upravnega postopka so bile do sedaj večinoma tehnične, redakcijske ter usklajevalne narave in niso posegle v pojmovno zasnovo zakona. Instituti, ki jih ureja ZUP, bodo zato obravnavani v luči aktualnih težav upravne, upravno- in ustavno-sodne prakse, pri čemer raziskovalni projekt ne bo spregledal niti prakse Evropskega sodišča za človekove pravice in Sodišča Evropske unije, ki je obravnavala uresničevanje temeljnih jamstev v upravnem postopku. V prvem sklopu bodo proučevani tudi instituti, ki jih veljavni zakon ne ureja, denimo garantni akti, realni akti, konkurenčni postopki ter alternativno reševanje upravnih zadev.[7] Posebej za slednje velja, da slovensko upravno procesno pravo ni sledilo trendom razvoja, elementi, ki jih pravni red pozna zgolj parcialno, pa so urejeni pomanjkljivo in nesistematično, kar njihovo uporabo v praski dodatno zavira.[8]

Drugi vsebinski sklop, sestavljen iz dveh podsklopov, bo najprej preučeval smernice razvoja upravnega postopka na ravni Evropske unije (EU). Pri tem bosta izhodišči raziskovanja osnutek Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o odprti, učinkoviti in neodvisni upravi EU iz leta 2016 ter osnutek uredbe o »evropskem ZUP«.^[9] Drugi podsklop bo temeljil na analizi upravnega postopka in upravne prakse v izbranih tujih ureditvah: v Nemčiji, Italiji in na Hrvaškem. Prepoznava podobnosti in razlik s slovenskim sistemom ter kritično ovrednotenje tujih institutov, ki jih ZUP ne pozna oziroma jih ureja drugače, bosta pripomogli k oblikovanju morebitnih novih procesnih rešitev. Pomembno podstat vmesnega sklopa bodo tvorile tudi ideje o upravnem postopku kot ogrodju za dialog med deležniki ter vzpostavitev t. i. sodelovalnega upravljanja (angl. collaborative governance), dobrega javnega upravljanja (angl. good governance) in pravic dobre uprave (angl. right to good administration).^[10],[11]

Raziskovalni projekt bo zaokrožil zadnji, tretji vsebinski sklop, in sicer s preskriptivnimi vodili in konkretnimi predlogi za izboljšanje normativne ureditve upravnega postopka. Najprej s predlogi izboljšav glede uveljavljenih procesnih institutov, nato pa še z rešitvami, ki jih slovenski pravni red sploh ne pozna oziroma jih ureja zgolj obrobno. Študija bo analizirala prednosti in slabosti vpeljave novih, še neuveljavljenih pravnih institutov v upravni postopek. Slovenski ZUP se je namreč – upoštevaje njegove razmeroma skromne spremembe – uveljavil kot stabilen zakon z ustaljeno tradicijo. Raziskovalni projekt bo poleg uvajanja oziroma spreminjanja nekaterih institutov predlagal tudi odpravo zakonskih določb, ki se v upravni praksi ne uporabljajo in so se izkazale za zastarele. V luči vseprisotne družbene digitalizacije bodo predstavljene konkretne možnosti za uvedbo avtomatiziranega odločanja ter umetne inteligence v upravni postopek. Pretirano formalističen pristop pri izvajanju ZUP, lastno našemu pravnem prostoru, pa bo terjal razmislek in pripravo usmeritev, kako – npr. z rednim usmerjenim izobraževanjem in usposabljanjem uradnih oseb – ohranjati strokovni izpit za vodenje upravnih postopkov na način, ki ustreza namenu zakona.

Opombe:

[1] Slovenska tiskovna agencija: ARIS bo financiral kar pet raziskovalnih projektov Pravne fakultete Univerze v Ljubljani, 25. oktober 2023.

 [2] ARIS, Rezultati Javnega razpisa za izbiro raziskovalnih projektov Ciljnega raziskovalnega programa »CRP 2023« v letu 2023.

[3] Alternativno reševanje sporov je primer deregulacije s samoregulacijo. Več o tem Bruna Žuber in Jonika Marflak-Trontelj: Alternativno reševanje upravnih sporov: ali lahko redko uporabljena metoda danes postane rešitev za jutri?, v: Pravna praksa, 40 (2021) 46, str. 8–10.

[4] Prim. Bojan Bugarič: Evropsko upravno pravo: trendi in izzivi, v: Uprava, 2 (2004) 2, str. 52–71.

[5] Ministrstvo za javno upravo, predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o splošnem upravnem postopku, EVA: 2014-1711-0094, str. 6.

[6] Polonca Kovač: Kodifikacija upravnega postopka v Sloveniji in EU: včeraj, danes, jutri, v: Teorija in praksa, 57 (2020) 3, str. 849.

[7] Alternativno reševanje sporov v ZUP ni povsem izostalo, saj zakon v 137. členu ureja poravnavo. Ta je omejena, in sicer na več različnih strank z nasprotnimi interesi. ZUP v poravnavo ne vključuje upravnega organa, čeprav je ta tisti, ki bo o upravni zadevi odločil. Poravnava bo v tej posledici mogoča le, če gre za zasebnopravni spor, o katerem bo odločal upravni organ. Tako Vilko Androjna in Erik Kerševan: Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor. 2., predelana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana, 2016, str. 295–296.

[8] Več o tem tudi Špela Lovšin: Možnost poravnave med organom in stranko po ZUP in ZPOmK-2, v: Podjetje in delo, 49 (2023) 1, str. 70–89.

[9] Evropski parlament, Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o odprti, učinkoviti in neodvisni evropski upravi, 2016.

[10] Beneška komisija (European Commission for Democracy through Law), Stocktaking on the Notions of »Good Governance« and »Good Administration«, 2011. 

[11] Pravica do dobre uprave oziroma dobrega upravljanja je urejena v 41. členu Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, UL C 83, 30. marec 2010, str. 389.