TFL Vsebine / TFLGlasnik

Vsak upravni postopek je v osnovi namenjen varstvu javnega interesa, tj. normiranih vrednot in ciljev materialne zakonodaje med deležniki na posameznih upravnih področjih za skupno dobro, ki naj prevlada nad posamičnimi interesi, ko bi to javno korist ogrozili ali posegli v pravice drugih prizadetih oseb. Še več, upoštevaje razvoj družbe in razmerij med družbenimi podsistemi oziroma skupinami oseb (oblast v razmerju do državljanov in tujcev, gospodarstva, nevladnih organizacij in drugih subjektov), naj bi upravni postopek oziroma njegova splošna kodifikacija z ZUP nudila ogrodje za dialog med deležniki in vzpostavitev bolj participativne družbe.[1] Raziskave kažejo, da so oblastna razmerja urejena bolj učinkovito ob sodelovanju in tehtanju nasprotujočih si interesov pri sprejemanju oblastnih odločitev – čeprav stranki neljubih – kar posledično tudi povečuje splošno zaupanje v nosilce oblasti.

Glede na vse to ni presenetljivo, da so upravni postopki – volens nolens – pogost pojav. Povprečen človek se v Sloveniji sreča z upravnim postopkom vsaj dvakrat letno (med najpogostejše postopke za fizične osebe sodita odmera dohodnine in podaljšanje prometnega dovoljenja), kolikor pa gre za nosilce dejavnosti, je udeležba v upravnih postopkih toliko pogostejša. Zbirno gre v Sloveniji po merilu obsega za skoraj deset milijonov postopkov oziroma upravnih odločb letno že na prvi stopnji, čemur sledijo pritožbene zadeve in nekaj tisoč sproženih upravnih sporov pred sodiščem. A naj podatek o množičnosti ne zavede; še pomembnejša značilnost upravnih postopkov pri nas je njihova heterogenost.

Ta temelji na ustavni določbi o enakem varstvu pravic, kar pomeni, da se ZUP uporablja najmanj podrejeno, kolikor področni zakon (seveda ustavno skladno, zlasti brez redukcije temeljnih načel) določenega pravila ali njihove skupine ZUP ne nadreja ali dopolnjuje. ZUP velja tako pri pobiranju davkov, socialnih transferjih, pridobivanju okoljskih in gradbenih dovoljenj, v inšpekcijskem nadzoru od trga, varstva živali in pravic delavcev do varstva osebnih podatkov ali delovanja šolstva, pri katerihkoli licencah in posebnih statusih, razdeljevanju javnih sredstev in tako dalje, s skupaj približno nekaj tisoč različnimi zadevami v EU, na ravni države, občin in posameznih nosilcev javnih pooblastil. Nadalje je funkcija ZUP povezovanje precej različnih tipov organov, ki so ZUP zavezani spoštovati, od upravnih enot in ministrstev do občinskih uprav in pisane množice nosilcev javnih pooblastil (raznih agencij, zavodov, tudi gospodarskih družb, če izvajajo javna pooblastila ali javne službe, kjer inter alia odločajo o pravicah in dolžnostih posameznih oseb). Nekateri upravni postopki so običajno razmeroma enostavni, spet drugi zelo kompleksni in težavni. Za vsa upravna razmerja pa ZUP zagotavlja, da se uravnoteženo skrbi za dvoje. Prvič, gre za varstvo javnega interesa in s tem učinkovito izvajanje javnih politik; torej ZUP zagotavlja avtoritarnost razmerij, ki se jim mora posamezna oseba podrediti v odnosu do interesa skupnosti (izpolniti mora denimo določene zakonske pogoje, da lahko izvaja neko dejavnost). Drugič, ZUP zagotavlja varstvo pravic in pravnih koristi v določeni zadevi vseh prizadetih posameznih oseb, to je v razmerju do njih onemogoča arbitrarnost in zlorabo prava oziroma nadrejenega položaja organa.

Bistvo rabe ZUP pa ni formalizacija, ki bi bila sama sebi namen, temveč sledenje temeljnim načelom in pravilom oziroma ciljem veljavnega upravnega prava, zato se ZUP aplicira nujno prilagojeno posameznemu primeru. Forma je važna za enakost, predvidljivost in sorazmerno soočenje pravno varovanih interesov, vendar ne sme nadvladati vsebinskim ciljem prava, naj bodo ti materialnopravni ali sistemski ali gre za upoštevanje temeljnih načel procesnega prava, kot so na primer zaslišanje stranke, dostop do informacij ali raba jezika. Na drugi strani procesa ne kaže podcenjevati, saj se prek postopka vzpostavljata vsaj način in obseg želenega izida – ali pa se ta spridi, ko postopku ni namenjena ustrezna pozornost.[2] Človeški čut za pravično, zakonito in pošteno ter sorazmerno ima tu ključno vlogo, zato upravnih postopkov niti ob njihovi standardizaciji ne morejo voditi računalniški algoritmi, ampak bo vodenje upravnih postopkov vedno žlahtno poslanstvo, če naj bo ZUP razumljen, kot je njegov namen.[3]

[2] Kot je povedno izpostavil John Dingell, dolgoletni kongresnik v ZDA: »If you let me write the procedures and I let you write the substance, I'll [beat] you every time.« (»Če mi pustiš snovati postopek in ti jaz pustim spisati materialna pravila, te bom vsakič premagal.« – prev. a.).

[3] Pri tem v slovenski znanstveni in strokovni literaturi beležimo veliko del, ko so ZUP ali njegovi posamezni instituti obravnavani, toda komentarjev člen po členu, kar je dnevna potreba sto tisoče javnih uslužbencev, drugih uradnih oseb in sodnikov ter strank in njihovih zastopnikov, ni obilo. V Republiki Sloveniji smo prvi komentar ZUP dobili leta 2004 v izdaji Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani ter uredništvu prof. dr. Toneta Jerovška in prof. dr. Gorazda Trpina, čemur je sledil komentar GV Založbe v letu 2008 pod redaktorsko taktirko Janeza Breznika, tedanjega predsednika Upravnega sodišča RS. Kljub sočasnim izdajam nekaj učbeniških del, zlasti avtorjev prof. dr. Vilka Androjna in prof. dr. Erika Kerševana, prof. dr. Boža Grafenauerja, prof. dr. Toneta Jerovška in prof. dr. Polonce Kovač, se tako kaže potreba po novem komentarju, saj je razvoj v zadnjem desetletju prinesel veliko novosti tako v teoriji in primerjalnih pravnih ureditvah kot upravni in sodni praksi. To je tudi razlog za že omejeni novi projekt, ki bo končan v letu 2020.