TFL Vsebine / TFLGlasnik

Uvod

V sodobnih demokratičnih ureditvah so volitve osnovni izraz ljudske volje. Skladno z Ustavo Republike Slovenije[1] je Slovenija demokratična republika, v kateri ima oblast ljudstvo (drugi odstavek 3. člena). Dosledna uporaba tega pravila, ob upoštevanju drugih relevantnih določb Ustave bi morala pripeljati do tega, da ima vsak polnoletni slovenski državljani pravico voliti in biti voljen (aktivno in pasivno volilno pravico), kar določa 43. člen Ustave. Vendar pa je bila po podatkih Ministrstva za notranje zadeve na dan 3. 1. 2022 volilna pravica odvzeta 2929 polnoletnim državljanom Republike Slovenije.[2] Večinoma gre za osebe z zmerno ali težjo duševno motnjo oziroma intelektualno invalidnostjo.[3]

1. Odvzem volilne pravice osebam z intelektualno invalidnostjo

Odvzem volilne pravice omogoča Zakon o volitvah v državni zbor (ZVDZ).[4] Slednji v 7. členu uzakonja možnost, da se osebi, ki jo sodišče postavi pod skrbništvo in ugotovi, da ni sposobna razumeti pomena, namena in učinka volitev, odvzame pravica voliti in biti voljen v državni zbor. ZDVZ vsebuje takšno določbo, čeprav Ustava ne določa, da bi lahko zakon volilno pravico omejil. Določa le, da lahko zakon določi, v katerih primerih in pod katerimi pogoji imajo volilno pravico tujci.

Omenjena določba ZDVZ je vprašljiva z vidika z 8. člena Ustave, skladno s katerim morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. V Republiki Sloveniji sta leta začela 2008 veljati Konvencija o pravicah invalidov (KPI) in Izbirni protokol k tej konvenciji.[5] Na volilno pravico oseb z invalidnostjo se nanaša 29. člen KPI, ki Sloveniji kot državi pogodbenici nalaga, da osebam z invalidnostjo zagotovijo politične pravice in možnost, da jih uživajo enako kot drugi, med drugim, da osebam z invalidnostjo zagotovijo, da učinkovito in polno sodelujejo v političnem in javnem življenju neposredno ali s svobodno izbranimi zastopniki, vključno s pravico in možnostjo, da volijo in so izvoljeni.

2. Pravica sodelovati v javnem in političnem življenju v KPI

Pravica do sodelovanja v političnem življenju je mednarodno priznana človekova pravica. Prvi instrument človekovih pravic, ki se nanaša na politično udeležbo, je Splošna deklaracija o človekovih pravicah,[6] ureja jo tudi Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah.[7] Priznani tuji strokovnjaki, ki se ukvarjajo s pravicami oseb z invalidnostjo menijo, da je treba tem osebam v največji možni meri izrecno zagotoviti enako volilno pravico kot preostalemu prebivalstvu. Osebe z invalidnostjo sicer na splošno izražajo nižjo stopnjo politične učinkovitosti, kar vpliva na nižjo stopnjo njihove politične udeležbe. Običajno imajo osebe z invalidnostjo manj sredstev za politično udeležbo, vključno z nižjo povprečno stopnjo izobrazbe in dohodka. Pogosto porabijo večino časa, denarja in energije za zadeve, povezane z invalidnostjo, kar še zmanjša njihovo sposobnost sodelovati v politiki. Pogosto je ukvarjanje oseb z invalidnostjo s politično dejavnostjo omejeno tudi zaradi njihovih oviranosti in večje ali manjše socialne izolacije.[8]

Sposobnost imeti in izraziti mnenje ter posredovati ta mnenja drugim skozi dejanja, ki so spoštljiva do drugih, ki jih vodi zavest in so v mejah moralno sprejemljivega, je bistvo svobode. Svoboda mišljenja ter pravica do izražanja, združevanja in mirnega zbiranja so temelji, na katerih je zasnovana demokratična družba. Pravica voliti in biti voljen (aktivna in pasivna volilna pravica) pomembno vpliva na življenja oseb z invalidnostjo, saj jim omogoča, da enako kot druge osebe polnopravno in učinkovito sodelujejo v demokratičnem procesu. Osebe z invalidnostjo prek glasovanja uveljavijo svojo osebno avtonomijo. So samostojne osebnosti. Volilna pravica ni omejena zgolj na formalno možnost izvajanja te pravice. Države morajo osebam z invalidnostjo skladno s KPI zagotoviti možnost, da to pravico izvršujejo enakopravno z drugimi upravičenci. Sprejeti morajo pozitivne ukrepe, da zagotovijo dostopno fizično okolje, v katerem lahko osebe z invalidnostjo uveljavljajo svojo volilno pravico.[9]

2.1 Stališče Odbora za pravice oseb z invalidnostjo

Odbor za pravice oseb z invalidnostjo (OPI), ki nadzoruje, kako države pogodbenice uresničujejo KPI in zlasti v splošnih komentarjih tolmači vsebino KPI, je v Splošnem komentarju št. 1 k 12. členu konvencije o enakem priznanju pred zakonom[10] ter v Splošnem komentarju št. 6 o enakosti in nediskriminaciji nedvomno izrazil mnenje, da omejitev volilne pravice na podlagi duševne invalidnosti predstavlja diskriminacijo na podlagi invalidnosti.

Pravico do udeležbe v političnem življenju je OPI obravnaval v zadevi Zsolt Bujdosó, Jánosné Ildikó Márkus, Viktória Márton, Sándor Mészáros, Gergely Polk and János Szabó proti Madžarski.[11] Gre za osebe z duševno motnjo, ki jih je sodišče postavilo pod skrbništvo, sočasno pa jim je bila avtomatsko odvzeta volilna pravica. Zaradi omejitve pravne sposobnosti vlagatelji niso mogli sodelovati na madžarskih parlamentarnih niti na lokalnih volitvah in so tudi v času vložitve sporočila bili brez volilne pravice. Odbor je ugotovil, da predpis, ki omogoča sodiščem, da osebam z duševno motnjo odvzamejo aktivno in pasivno volilno pravico, pomeni kršitev točke a 29. člena KPI, ki določa pravico invalidov do sodelovanja v političnem in javnem življenju.[12] Opozoril je, da določba točke a 29. člena KPI ne določa nobene razumne omejitve ali izjeme pri uresničevanju volilne pravice. Če država volilno pravico omeji na podlagi zaznane ali dejanske psihološke ali duševne invalidnosti, četudi se omejitev opravi na podlagi pregleda posameznika, je to skladno z 2. členom KPI diskriminacija na podlagi invalidnosti. Zakonodaja, ki sodišču dovoljuje, da osebam z invalidnostjo odvzame volilno pravico, krši točko a 29. člena KPI. Ugotavljanje, ali je nekdo sposoben izvrševati volilno pravico, zato po mnenju OPI ni legitimno, niti se z njim ne sledi sorazmernemu cilju varstva integritete političnega sistema države pogodbenice.

OPI je leta 2018 v poročilu o Sloveniji[13] izrazil zaskrbljenost zaradi uresničevanja pravice oseb z invalidnostjo do sodelovanja v političnem in javnem življenju. Sloveniji je priporočil, naj zagotovi volilno pravico vsem osebam, ne glede na njihovo invalidnost ali drugo oviranost, ter jim omogoči podporno odločanje, pri čemer vsem osebam z invalidnostjo, ne glede na njihovo oviranost, zagotovi dostop do volilnih gradiv javnih zadev.

3. Volilna pravica oseb z invalidnostjo v EKČP

Pomemben pravni okvir za odločanje o katerikoli človekovi pravici je v Sloveniji Evropska konvencija o človekovih pravicah (EKČP),[14] ki je bila prva mednarodna pogodba, katere namen je zaščititi široko paleto civilnih in političnih pravic, tako v obliki zavezujoče pogodbe za države pogodbenice kakor tudi z vzpostavitvijo sistema za nadzor nad uresničevanjem pravic na nacionalni ravni.[15] EKČP ne ureja izrecno pravic oseb z invalidnostjo. Ker pa imajo vse določbe EKČP splošno veljavo, se nanašajo tudi na te osebe. Poudariti je potrebno, da imata EKČP in KPI različno področje uporabe ratione materiae, kot tudi geografsko področje uporabe. KPI je splošna mednarodna konvencija, sprejeta pod okriljem Združenih narodov, namenjena je varstvu pravic oseb z invalidnostjo na vseh področjih. EKČP je bila sprejeta v okviru Sveta Evrope in velja za članice te regionalne organizacije, namenjena je zgolj varstvu državljanskih in političnih pravic.[16] Omenimo naj še, da je EU pogodbenica KPI, medtem ko ni pogodbenica EKČP, so pa vse države članice EU pogodbenice EKČP.

3.1 Praksa Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi s pravico do svobodnih volitev (3. člen Protokola št. 1 k EKČP)

Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) nima enakega stališča kot OPI, kar zadeva odvzem volilne pravice osebam z intelektualno invalidnostjo. Doslej je obravnavalo nekaj primerov s tega področja. Pritožbo v zadevi Alajos Kiss proti Madžarski[17] je vložil vlagatelj, ki je bil na podlagi madžarskega Civilnega zakonika postavljen pod delno skrbništvo zaradi svojega duševnega stanja in je bil izbrisan iz registra imetnikov volilne pravice. ESČP je razsodilo, da je prišlo do kršitve 3. člena Protokola št. 1 k EKČP, saj je odvzem volilne pravice brez individualnega sodnega vrednotenja, samo na podlagi duševne invalidnosti, zaradi katere je treba osebo postaviti pod skrbništvo, ni razlog, ki bi bil združljiv z legitimnimi razlogi za avtomatičen odvzem volilne pravice. ESČP je zlasti poudarilo, da mora imeti država zelo tehtne razloge pri uporabi omejitev temeljnih pravic posebno ranljivih skupin v družbi, kot so osebe z duševno motnjo.[18]

Iz novejše prakse ESČP je mogoče sklepati, da ostaja na stališču, da odvzem volilne pravice zaradi intelektualne invalidnosti v individualnih primerih, o katerih odloči sodišče, ni kršitev volilne pravice. V dveh sodbah iz leta 2021 je ESČP ugotovilo, da državi nista kršili volilne pravice pritožnikov. V zadevi Strøbye in Rosenlind proti Danski[19] je ESČP razsodilo, da ni bilo kršitve 3. člena Protokola št. 1 k EKČP.V sodbi v primeru Caamaño Valle proti Španiji,[20] je sodišče ugotovilo, da gre pri zahtevi, da lahko pri javnih zadevah sodelujejo samo državljani, ki so sposobni razumeti posledice svojih dejanj in sprejemati zavestne odločitve, legitimen cilj, ki ga lahko zasledujejo nacionalna sodišča.

Omenimo še, da je ESČP v primeru Toplak in Mrak proti Sloveniji[21] razsodilo, da je slednja diskriminirala invalida Franca Toplaka in Iztoka Mraka, saj jima vrhovno in ustavno sodišče nista omogočili, da bi pred glasovanjem zahtevala prilagoditve volišča.

4. Ugotovitve Zagovornika načela enakosti[22]

Decembra 2019 je Zagovornik na lastno pobudo pripravil prvo posebno poročilo, ki preučuje zapostavljenost oseb z intelektualnimi in psihosocialnimi invalidnostmi pri uživanju volilne in drugih državljanskih pravic. Povod za to so bile volitve v Evropski parlament (EP) maja 2019. Zagovornik ni preučil le vprašanja onemogočanja glasovanja na volitvah v EP, ampak tudi v primeru volitev v državni zbor. Zagovornik opozarja, da veljavna ureditev odvzemov volilne pravice nasprotuje prepovedi neposredne diskriminacije zaradi invalidnosti.[23]

Ker je Evropska unija (EU) od januarja 2011 dalje zavezana spoštovati KPI, Zagovornik meni, da zato tudi primarnega prava EU (Listina EU o temeljnih pravicah[24] ter Pogodba o delovanju Evropske unije[25]) ni mogoče razlagati drugače kot skladno s KPI tako, da te pravice varuje v enaki meri. Agencija EU za temeljne pravice (FRA) spremlja odvzeme in druge ovire v postopkih za uresničevanje volilne pravice.[26] Odvzeme volilne pravice v svojih letnih poročilih uvršča med glavne »izzive« v EU pri uresničevanju pravic oseb z invalidnostmi do politične participacije. Problem odvzemov volilne pravice je po mnenju Zagovornika torej znan in je bil državi večkrat predočen prek mednarodnih nadzornih mehanizmov prava človekovih pravic (OPI in Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi[27]).[28]

5. Pogled v prihodnost

Odvzem volilne pravice osebam z intelektualno invalidnostjo je skladno s KPI, ki vsebuje najsodobnejša načela varstva človekovih pravic oseb z invalidnostjo. Dejstvo, da praksa ESČP ne podpira tega stališča, ne bi smelo biti ovira, da se v Sloveniji v prihodnje odpravi možnost odvzema volilne pravice osebam, ki so postavljene pod skrbništvo skladno z Družinskim zakonikom in Zakonom o nepravdnem postopku. Slovenija bi kot pogodbenica KPI morala spoštovati njen 29. člen tako, kot jo je že pozval OPI. Slednje pomeni, da bi morala vsem osebam, ne gleda na njihovo invalidnost omogočiti, da imajo volilno pravico. Naslednji korak bi bil, da se osebam z invalidnostjo omogoči podporno odločanje in dostopnost volitev. Da bi spodbudila družbeno razpravo tem vprašanju, je Sonček – Zveza društev za cerebralno paralizo Slovenije podala pobudo, da se spremeni ZVDZ tako, da odvzem volilne pravice osebam, postavljenim pod skrbništvo, ne bi več bil mogoč. S tem bi se Slovenija pridružila številnim evropskim državam (Avstrija, Italija, Hrvaška, Nemčija, Španija, Slovaška, Francija, Švedska, Finska, Irska, Nizozemska in Latvija), ki so ta cilj že dosegle.

[1] Uradni list RS, št. 33/91-I in nasl.

[2] Informacija, pridobljena s strani Sonček – Zveze društev za cerebralno paralizo Slovenije so.p. od Ministrstva za notranje zadeve, dokument št. 090-143/2021/5 (13-03) z dne 5. 1. 2022.

[3] V prispevku namesto izraza invalid uporabljam izraz oseba z invalidnostjo (intelektualno ali telesno). V Sloveniji je v splošni uporabi pojem invalid. Slednjega vsebuje zakonodaja, ki zadeva položaj oseb z invalidnostjo. V sodobnem pravu človekovih pravic, ki se odraža zlasti v Konvenciji o pravicah oseb z invalidnostjo (Convention on the Rights of Presons with Disabilites), se je uveljavil pojem oseba z invalidnostjo. Gre za napredno pojmovanje, ki je odraz socialnega modela invalidnosti in tudi modela, po katerem so pravice oseb z invalidnostjo človekove pravice. Glej: Murgel, Jasna (2020). Varstvo pravic oseb z invalidnostjo v mednarodnem in slovenskem pravu s pregledom sodne prakse. Lexpera, GV Založba, Ljubljana, str. 25-44.

[4] Uradni list RS, 109/06 in nasl.

[5] Zakon o ratifikaciji Konvencije o pravicah invalidov in Izbirnega protokola h Konvenciji o pravicah invalidov, Uradni list RS, št. 47/2008.

[6] United Nations, The Universal Declaration of Human Rights, https://www.un.org/en/universal-declaration-human-rights/ Deklaracija v slovenskem jeziku je dostopna na: https://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/slv.pdf (3. 1. 2022).

[7] Varuh človekovih pravic: https://www.gov.si/assets/ministrstva/MZZ/Dokumenti/multilaterala/clovekove-pravice/porocila-SLO-po-instrumentih-o-clovekovih-pravicah/9b7da27d8d/Mednarodnipakt_drzavljanskih_politicnih_pravicah.pdf (3. 1. 2022). Glej ; Uradni list RS, št. 35/92 – MP, št. 9/92.

[8] Schur, Lisa (2017). Toward Inclusion. Political and social participation of people with disabilities. V Blanck, Peter, Flynn, Eilionóir (ur.): Routledge Handbook of Disability Law and Human Rights, Routledge, London & New York,, str. 124–126.

[9] Ibid., str. 112.

[10] V 48. in 49. točki Splošnega komentarja države pogodbenice poziva k vključevanju oseb z invalidnostmi v volilne procese. Meni, da vsebina 29. člena MKPI pomeni, da posameznikova sposobnost odločanja (ang. decision-making ability) ne more biti opravičljiv razlog za odvzem aktivne ali pasivne volilne pravice osebam z invalidnostmi. Več o tem: General comment No 1 (2014), Article 12: Equal recognition before the law, CRPD/C/GC/1, sprejet 11. aprila 2014. Dostopno na: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD/C/GC/1&Lang=en

[11] CRPD, Zsolt Bujdosó, Jánosné Ildikó Márkus, Viktória Márton, Sándor Mészáros, Gergely Polk and János Szabó v. Hungary, Communication No. 4/2011, 16 October 2013, CRPD/C/10/D/4/2011.

[12] Odbor je opozoril, da mora v skladu z 29. členom KPI država pogodbenica prilagoditi svoje volilne postopke tako, da zagotovi, da so ti »ustrezni, dostopni in razumljivi ter uporabni« ter po potrebi osebam z invalidnostjo nudijo tudi pomoč pri glasovanju. S tem država pogodbenica zagotovi, da osebe z motnjami v duševnem razvoju volijo na enakopraven način kot drugi volilni upravičenci, hkrati pa je spoštovana tajnost glasovanja.

[13] Odbor je na svoji 386. seji 5. marca 2018 sprejel Sklepne ugotovitve glede uvodnega poročila Slovenije (CRPD/C/SVN/CO/1), glej zlasti 49. in 50. točko, glede vračanja popolne poslovne sposobnosti pa pripombe k izvajanju 12. člena konvencije. Sklepne ugotovitve glede uvodnega poročila Slovenije o izvajanju Konvencije o pravicah invalidov: https://www.gov.si/assets/ministrstva/MZZ/Dokumenti/multilaterala/clovekove-pravice/porocila-SLO-po-instrumentih-o-clovekovih-pravicah/CRPD-sklepne-ugotovitve.pdf (3. 1. 2022).

Besedilo je v slovenskem jeziku dostopno v Rednem letnem poročilu Zagovornika načela enakosti za leto 2018, str. 167 in naslednje, dostopno na: www.zagovornik.si

[14] Zakon o ratifikaciji Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, spremenjene s protokoli št. 3, 5 in 8 ter dopolnjene s protokolom št. 2, ter njenih protokolov št. 1, 4, 6, 7, 9, 10 in 11, Uradni list RS – MP, št. 7/94.

[15] 2020).Gomien, Donna (2009). Kratek vodič po Evropski konvenciji o človekovih pravicah, Ministrstvo za pravosodje, Center za izobraževanje v pravosodju, Ljubljana, str. 16.

[16] Izjema je Protokola št. 1 v zvezi z lastninsko pravico in pravico do izobraževanja. Isti protokol v 3. členu določa pravico do svobodnih volitev. Broderick, Andrea, Ferri Delia (2019). International and European Disability Law and Policy: Text, Cases and Materials, Cambridge University Press, Cambridge, New York, str. 427.

[17] European Court of Human Rights (ECtHR), Alajos Kiss v. Hungary, Application No. 38832/06, 2 Judgement of 20 May 2010.

[18] Glej še zadevi Gascsi proti Madžarski (Gajcsi v. Hungary, Application No. 62924/10, Judgement of 23 September 2014) in Harmati proti Madžarski (Harmati v. Hungary, Application No. 63012/10, Judgement of 21 October 2014).

[19] ECtHR, Strøbye in Rosenlind proti Danski, štev. zahtevkov 25802/18 in 27338/18, Sodba z dne 2. februarja 2021.

[20] ECtHR, Caamaño Valle v. Spain, Application No. 38832/06, Judgement of 11 May 2021.

[21] ECtHR, Toplak and Mrak v. Slovenia, Application Nos. 34591/19 and 42545/19, Judgement of 26 October 2021

[22] Več o Zagovorniku glejte na: https://www.zagovornik.si/.

[23] Informacije posredovane s strani Zagovornika načela enakosti dne 12. 5. 2020, št. 0705-24/2020/6, arhiv avtorice.

[24] Listina Evropske Unije o temeljnih pravicah (2012/C 326/02), Uradni list Evropske unije C 326/391.

[25] Prečiščeni različici Pogodbe o Evropski uniji in Pogodbe o delovanju Evropske unije, Uradni list Evropske unije C 202.

[26] Več o tem v študiji The right to political participation of persons with disabilities: human rights indicators (2014) in Legal capacity of persons with intellectual disabilities and persons with mental health problems (2013); v slovenskem jeziku sta dostopna povzetka Pravica invalidov do političnega udejstvovanja in Pravna sposobnost oseb z motnjami v duševnem razvoju in oseb s težavami v duševnem zdravju (dostopno na https://fra.europa.eu/en/publication/2014/right-political-participation-persons-disabilities-human-rights-indicators in na https://fra.europa.eu/en/publication/2013/legal-capacity-persons-intellectual-disabilities-and-persons-mental-health-problems.

[27] Končno poročilo misije OVSE/ODIHR za ocenjevanje volitev, predčasne volitve v Državni zbor 3. junija 2018, str. 6 in str. 20, v slovenščini dostopno na https://www.osce.org/sl/odihr/elections/slovenia/400523?download=true.

[28] Informacije posredovane s strani Zagovornika načela enakosti dne 12. 5. 2020, št. 0705-24/2020/6. Glej tudi stališča Zagovornika v zvezi s predlogom sprememb Zakona o lokalnih volitvah: https://www.zagovornik.si/wp-content/uploads/2020/12/Priporocilo-Zagovornika-nacela-enakosti-glede-osnutka-Zakona-o-spremembah-in.pdf.