TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Zakonodajalec je v Zakonu o javnih uslužbencih (ZJU)¹ – temeljnem predpisu s področja prava javnih uslužbencev – zaradi posebnosti, ki uslužbensko pravo odmikajo od splošne delovnopravne zakonodaje, svojevrstno uredil tudi pravno varstvo. Zoper sklep o pravici oziroma obveznosti iz delovnega razmerja ter zoper kršitev pravic iz delovnega razmerja imajo javni uslužbenci na voljo pritožbo (predhodni postopek pred delodajalcem), ki je tudi procesna predpostavka za uveljavljanje sodnega varstva pred delovnim sodiščem.² Ob tem ZJU predvideva še varstvo v upravnem sporu, in sicer v primerih, ko se o pravicah in obveznostih odloča z upravno odločbo.³ Čeprav se zdi, da ZJU pri razlikovanju med delovnimi in upravnimi zadevami uporablja formalni kriterij, je preprosta razmejitev zgolj navidezna. Zakon že terminološko ni dosleden, zato je poleg poimenovanja akta (formalni kriterij) treba upoštevati naravo (vsebino) odločitve (materialni kriterij).⁴ Pravilna presoja je bistvena, saj so nanjo vezane postopkovne specifike, od katerih sta odvisni učinkovito uresničevanje pravice do pravnega sredstva in pravice sodnega varstva.

2. (Delovno)pravni položaj javnih uslužbencev

Javni uslužbenci so posamezniki, ki sklenejo delovno razmerje v javnem sektorju.⁵ Za razumevanje njihovega (delovno)pravnega položaja je poleg ZJU – ta sicer stremi k celovitemu urejanju sistema javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti ter s tem povezanih posebnostih⁶ – treba upoštevati še Zakon o delovnih razmerjih (ZDR-1),⁷ ki po izrecni določbi prvega odstavka 2. člena velja tudi za delavce, zaposlene v državnih organih, organih samoupravnih lokalnih skupnosti, v zavodih, drugih organizacijah ter zasebnikih, ki opravljajo javno službo. ZJU se v razmerju do ZDR-1 uporablja kot poseben predpis (lex specialis), pri čemer so delovna razmerja v javnem sektorju lahko urejena še z drugimi, specialnejšimi predpisi.⁸ Ob odsotnosti področne zakonodaje se za razmerja med javnim uslužbencem in delodajalcem tako uporabljajo določbe ZJU, subsidiarno pa ZDR-1.⁹ Določbe o pravnem varstvu, ki je urejeno v 24. in 25. členu ZJU, spadajo v drugi del zakona in se uporabljajo le za zaposlene v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti.¹⁰ Povedano drugače, pravno varstvo javnih uslužbencev, zaposlenih v javnih agencijah, javnih skladih, javnih zavodih, javnih gospodarskih zavodih ter drugih osebah javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti, se uresničuje po pravilih splošne delovnopravne zakonodaje.¹¹

Zakonodajalec je ob sprejemu ZJU pravice in obveznosti javnih uslužbencev želel čim bolj približati delovnopravnim predpisom,¹² s čimer je sledil tudi trendom razvoja uslužbenskega prava.¹³ Pri tem je moral upoštevati nekatere posebnosti, ki jih zahteva javni interes in pravo javnih uslužbencev oddaljujejo od zaposlitve v zasebnem sektorju. Med očitnejšimi specifikami so dvojna narava delodajalca v javnem sektorju, poraba proračunskih – javnih sredstev ter naloge, ki jih uslužbenci opravljajo v javnem interesu.¹⁴ Država je hkrati delodajalec, ki javne uslužbence zaposluje, in regulator, ki s predpisi določa izvrševanje oblasti, javnih služb ter zagotavlja javne dobrine. Na eni strani mora tako zagotavljati varstvo pravic javnega uslužbenca, ki je v delovnopravnem smislu šibkejša stranka – delavec, na drugi strani pa uresničevati javni interes. Zaradi iskanja tega ravnotežja je normiranje s prisilnimi predpisi intenzivnejše, kot je to sicer značilno za delovna razmerja v zasebnem sektorju. Spreminjanje pravic in obveznosti v javnem sektorju na podlagi sporazuma pogodbenih strank ni dovoljeno, temveč so te zagotovljene s standardi v zakonih in kolektivnih pogodbah. Z določitvijo pravic in obveznosti na ravni zakona oziroma kolektivne pogodbe je tako varovan položaj javnih uslužbencev, z omejevanjem prožnosti delovnopravnega razmerja pa zaščiten javni interes.¹⁵ Ob odsotnosti tržnih mehanizmov v javnem sektorju mora država zagotoviti kakovost storitev, ki jih ponuja, in sicer s pomočjo pravnih vzvodov.¹⁶ Tudi tukaj mora (po)iskati ravnotežje med tem, da javni uslužbenci svoje delo opravljajo kakovostno, poraba sredstev za stroške njihovega dela pa je smotrna.¹⁷ Dihotomiji med položajem zaposlenih v javnem in zasebnem sektorju je sledila tudi ureditev pravnega varstva javnih uslužbencev, ki morajo za odgovorno opravljanje svojega dela v javnem interesu imeti zagotovljeno ustrezno pravno zaščito; ta je v primerjavi s splošno ureditvijo v delovnih razmerjih večja.¹⁸

3. Pravno varstvo po Zakonu o javnih uslužbencih

Iz predloga ZJU izhaja, da je predlagatelj stremel k višjemu standardu pravnega varstva, kot ga zagotavlja delovnopravna zakonodaja. Višja raven pravne zaščite naj bi se odražala s (1.) formalnim odločanjem delodajalca o pravicah oziroma obveznostih iz delovnega razmerja (obvezno odločanje s sklepom), (2.) javni uslužbenec pa ima zoper takšno odločitev pravico do pritožbe, o kateri odloča posebna komisija kot drugostopenjski organ. S tem je zaščita pravic mogoča že v fazi pred sodnim postopkom. Pravno sredstvo – pritožbo je zakonodajalec predvidel tudi v vseh primerih odločanja z upravno odločbo.¹⁹ ZJU temeljne določbe o uveljavljanju pravnega varstva vsebuje v 24. in 25. členu, v katerih združuje postopek s pritožbo, sodno varstvo pred delovnim oziroma upravnim sodiščem ter arbitražno reševanje individualnih delovnih sporov.

Opombe:

¹ Uradni list RS, št. 63/07 in nasl.

² Tretji in peti odstavek 24. člena ZJU.

³ Šesti odstavek 24. člena ZJU.

⁴ Sklep Vrhovnega sodišča RS VIII R 20/2010 z dne 2. novembra 2010.

⁵ Prvi odstavek 1. člena ZJU. ZJU za področje svojega urejanja opredeljuje tudi javni sektor, in sicer vanj prišteva državne organe, uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javne sklade, javne zavode in javne gospodarske zavode in druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Drugi odstavek 1. člena ZJU.

⁶ Drugi odstavek 2. člena ZJU.

⁷ Uradni list RS, št. 21/13 in nasl.

⁸ Taka predpisa sta, denimo, Zakon o obrambi (ZObr, Uradni list RS, št. 103/04 in nasl.) ter Zakon o organiziranosti in delu v policiji (ZODPol, Uradni list RS, št. 15/13 in nasl.).

⁹ Etelka Korpič Horvat, v: E. Korpič Horvat in drugi, nav. delo, str. 45.

¹⁰ Prvi odstavek 22. člena ZJU. Glej tudi Etelka Korpič Horvat, v: E. Korpič Horvat in drugi, nav. delo, str. 48. ZJU v celoti velja tako za uradnike – tj. tiste javne uslužbence, ki opravljajo naloge, neposredno povezane z izvrševanjem oblasti ali z varstvom javnega interesa – kot tudi za strokovno-tehnične javne uslužbence, ki so zaposleni v državnih organih oziroma upravah lokalnih skupnosti. 23. člen ZJU.

¹¹ Določbe o pravnem varstvu po ZJU skladno s 45. členom Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK, Uradni list RS, št. 77/07 in nasl.) veljajo tudi za javne uslužbence v zavodih in drugih pravnih osebah s področja kulture. Biserka Kogej Dmitrovič, v: E. Korpič Horvat in drugi, nav. delo, str. 164.

¹² Predlog Zakona o javnih uslužbencih (ZJU), prva obravnava, EPA 185-III, Poročevalec Državnega zbora, št. 31/2001, str. 5.

¹³ Etelka Korpič Horvat, v: E. Korpič Horvat in drugi, nav. delo, str. 51.

¹⁴ Erik Kerševan, v: B. Bugarič in drugi, nav. delo, str. 43. Glej tudi E. Korpič Horvat, nav. delo (2022), str. 458.

¹⁵ E. Korpič Horvat, nav. delo (2022), str. 462. Etelka Korpič Horvat, v: E. Korpič Horvat in drugi, nav. delo, str. 121.

¹⁶ Erik Kerševan, v: B. Bugarič in drugi, nav. delo, str. 44.

¹⁷ E. Korpič Horvat in drugi, nav. delo, str. 7.

¹⁸ Erik Kerševan, v: B. Bugarič in drugi, nav. delo, str. 44 in 103.

¹⁹ Predlog Zakona o javnih uslužbencih (ZJU), prva obravnava, EPA 185-III, Poročevalec Državnega zbora, št. 31/2001, str. 8.

Celoten članek je dostopen za naročnike!