TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Namen članka je predstaviti pot zakonodajnega akta z vidika predsedstva Sveta Evropske unije kot oris izkušnje atašeja na stalnem predstavništvu Republike Slovenije v Bruslju v času slovenskega predsedovanja Evropski uniji. Pot zakonodajnega akta, v našem primeru Uredbe o evropskem upravljanju podatkov,¹ se nanaša izključno na obdobje od trenutka, ko je Evropska komisija objavila predlog, do takrat, ko nam je kot predsedstvu uspelo doseči dogovor z Evropskim parlamentom o končni vsebini predloga tega akta.

Najprej bom pojasnil pojme, ki so pomembni za lažje razumevanje predsedovanja Svetu Evropske unije in delovanja stalnega predstavništva, kaj pomeni predsedovati Svetu EU in kaj so naloge predsedstva, osemnajst- in šestmesečni program predsedovanja, kaj je Coreper in namen delovnih skupin. Nadaljeval bom z opisom rednega zakonodajnega postopka, konkretnega poteka dela na predlogu uredbe in se v sklepu članka dotaknil aktualnih razmer zaradi covida-19 in njihovega vpliva na opravljanje dela.

2. Kaj je predsedovanje Svetu EU

2.1. UVODNO

Predsedovanje Svetu Evropske unije² je naloga in čast, ki je poverjena državi članici EU enkrat na približno trinajst let. Tako Slovenija po uspešnem prvem predsedovanju leta 2008, ko je kot prva med novimi članicami, ki so se EU pridružile leta 2004, predsedovala Svetu EU, zdaj že drugič predseduje tej pomembni evropski zakonodajni instituciji.

Predsedstvo Sveta se med državami članicami Evropske unije menja po načelu rotacije vsakih šest mesecev. Predsedstvo v tem obdobju vodi sestanke na vseh ravneh Sveta in tako pomaga zagotoviti neprekinjenost dela EU v Svetu. Države članice, ki predsedujejo Svetu, tesno sodelujejo v skupinah po tri, imenovanih Trio predsedstev. Trio določi dolgoročne cilje in pripravi skupen program, v katerem opredeli teme in najpomembnejša vprašanja, ki bodo v 18-mesečnem obdobju obravnavana v Svetu. Na podlagi tega programa vsaka od treh držav pripravi lasten, podrobnejši šestmesečni program. Trio, v katerem kot zadnja predseduje Slovenija, sestavljata še Nemčija in Portugalska.

2.2. NALOGA PREDSEDSTVA

Glavna naloga predsedujoče države članice je načrtovanje in vodenje sej Sveta in njegovih pripravljalnih teles, predvsem usmerjanje zakonodajnega dela EU. Predsedstvo mora zagotavljati spoštovanje zakonodajnih postopkov in nepristransko voditi usklajevanje med državami članicami. Od njega se pričakuje, da deluje kot pošten in nevtralen posrednik, ki ne poudarja lastnih nacionalnih interesov, ampak si prizadeva za skupne rešitve. Predsedstvo tudi zastopa Svet v odnosih z drugimi institucijami Unije, zlasti Komisijo in Evropskim parlamentom kot sozakonodajalcem. Njegova naloga je, da poskuša doseči dogovor o zakonodajnih predlogih v okviru tristranskih srečanj – trialogov, neuradnih pogajalskih sestankov in sej spravnega odbora.

2.3. OSEMNAJST- IN ŠESTMESEČNI PROGRAM

Med ključnimi nalogami osemnajstmesečnega programa predsedovanja,³ ki je bil pripravljen v tesnem sodelovanju z Nemčijo in Portugalsko, so odpravljanje posledic pandemije novega koronavirusa, vnovična vzpostavitev normalnega delovanja evropskih družb in okrevanje gospodarstev. Predvideni so tudi ukrepi za spodbujanje trajnostne in vključujoče rasti, ob upoštevanju prehoda na zeleno gospodarstvo in digitalno preobrazbo. Ena od nalog je tudi izboljšanje evropske odpornosti na krize in izoblikovanje načrtov za ravnanje v izrednih razmerah, kot so pandemije, migracijski pritisk in drugo, ter krepitev odpornosti EU na kibernetske napade. Med zunanjepolitičnimi prednostnimi nalogami je ambiciozna politika do vzhodnega in južnega sosedstva, z vnovično potrditvijo evropske perspektive Zahodnega Balkana.

Na drugi strani je šestmesečni program predsedovanja posamezne države članice razdeljen na dva dela. Prvi del zajema pregled vseh tistih zadev, ki jim posamezno predsedstvo želi nameniti posebno pozornost v času vodenja Sveta EU – tako imenovane prednostne naloge predsedovanja. Drugi del, ki je precej obširnejši, kar najbolj sledi podedovani agendi. Gre za akte, ki so že na dnevnem redu Sveta EU ali pa jih bo Evropska komisija v okviru svojega delovnega programa predložila v času predsedovanja. Slovenija je program predsedovanja zasnovala na štirih prednostnih področjih. Pod sloganom »Skupaj. Odporna. Evropa.« si prizadeva za okrevanje in večjo odpornost EU, razmislek o prihodnosti Evrope, krepitev pravne države in evropskih vrednot ter varnost in stabilnost v evropski soseščini.

2.4. STALNO PREDSTAVNIŠTVO PRI EVROPSKI UNIJI

Slovenija ima stalno predstavništvo pri Evropski uniji od svojega vstopa v povezavo 1. maja 2004. Glavna naloga stalnega predstavništva Republike Slovenije pri Evropski uniji v Bruslju (SPBR) je predstavljanje in zastopanje interesov Slovenije v EU. V njem delamo državni uradniki oziroma diplomati z vseh ministrstev ter služb in organov v sestavi Vlade RS. SPBR zastopa Slovenijo v Svetu EU, sodeluje z Evropsko komisijo v ekspertnih delovnih skupinah pri pripravi predlogov zakonodaje EU, zastopa državo v odborih Komisije, ki delujejo po postopku komitologije,⁴ zastopa interese Slovenije v primeru očitanih kršitev pred Komisijo ter sodeluje z Evropskim parlamentom in z drugimi institucijami EU.

Ministri držav članic se v posameznih sestavah Sveta redno srečujejo. Vsebine, ki jih ministri obravnavajo na svojih srečanjih, pripravljajo pooblaščeni nacionalni predstavniki. Ti delujejo v pripravljalnih telesih Sveta, ki jih delimo na raven odbora oziroma Coreperja in delovnih skupin.

2.5. COREPER IN DELOVNE SKUPINE

Odbor stalnih predstavnikov oziroma Coreper (fr. Comité des Représentants Permanents) označuje osrednje telo v sestavi Sveta. Sestavljajo ga veleposlanice in veleposlaniki držav članic pri Evropski uniji. Coreper je odgovoren za pripravo dela Sveta in za izvajanje nalog, ki mu jih dodeli Svet. Vse točke z dnevnega reda Sveta najprej obravnava Coreper,⁵ ki že pred njegovim zasedanjem poskuša doseči dogovor na svoji ravni oziroma poskuša vsaj čim bolj uskladiti stališča držav članic, da je možnost dogovora ministrov med zasedanjem čim hitrejša in večja.

Zelo pomembne pri delu Sveta so tudi delovne skupine, ki jih je okoli 150. Nekatere so začasne in se sestanejo samo za dogovor o posameznem področju, večina pa se jih sestaja redno in pripravlja vse potrebno za zasedanja obeh Coreperjev. Delovne skupine so prva raven usklajevanja nacionalnih stališč. Razprava na tej ravni je zlasti strokovna, na sestankih pa je navzoča tudi Evropska komisija.

Na stalnem predstavništvu RS v Bruslju sem del ekipe, ki pokriva področje digitalnih dosjejev, ki se obravnavajo v okviru zasedanj delovne skupine za telekomunikacije in informacijsko družbo – H.05. Med drugim gre za akte s področja umetne inteligence, ki je ena od prednostnih nalog slovenskega predsedovanja, pa tudi upravljanja podatkov in podatkovne ekonomije, mobilnega gostovanja in evropske e-identitete.

2.6. PRISTOJNI NACIONALNI ORGAN

Za področje telekomunikacij in informacijske družbe je v Sloveniji pristojen Urad za informacijsko družbo na Ministrstvu za javno upravo, ki opravlja strateško načrtovanje in spodbujanje digitalnega preoblikovanja Slovenije.⁶

Stališča Slovenije, ki jih mi, nacionalni delegati, zastopamo na zasedanjih delovnih skupin in drugih sestankih v institucijah EU, sprejme vlada. Državni zbor sodeluje pri oblikovanju stališč v zadevah EU, ki po vsebini v skladu z ustavo spadajo v njegovo pristojnost. V takem primeru vlada potrdi predlog stališča, ki postane stališče Slovenije po potrditvi v državnem zboru. Pri tem pred- log odločitev Slovenije v zadevah EU pripravi ministrstvo ali vladna služba v medresorskem usklajevanju z ministrstvi in vladnimi službami, ki jih zadevajo.

Nacionalna stališča se načeloma pripravljajo samo do trenutka, ko država članica začne predsedovanje. Kot predsedujoča država sama namreč naj ne bi imela več nacionalnega stališča, saj nastopa v vlogi nevtralnega posrednika.

Takrat niso v ospredju nacionalni interesi, ampak skupne rešitve za Unijo. To pa ne pomeni, da nacionalni delegati nismo v tesnem in vsakodnevnem stiku s pristojnim ministrstvom, po navodilih katerega, v skladu z Zakonom o zunanjih zadevah, ravnamo.

V nadaljevanju bom opisal potek rednega zakonodajnega postopka in na konkretnem primeru predloga Uredbe o upravljanju podatkov opisal potek dela v času predsedovanja. Ta akt je izbran, ker smo ga med predsedovanjem obravnavali v vseh fazah in na koncu nam je uspelo končati pogajanja z Evropskim parlamentom ter doseči dogovor o končni vsebini akta, ki je ključen za razvoj evropskega podatkovnega gospodarstva.

3. Redni zakonodajni postopek

Z uveljavitvijo Lizbonske pogodbe leta 2009 je bil postopek soodločanja preimenovan v redni zakonodajni postopek in tako postal glavni postopek sprejemanja zakonodaje EU. Uporablja se za večino področij delovanja Unije. Glavna značilnost rednega zakonodajnega postopka je, da Parlament in Svet skupaj in enakopravno sprejemata zakonodajo. Začne se z zakonodajnim predlogom Komisije (običajno gre za uredbo, direktivo ali sklep) in obsega največ tri obravnave, pri čemer se lahko sozakonodajalca v vsaki obravnavi dogovori- ta o skupnem besedilu in s tem končata postopek.

V prvi obravnavi Parlament in Svet vzporedno obravnavata predlog Komisije. Vendar pa prvi ukrepa Parlament, ki glasuje z navadno večino, tj. z večino oddanih glasov in običajno na podlagi poročila, ki ga pripravi eden od njegovih odborov, ter v večini primerov spremeni predlog Komisije ali ga sprejme brez sprememb. Predlog lahko tudi v celoti zavrne. Ko Parlament sprejme stališče, se lahko Svet odloči, da sprejme stališče Parlamenta, in v tem primeru je zakonodajni akt sprejet, lahko pa v prvi obravnavi sprejme drugačno stališče in ga posreduje Parlamentu v drugo obravnavo. Ne za Parlament ne za Svet ne velja noben rok, v katerem morata končati prvo obravnavo.

Temu lahko sledita še druga obravnava ter spravni postopek kot tretja in zadnja faza rednega zakonodajnega postopka, vendar se bomo osredotočili samo na prvo obravnavo, saj je približno 90 odstotkov aktov dogovorjenih in končanih v prvi obravnavi.

4. Uredba o upravljanju podatkov

4.1. UVODNO

Komisija je 25. novembra 2020 objavila predlog Uredbe o evropskem upravljanju podatkov. Gre za prvega od več ukrepov, ki jih je napovedala v evropski strategiji za podatke 2020.⁷

Cilj predloga Komisije, ki temelji na 114. členu Pogodbe o delovanju EU, je spodbuditi razpoložljivost podatkov za uporabo v gospodarstvu s povečanjem zaupanja v posrednike podatkov in krepitvijo mehanizmov za izmenjavo podatkov v EU. Natančneje, instrument obravnava naslednje primere:

1. omogočanje ponovne uporabe podatkov javnega sektorja, kadar za take podatke veljajo pravice drugih;
2. souporabo podatkov med podjetji proti plačilu;
3. omogočanje uporabe osebnih podatkov ob pomoči posrednika pri so- uporabi osebnih podatkov, ki posameznikom pomaga pri uveljavljanju njihovih pravic v skladu s Splošno uredbo o varstvu podatkov;
4. omogočanje uporabe podatkov iz altruističnih razlogov.

4.2. PRIPRAVA KOMPROMISNIH PREDLOGOV

V Svetu smo predlog začeli obravnavati v času nemškega predsedstva. Delo se je nadaljevalo med portugalskim predsedovanjem, ko so bili v šestih mesecih predstavljeni štirje kompromisni predlogi, o katerih smo delegacije temeljito razpravljale.

Z začetkom slovenskega predsedovanja smo nemudoma nadaljevali raz- pravo o predlogu na naši delovni skupini za telekomunikacije in informacijsko družbo. Na podlagi izida te razprave ter ob upoštevanju dodatnih pripomb in redakcijskih predlogov, ki smo jih čez poletje prejeli od delegacij,8 smo začeli pripravo petega kompromisnega besedila Uredbe o evropskem upravljanju podatkov. Tako imenovano draftiranje se opravlja skupaj s pristojnim generalnim direktoratom Evropske komisije, ki je pripravil osnovni predlog,9 in ob podpori sekretariata Sveta ter njegove pravne službe, ki predsedstvu pomagajo s svojimi bogatimi izkušnjami. V avgustu je tako potekalo pet celodnevnih sestankov, na katerih so sodelovali tudi strokovnjaki z Ministrstva za javno upravo. Pripravljen kompromisni predlog akta smo nato na delovni skupini za telekomunikacije in informacijsko družbo septembra predstavili državam članicam, ga analizirali in o njem opravili poglobljeno razpravo.

Na podlagi prejetih povratnih informacij in ob upoštevanju zadnjih pisnih predlogov držav članic smo pripravili končno kompromisno besedilo, ki je po našem mnenju pomenilo uravnotežen predlog, ki je upošteval ključne pomisleke držav članic. Kompromisni predlog smo nato predložili odboru stalnih predstavnikov v potrditev.

4.3. POGAJANJA Z EVROPSKIM PARLAMENTOM

Postopek pogajanj z Evropskim parlamentom poteka na dveh ravneh, in sicer na politični ravni, kar imenujemo politični trialog, in na tehnični oziroma strokovni ravni, kar imenujemo tehnični sestanek. Večina pogajanj in s tem povezanega dela se opravi na tehničnih sestankih, za kar pa nas za določen del ali celotno besedilo predloga akta pooblasti politična raven.

Coreper je 1. oktobra potrdil kompromisni predlog predloga uredbe in nam (predsedstvu) podelil mandat za začetek pogajanj z Evropskim parlamentom.¹⁰ Ker sta v oktobru potekali dve plenarni zasedanji Evropskega parlamenta v Strasbourgu in so bili poslanci ta mesec iz Bruslja odsotni večino časa,¹¹ smo lahko prvi politični trialog¹² organizirali šele tri tedne pozneje, 20. oktobra. Tukaj smo izgubili dragoceni čas, saj nam je tako ostalo samo dober mesec dni časa za dogovor z Evropskim parlamentom. Prav na prvem političnem trialogu se namreč podeli pooblastilo tehnični ravni, da začne delo na okvirnem dogovoru besedila predloga akta.

V praksi to pomeni, da se je treba uskladiti glede vseh določb predloga akta in besedila uvodnih pojasnil ter zbližati še tako različna stališča obeh sozakonodajalcev. Da bi preostali čas, ki nam je bil na voljo, kar najbolje izrabili, smo organizirali tehnična srečanja z Evropskim parlamentom na vseh preostalih prostih terminih, ki smo jih imeli v koledarju. To je bila dodatna obremenitev v že tako polnem urniku predsedstva, vendar tudi edina možnost, če smo želeli doseči dogovor še pred koncem predsedovanja.

Po dvanajstih tehničnih sestankih nam je uspelo doseči okvirni dogovor glede vseh določb predloga uredbe razen štirih točk, ki smo jih identificirali in prepustili, da se rešijo na politični ravni.

Vsebinsko so se nanašale na obdobje ekskluzivnosti za ponovno uporabo podatkov javnega sektorja; pomoč organov javnega sektorja ponovnim uporabnikom pri iskanju soglasja ali dovoljenja za ponovno uporabo podatkov; uporabo delegiranih in izvedbenih aktov ter na začetek uporabe predloga uredbe.

4.4. SKLENITEV DOGOVORA

Ker bi potencialna rešitev lahko bila zunaj okvirov mandata Sveta in da smo kot predsedstvo lahko vedeli, kje so skrajne meje, do katerih v pogajanjih še lahko gremo, smo zaprosili Coreper za prožnost glede mandata za nadaljevanje pogajanj. Coreper je to prožnost 24. novembra tudi odobril.

Drugi in zadnji politični trialog je potekal 30. novembra v prostorih Evrop- skega parlamenta. Na tem trialogu sta Svet in Evropski parlament po nekajkratnih krajših prekinitvah za zbliževanje stališč dosegla okvirni dogovor o vseh političnih vprašanjih in pravočasno končala pogajanja. Prav v času pisanja tega članka pa je predsedstvo doseglo tudi potrditev dogovora t. i. endorsement na Coreperju. S tem se je uspešno končalo delo na dosjeju še med slovenskim predsedovanjem.

Komisija je v odzivu na doseženi dogovor pohvalila slovensko predsedstvo za odlično opravljeno delo in povedala, da čeprav sta bila oba zakonodajalca v pogajanjih odprta, pripravljena na sodelovanje in usmerjena v isti cilj, gre za velik uspeh, da je predsedstvu uspelo skleniti dogovor v tako kratkem času in hkrati ohraniti vsebino podeljenega mandata na vseh za države članice ključnih delih predloga uredbe. O pomembnosti predloga uredbe je izvršna podpredsednica Komisije Margrethe Vestager povedala:

»Ta uredba je prvi temeljni kamen za vzpostavitev trdnega in poštenega gospodarstva, ki temelji na podatkih. Gre za vzpostavitev pravih pogojev za zaupanja vredno izmenjavo podatkov v skladu z našimi evropskimi vrednotami in temeljnimi pravicami. Ustvarjamo varno okolje, v katerem se lahko podatki izmenjujejo med sektorji in državami članicami v korist družbe in gospodarstva.«

Naslednji od zakonodajnih ukrepov, napovedanih v Evropski strategiji za podatke 2020, je predlog Akta o podatkih (Data act), ki ga bo Komisija predstavila predvidoma v februarju 2022. Namen akta bo spodbujati izmenjavo podatkov med podjetji ter med podjetji in vladami. Komisija bo tudi v prihodnje razvijala in financirala evropske podatkovne prostore za združevanje podatkov v ključnih strateških sektorjih in področjih javnega interesa, kot so zdravstvo, kmetijstvo, mobilnost, proizvodnja, energija ipd.

Opombe:

* Univerzitetni diplomirani pravnik, ataše na Stalnem predstavništvu Republike Slovenije pri Evropski uniji v Bruslju.

¹ Polno ime: predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o evropskem upravljanju podatkov (Akt o upravljanju podatkov); (19. 12. 2021).

² Imenovan tudi Svet ministrov ali kar Svet.

³ (19. 12. 2021).

⁴ Komitologija se uporablja, kadar ima Evropska komisija v skladu z zakonodajnim besedilom izvedbena pooblastila.

⁵ Coreper je razdeljen na dva dela: Coreper II obravnava predvsem politična, institucionalna, splošna finančna in zunanjepolitična vprašanja ter vprašanja s področja notranjih zadev in pravosodja ter pripravlja tudi zasedanja Evropskega sveta. V njem sodelujejo stalni predstavniki držav članic EU. Coreper I pa sestavljajo namestniki stalnih predstavnikov in obravnava teme vseh preostalih sestav Sveta EU, kot so socialna politika, kmetijstvo in ribištvo, okolje, telekomunikacije, kultura, konkurenčnost itd.

⁶ V skladu z novelo Zakona o državni upravi (ZDU-1M), ki bo začela veljati 18. decembra 2021, bo področje informacijske družbe in elektronskih komunikacij najpozneje z 2. januarjem 2022 iz Ministrstva za javno upravo prešlo na Službo Vlade RS za digitalno preobrazbo.

⁷ (19. 12. 2021).

⁸ Med koncem julija in ves avgust zaradi počitnic ni formalnih zasedanj delovnih skupin v Svetu. Kljub temu pa so za slovensko predsedstvo aktivnosti intenzivno tekle naprej.

⁹ V našem primeru gre za DG CNECT, ki ima sedež v Luksemburgu.

¹⁰ Evropski parlament je odločitev za začetek medinstitucionalnih pogajanj sprejel na plenarnem za- sedanju 15. septembra 2021. Evropski parlament v pogajanjih s Svetom kot sozakonodajalcem zastopa poslanec, ki je bil izbran za poročevalca (fr. rapporteur) na posameznem zakonodajnem predlogu. V našem primeru je bila to poslanka Angelika Niebler iz politične skupine EPP.

¹¹ Politične trialoge se je po takrat veljavnih pravilih Evropskega parlamenta lahko organiziralo samo v Bruslju, ne pa tudi v Strasbourgu.

¹² »Politični« ga imenujemo zato, ker se ga udeležijo najvišji predstavniki vseh treh institucij: na strani Sveta stalni predstavnik – veleposlanik predsedujoče države, na strani Evropske komisije pristojni komisar in za Evropski parlament poslanka – poročevalka (rapporteur) na dosjeju.

Celoten članek je dostopen za naročnike!