TFL Vsebine / TFLGlasnik

Ureditev zaščite žvižgačev kot tistih, ki prijavijo nepravilnosti znotraj institucije, za katero opravljajo delo, postaja vse bolj aktualna, tudi na ravni Evropske unije (EU).[1] Cilj urejanja tega področja je žvižgače tako ali drugače – ponekod tudi s finančnimi nagradami – spodbuditi k temu, da bi nepravilnosti, še posebej tiste, ki ogrožajo zdravje oziroma varnost ljudi in okolja in/ali zadevajo davkoplačevalski denar, prijavili.[2] Raziskave kažejo, da bi z ustrezno zaščito žvižgačev pri javnem naročanju v EU potencialno prihranili tudi do 9,6 milijarde evrov letno, zato sta harmonizacija in krepitev zaščite prijaviteljev na evropski ravni ne le zaželeni, temveč skorajda nujni.[3]

Mednarodne organizacije igrajo pomembno vlogo pri urejanju politike zaščite žvižgačev. Cilj edinega univerzalnega dokumenta s področja korupcije, tj. Konvencije Združenih narodov proti korupciji, je spodbujati in krepiti ukrepe z namenom učinkovitejšega preprečevanja in boja proti korupciji. Pojma žvižgač oziroma (angl.) whistleblower sicer izrecno ne uporablja, vendar pa se z njo zahteva zaščito prijaviteljev, tj. vsakogar, ki pristojnim organom v dobri veri in utemeljeno prijavi katerokoli dejstvo v zvezi s kaznivimi dejanji, določenimi v skladu s to konvencijo. [4]

Tudi Mednarodna organizacija dela (ILO) in Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj prispevata k ureditvi tega pomembnega vprašanja.[5] Slednja pripravlja konvencije in izdaja priporočila državam glede vzpostavitve ustreznih mehanizmov zaščite žvižgačev v nacionalnih zakonodajah, tako v javnem kot tudi v zasebnem sektorju. Poleg tega pri svojem delu ugotavlja, katere države članice imajo posebne določbe ali zakone o zaščiti žvižgačev, in ocenjuje, ali so ti predpisi dovolj obsežni in poznani.[6]

Razmeroma veliko pozornosti je torej posvečene ureditvi v nacionalnih zakonodajah in njihovi skladnosti s priporočili mednarodnih organizacij. Nasprotno pa se zdi, da interne ureditve zaščite žvižgačev v razmerju do zaposlenih te organizacije pogosto ne omenjajo. Menim, da je za kredibilnost dela mednarodnih organizacij poglavitno, da svojim priporočilom, kjer je to seveda mogoče in ustrezno, tudi same sledijo.

Pregled notranjih politik prej omenjenih mednarodnih organizacij nam sicer pokaže, da so te v veliki meri uveljavile pravila glede zaščite žvižgačev. To je najbrž posledica večje osveščenosti o tej problematiki, velja pa poudariti, da sta sprejem in uveljavitev tovrstnih internih predpisov včasih pogoj za dodelitev sredstev s strani nekaterih držav članic.[7] V zadnjih letih so mednarodne organizacije med drugim opredelile definicije povračilnih ukrepov, osebe, ki so deležne zaščite pred povračilnimi ukrepi, zaščitene dejavnosti (npr. prijava ali sodelovanje v preiskavi nepravilnosti), roke za prijavo nepravilnosti in povračilnih ukrepov ter odgovorne osebe in postopke.[8]

Glede procesnih vprašanj zaščite žvižgačev je treba izpostaviti, da mednarodne organizacije zaradi privilegijev in imunitet, ki so jim podeljeni za zagotovitev nemotenega delovanja, svojim zaposlenim, tj. mednarodnim javnim uslužbencem, ne dajejo dostopa do zaščite na nacionalni ravni.[9] Posledično morajo same vzpostaviti primeren notranji (kvazi-)sodni sistem, v katerem bo imel žvižgač možnost prijaviti ne le nepravilnost znotraj organizacije, temveč tudi morebitne povračilne ukrepe.

Vzpostavljeni notranji postopki sicer imitirajo sodne, vendar pravna sredstva, ki jih zagotavljajo, niso tako dovršena kot tista, ki jih zagotavljajo nacionalni pravni sistemi. Na eni strani je to, sploh glede na velikost teh organizacij, razumljivo. Na drugi strani pa odsotnost nekaterih mehanizmov, kot je npr. možnost pritožbe, morda vpliva na posameznikove možnosti uspeha pred sodiščem in zaupanje v tak sistem.

Še več, tudi za tisto peščico primerov, ki so dosegli pritožbeno stopnjo na enem od upravnih sodišč, s tem pa tudi večjo prepoznavnost v javnosti – eden najbolj znanih primerov je Wasserstrom v. Secretary-General of the United Nations[10] – se zdi, da na žalost niso pripomogli k krepitvi zaupanja v to, da žvižgači za prijavo oziroma »žvižg« ne bodo kaznovani. Čeprav je realnost nekoliko drugačna (pred upravnim sodiščem ILO je v prid prijaviteljem odločeno v približno 66 odstotkov primerov),[11] bi bilo zaželeno, da bi mednarodne organizacije vprašanju ustreznosti notranjih procesov posvetile še več pozornosti, s tem pa še učinkoviteje ukrepale proti kršiteljem in zaščitile svoja finančna sredstva, v veliki meri pridobljena s strani držav članic.

Glede na navedeno tudi menim, da bodo morale vse institucije, bodisi nacionalne ali mednarodne, zasebne ali javne, poleg posodobitve svojih ureditev oziroma zakonodaj na področju zaščite žvižgačev narediti korak naprej tudi glede njihove implementacije in dejanske zaščite posameznikov, ki prijavijo nepravilnosti. V nasprotnem primeru bo še najbolje napisan zakon lahko služil le kot zanimivo branje v času karantene, nikogar pa ne bo spodbudil k temu, da »zapiska na piščalko«.

 

---

[1] Direktiva 2019/1937 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2019 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, Uradni list Evropske unije, št. L 305/17 (26. 11. 2019).

[2] L. Berger, S. Perreault, J. Wainberg: Hijacking the Moral Imperative: How Financial Incentives Can Discourage Whistleblower Reporting. v: Auditing: A Journal of Practice & Theory, 36 (2017) 3, str. 1–14; na voljo je na <https://doi.org/10.2308/ajpt-51663> (26. 1. 2021).

[3] Svet EU, sporočilo za javnost, Boljša zaščita žvižgačev: nova vseevropska pravila od leta 2021, 7. oktober 2019; na voljo je na <https://www.consilium.europa.eu/sl/press/press-releases/2019/10/07/better-protection-of-whistle-blowers-new-eu-wide-rules-to-kick-in-in-2021/> (26. 1. 2021).

[4] Člen 33 Konvencije Združenih narodov proti korupciji (Ur. l. RS, št. 22/2008).

[5] International Labour Organisation (ILO), Konvencija št. 158 o prenehanju delovnega razmerja na pobudo delodajalca, 5. člen; na voljo je na (26. 1. 2021).

[6] Glej npr. OECD, Committing to Effective WB Protection (2016) – na voljo je na <https://read.oecd-ilibrary.org/governance/committing-to-effective-whistleblower-protection_9789264252639-en#page14> (26. 1. 2021) – in pa OECD, Whistleblower Protection; na voljo je na <http://www.oecd.org/gov/ethics/whistleblower-protection.htm> (26. 1. 2021).

[7] Further Consolidated Appropriations Act, 2020, Section 7048(a); na voljo je na <https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/1865/text> (26. 1. 2021).

[8] ILO, Directive, Ethics in the Office: Whistleblower Protection, 11. november 2019); na voljo je na <https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---webdev/documents/genericdocument/wcms_713106.pdf> (26. 1. 2021). Glej tudi OECD, Staff Regulations, Rules and Instructions applicable to officials of the Organisation, Annex XXVIII; na voljo je na <https://www.oecd.org/careers/Staff_Rules_EN.pdf> (26. 1. 2021); in pa United Nations Secretariat, Secretary-General’s Bulletin, Protection against retaliation for reporting misconduct and for cooperating with duly authorized audits or investigations, ST/SGB/2017/2/Rev.1, 28. november 2017; na voljo je na <http://undocs.org/ST/SGB/2017/2/Rev.1> (26. 1. 2021).

[9] Glej npr. 105. člen Ustanovne listina Organizacije Združenih narodov (Ur. l. RS, št. 2/2014).

[10] United Nations Appeals Tribunal, Wasserstrom v. Secretary-General of the United Nations, Judgment No. 2014-UNAT-457, 27. junij 2014; na voljo je na (26. 1. 2021).

[11] Joint Inspection Unit, Review of Whistle-blower Policies and Practices in the United Nations System Organizations, JIU/REP/2018/4 (2018), 191. odstavek; na voljo je na <https://www.unjiu.org/sites/www.unjiu.org/files/jiu_rep_2018_4_english_0.pdf > (26. 1. 2021).