TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Pri finančnih popravkih gre najbolj splošno za preklic oziroma postopke v zvezi s preklicem oziroma zavrnitvijo celote ali dela zahtevka za sofinanciranje projektov upravičenca do nepovratnih sredstev v primerih, ko so v projektih, ki jih sofinancira EU, zaznane napake, ki so posledica (domnevnih) nepravilnosti. Glede tega lahko razlikujemo med dvema tipoma finančnih popravkov oziroma med dvema ravnema postopkov: 1. finančne popravke, ki so predmet uveljavljanja s strani Evropske komisije v razmerju do posameznih držav članic EU; ter 2. finančne popravke, ki so predmet uveljavljanja s strani posamezne države članice, tj. znotraj nacionalnih pravnih sistemov, proti upravičencem do sofinanciranja s strani EU v posameznem konkretnem projektu oziroma zadevi.

Evropska komisija je zaradi poenotenja prakse svojih služb ter v skladu z načeli transparentnosti in sorazmernosti v zvezi s postopki uveljavljanja finančnih popravkov, ki jih vodi proti državam članicam, izdala več smernic. Gre za delovne pripomočke pristojnim službam Evropske komisije, ki vsebujejo pravila za pavšalno odmerjanje finančnih popravkov po naslednjih izhodiščnih stopnjah: 5, 10, 25 ali 100 odstotkov sredstev sofinanciranja. Uporaba teh smernic Evropske komisije za odmerjanje finančnih popravkov se državam članicam za njihove postopke v razmerju do upravičencev zgolj priporoča, kot praviloma tudi same smernice navajajo v svojem besedilu.¹

Ob teh pravnih izhodiščih pa se v zadnjih letih pred nacionalnimi sodišči pojavljajo tožbe, v katerih Republika Slovenija od posameznih upravičencev do sofinanciranja njihovih posameznih projektov (v nadaljevanju tudi le: upravičenci) zahteva plačilo finančnega popravka na podlagi odčitka pavšalnega deleža (odstotka) zneska sofinanciranja iz katerih od takih smernic Evropske komisije.² Glede teh sporov se kot temeljno postavlja najprej vprašanje (ne)obstoja pravne podlage za take zahtevke RS za plačilo, po katerih od smernic pavšalno, v tam navedenem deležu (odstotku) zneska sofinanciranja, »odmerjene« finančne popravke. Obravnavi tega vprašanja je namenjen predmetni članek.

Ta članek v domači pravni literaturi prvič obravnava tematiko smernic za odmerjanje finančnih popravkov. V prvem delu analizira njihovo pravno naravo in temeljne razsežnosti njihove uporabe. Drugi del članka pa je namenjen kritični vsebinski obravnavi dosedanje domače prakse instančnih sodišč glede problema (ne)obstoja pravne uporabe za uporabo smernic (Evropske komisije) za odmerjanje finančnih popravkov v razmerjih med Republiko Slovenijo (kot državo članico) in posameznimi upravičenci do sofinanciranja.

2. Splošno o finančnih popravkih in smernicah za njihovo odmerjanje

2.1. FINANČNI POPRAVKI

Pri finančnih popravkih gre za pravni izraz prava EU, ki je razmeroma nov. Angleški izraz financial corrections sem v spletni bazi Sodišča EU³ na primer prvič zasledil v sklepnih predlogih generalnega pravobranilca, podanih v zadevi C-32/89 Grčija proti Komisiji. V tisti zadevi je Komisija delno zavrnila zahtevek Republike Grčije za povračilo plačil iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS),⁴ in sicer na podlagi ugotovitev, da je ta država članica enostransko in mimo pravil skupne kmetijske politike EU posegla v trg žitaric in posušenega grozdja ter proračunsko subvencionirala dumpinške cene na trgu teh izdelkov. V vsebinsko istem kontekstu zadevni izraz v angleškem jeziku prvič zasledimo v sodbi Sodišča EU v zadevi C-55/91 Italija proti Komisiji z dne 6. oktobra 1993.⁵ Slovenski izraz »finančni popravki« pa nato sledi šele iz poznejših prevodov sodne prakse Sodišča EU. Prvič je podan v zadevi C-332/01 z dne 9. septembra 2004, ki vsebinsko prav tako obravnava istovrstno problematiko.

Najbolj splošno opredeljeno gre sicer (tudi glede na spletni pojmovnik Evropske komisije) pri finančnih popravkih za preklic oziroma postopke v zvezi s preklicem oziroma zavrnitvijo celote ali dela zahtevka za sofinanciranje projektov upravičenca do nepovratnih sredstev v primerih, ko so v sofinanciranih projektih, ki jih sofinancira EU, zaznane napake, ki so posledica (domnevnih) nepravilnosti.⁶ Pri tem pa relevantna pozitivnopravna ureditev EU, tj. Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006⁷ (v nadaljevanju: Uredba o skupnih določbah), v točki 362. člena »nepravilnost« opredeljuje kot:

»vsako kršitev prava Unije ali nacionalnega prava v zvezi z njegovo uporabo, ki je posledica delovanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, vključenega v izvajanje skladov ESI, ki zaradi neupravičene postavke izdatkov škoduje ali bi škodovalo proračunu Unije«.

Glede tega⁸ tudi iz prakse Sodišča EU in mnenj generalnih pravobranilcev izrecno izhaja, da finančni popravki niso kaznovalni, temveč je njihov namen skladno z ustaljeno prakso Sodišča EU v »vračanju koristi, ki je bila neupravičeno prejeta zaradi nepravilnega ravnanja«.⁹

V zvezi s finančnimi popravki je treba tudi poudariti, da lahko glede na raven njihovega udejanjanja temeljno razlikujemo med dvema tipoma finančnih popravkov:

1. finančni popravki, ki so predmet uveljavljanja s strani Evropske komisije v razmerju do posameznih držav članic EU; ter
2. finančni popravki, ki so predmet uveljavljanja s strani posamezne države članice, tj. znotraj nacionalnih pravnih sistemov, proti upravičencem do sofinanciranja s strani EU v posameznem konkretnem projektu oziroma zadevi.

Na ravni EU so finančni popravki danes zajeti v okvir splošnih pravil, ki se uporabljajo za več skladov EU. V drugem delu Uredbe o skupnih določbah, ki se uporabljajo za Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad, Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR), ki delujejo na podlagi skupnega okvira (skupaj tudi: evropski strukturni in investicijski skladi – skladi ESI),¹⁰ najdemo določila o finančnih popravkih v 85. členu, ki se nanaša na finančne popravke Komisije EU v razmerju do držav članic.

Četrti del Uredbe o skupnih določbah – ki se nanaša le na Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS) (skupaj: strukturna sklada) in Kohezijski sklad ter Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR) glede upravljanja in nadzora, finančnega upravljanja, računovodstva in finančnih popravkov, pa vsebuje dva člena, ki urejata materijo finančnih popravkov, tj. 143. člen, ki se nanaša na finančne popravke držav članic (v razmerju do upravičencev do sofinanciranja v konkretnih projektih, op.) ter 144. člen, ki vsebuje dodatne določbe za finančne popravke Komisije (EU v razmerju do držav članic), tj. v dopolnitev 85. člena.

Iz tega lahko razumemo, da se 143. člen Uredbe o skupnih določbah ne nanaša na razmerja med državami članicami in upravičenci glede sredstev sofinanciranja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP); temveč to materijo (z uporabo drugih pravnih izrazov in tudi ob nekoliko drugačnih pravnih izhodiščih) urejajo drugi predpisi.¹¹ Čeprav nadaljnja analiza v tej smeri presega okvire in namen tega članka, pa naj omenim, da je s poudarjenega vidika uporaba izraza »finančni popravki« tudi za razmerja, ki se nanašajo na področje EKSRP oziroma, konkretno, na razmerja med državo in upravičenci do sredstev iz navedenega sklada EU, morebiti preveč posplošena. Zato bi bilo v prihodnje zaradi večje jasnosti na nacionalni ravni (tj. v razmerjih med državami članicami in upravičenci do sredstev) priporočljivo terminološko razlikovati med »znižanji in izključitvami« za »zadeve EKSRP« na eni ter »finančnimi popravki« za zadeve, ki se nanašajo na sofinanciranja iz drugih zgoraj naštetih skladov EU, na drugi strani,¹² čeprav sicer oboji ustrezajo najbolj splošni opredelitvi finančnega popravka, kot je bila uvodoma podana.

2.2. SMERNICE ZA ODMERJANJE FINANČNIH POPRAVKOV (NA RAVNI KOMISIJE EU)

Pri odmerjanju finančnih popravkov je treba skladno s sodno prakso Sodišča EU izhajati iz treh temeljnih meril, in sicer

1. narave ugotovljene nepravilnosti,
2. njene resnosti ter
3. finančne izgube zadevnega sklada.¹³

Zaradi velike kompleksnosti življenjskih primerov, v katerih prihaja do (domnevnih) napak v projektih, ki jih sofinancira EU in ki so posledica (domnevnih) nepravilnosti, ter zaradi lažjega ter doslednega odločanja tako glede utemeljenosti izrekanja finančnih popravkov kot tudi glede njihove višine – kar navsezadnje zahtevata še posebej tudi načela enakopravnosti med naslovniki tovrstnih ukrepov in načelo sorazmernosti¹⁴ – je Komisija EU v okviru svoje diskrecijske pravice v zvezi z odmerjanjem finančnih popravkov v razmerju do držav članic vzpostavila posebne smernice,¹⁵ ki za primere, ko natančen izračun finančnih posledic oziroma finančnega popravka ni mogoč, vzpostavljajo izhodiščna merila za pavšalno odmerjanje finančnih popravkov. S sprejemom smernic in njihovo javno objavo ter s spoštovanjem tam podanih izhodišč je Komisija sama omejila svojo diskrecijo¹⁶ glede tega ter zagotovila transparentnost pri takih postopkih.¹⁷

2.2.1. Delitev smernic za odmerjanje finančnih popravkov po vsebini

Glede na vsebino smernic lahko izhodiščno identificiramo dve skupini smernic za odmerjanje finančnih popravkov, ki jih je sprejela Komisija EU:

2.2.1.1.Splošne smernice za odmerjanje finančnih popravkov

V prvo skupino spadajo smernice za odmerjanje (pavšalnih) finančnih popravkov, ki jih bom za namen tega članka poimenoval kot »splošne«, saj so (bile) glede na njihovo materijo namenjene najsplošnejšemu »pokrivanju« širšega razpona relevantnih (domnevnih) napak in nepravilnosti – razen napak zaradi kršitev pravil javnega naročanja, v zvezi s čimer je Komisija sprejela posebne, specialne smernice.¹⁸ Take smernice so konkretno na primer Smernice o načelih, merilih in okvirnih lestvicah, ki se morajo uporabljati v zvezi s finančnimi popravki, ki jih komisija izvede v skladu s členoma 99 in 100 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006, ki bile potrjene s sklepom Komisije C(2011) 7321 z dne 19. oktobra 2011 in so po vsebini nadgradile ter nadomestile predhodne Smernice za popravke v okviru strukturnih skladov za programsko obdobje 2000–2006, ki jih je Komisija sprejela 2. marca 2001, C(2001) 476.¹⁹

Te smernice posebej razlikujejo med²⁰

• »posameznimi nepravilnostmi«, pri katerih gre za enkratne napake, ki so neodvisne od drugih ugotovljenih napak in pomanjkljivosti v sistemih;
• »sistemskimi nepravilnostmi«, ko so napake posledica obstoja resnih pomanjkljivosti v sistemih upravljanja in nadzora držav članic nad izvajanjem projektov, ki jih sofinancira EU;²¹ ter
• »sistemskimi pomanjkljivostmi«, ki so slabosti v sistemih upravljanja in nadzora.

Ob tej vsebinski klasifikaciji življenjskih primerov zadevne smernice vsebujejo naslednjo izhodiščno lestvico za odmerjanje finančnih popravkov, kot izhaja iz Tabele 1:²²

Tabela 1: Povzetek lestvice za odmerjanje finančnih popravkov po Smernicah o načelih, merilih in okvirnih lestvicah, ki se morajo uporabljati v zvezi s finančnimi popravki, ki jih komisija izvede v skladu s členoma 99 in 100 Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006

Ob podani lestvici²³ pa tudi same smernice posebej poudarjajo relativnost oziroma zgolj izhodiščno naravo predlaganih temeljnih odmernih stopenj fi popravkov,²⁴ saj je, kot je bilo že uvodoma predstavljeno, pri vsakem, tudi pavšalnem, odmerjanju fi popravkov, treba izhajati iz treh temeljnih meril, ki jih je glede tega postavilo Sodišče EU, oziroma iz njihove aplikacije na konkretne okoliščine posameznega primera, v katerem se odmerja finančni popravek.

2.2.1.2.Posebne smernice za odmerjanje finančnih popravkov zaradi (domnevnih) nepravilnosti na področju javnega naročanja

Pravo EU namenja posebno pozornost zagotavljanju pogojev za čim bolj nemoteno delovanje konkurenčnih silnic na skupnem trgu EU. Eden ključnih mehanizmov v tem okviru so tudi postopki javnega naročanja, saj so enotna pravila obeh direktiv o javnemu naročanju²⁵ in direktive o podeljevanju koncesijskih pogodb²⁶ najprej namenjene zagotavljanju konkurence na skupnemu evropskemu trgu oziroma preprečevanju, da bi subjekti javnega prava (naročniki oziroma javni naročniki) brez izvedbe ustreznih postopkov, ki omogočajo čim bolj enakovredno konkuriranje interesentov za izvedbo nekega posla, favorizirale posamezne subjekte,²⁷ s čimer bi bile lahko konkurenčne silnice izkrivljene ali celo zatrte, posledica tega pa bi bil okrnjen gospodarski razvoj.^{28, 29} Na poseben pomen tega področja, ki ga zavzema v pravnem redu EU, kaže tudi dejstvo, da je Komisija poleg v prejšnjem razdelku predstavljenih »splošnih« sprejela tudi specialne smernice za odmerjanje finančnih popravkov zaradi (domnevnih) nepravilnosti na področju javnega naročanja.

Čeprav zasledimo take smernice že pred tem,³⁰ glede na okoliščino, da so (vsaj pred našimi nacionalnimi sodišči – kot bo predstavljeno v naslednjem razdelku) najstarejše danes še aktualne smernice za odmerjanje finančnih popravkov zaradi (domnevnih) nepravilnosti na področju javnega naročanja tiste, ki se nanašajo na kohezijsko obdobje 2007–2013 (krajše poimenovane tudi smernice COCOF 2007), pregled smernic časovno začenjamo s tem dokumentom; ki mu za sledeči kohezijski obdobji do danes sledijo še smernice COCOF 2013 in COCOF 2019, kot bo predstavljeno v nadaljevanju.

Glede napak, ki so posledica nepravilnosti pri izvedbi postopkov javnega naročanja v okviru projektov, ki jih sofinancira EU, je tako Evropska komisija 29. novembra 2007 sprejela dokument COCOF 07/0037/03-SL (v nadaljevanju tudi: smernice COCOF 2007), s katerim je podala splošne usmeritve svojim službam za oblikovanje višine njihovih zahtevkov do držav članic glede finančnih popravkov, ki jih od držav članic zahteva Evropska komisija,³¹ glede postopkov javnih naročil, ki so bila sofinancirana iz strukturnih skladov in Kohezijskega sklada v programskih obdobjih 2000–2006 in 2007–2013.

Drugače kot »splošne« smernice, smernice COCOF zelo konkretno popisujejo možne kršitve pravil javnega naročanja ter jih rangirajo s pavšalnimi popravki rangov 100 odstotkov, 25 odstotkov, 10 odstotkov ali 5 odstotkov – torej skušajo konkretno aplicirati izhodišča oziroma temeljno lestvico, kot jo vsebujejo »splošne smernice«, na (domnevne) kršitve pravil javnega naročanja. Pri tem pa jih sestavljata dve tabeli naštetih kršitev in pripadajočih »priporočenih popravkov«:

1. tabela, ki se nanaša na pogodbe, ki so zajete v direktivah Skupnosti o javnih naročilih, tj. pogodbe o izvedbi javnih naročil, ki glede na njihov predmet presegajo določen vrednostni prag.³² Tabela kršitev za to skupino pogodb zajema 12 skupin domnevnih kršitev;
2. druge pogodbe. Tabela kršitev za to skupino pogodb zajema 4 skupine domnevnih kršitev, pri čemer – kot je mogoče razumeti, je glede na evidentno nižjo abstraktno stopnjo nevarnosti posamezne kršitev za delovanje konkurence na trgu EU pri manjših poslih – za istovrstne kršitev predlagana znatno nižja stopnja finančnega popravka.

Tabela 2: Ilustrativni prikaz dualne ureditve smernic COCOF 2007: smernici št. 1 in 22

Kot je ilustrativno prikazano v Tabeli 2, je po smernicah COCOF 2007 za vsebinsko temeljno isto kršitev, na primer popolno nespoštovanje postopkov obveščanja pred oddajo posla, ko gre za pogodbo nad vrednostim pragom direktiv EU o javnem naročanju, priporočen finančni popravek v višini 100 odstotkov (smernica št. 1); za pogodbo, ki pa glede na vrednost predmeta pade pod to mejo, pa 25 odstotkov (smernica št. 22).

Naslednje smernice za odmerjanje finančnih popravkov zasledimo v zvezi s sklepom Evropske komisije z dne 19. decembra 2013 št. C (2013) 9527, s katerim je ob začetku finančne perspektive 2013–2020 potrdila novelirane celokupne tako imenovane Smernice COCOF 2013, ki so nadomestile predhodne COCOF 2007,³³ kot je bilo predstavljeno zgoraj. Z vidika pristopa oziroma vsebine te smernice izhajajo iz istega pristopa, kot prejšnje, pri čemer pa je mogoče zaznati nekatere razlike:

• ne vsebujejo več dveh tabel, ki bi finančne popravke posebej (ter vsebinsko različno) priporočali posebej, poenostavljeno, za pogodbe o izvedbi javnega naročila nad oziroma pod vrednostnim pragom EU;
• vsebinsko so obsežnejše tako z vidika večjega števila identificiranih situacij, v katerih naj se aplicirajo finančni popravki (tj. večje število smernic), kot tudi glede same vsebine meril pri posameznih smernicah;
• razširjajo področje svoje uporabe tudi za druge izdatke in ne samo za tiste iz strukturnih skladov ali Kohezijskega sklada, kot je veljalo za COCOF 2007.³⁴

Tabela 3 ilustrativno prikazuje vsebinsko dopolnjen pristop k podajanju smernic na primeru smernice št. 1 iz zadevnih tabel COCOF 2013:

Tabela 3: Ilustrativni prikaz opisa smernic v COCOF 2013 – smernica št. 1.

Za zadnjo finančno perspektivo pa so bile nazadnje s sklepom Komisije С(2019) 3452 z dne 14. maja 2019 potrjene še smernice COCOF 2019, ki pa metodološko povsem sledijo predhodnim smernicam COCOF 2013, ki jih pretežno dopolnjuje predvsem le z dodatno sodno prakso Sodišče EU ter referencami na nove direktive o javnem naročanju oziroma relevantne dokumente, nastale v vmesnem času.

2.2.2. Skupna pravna izhodišča glede vseh smernic za določanje finančnih popravkov

Ob zgornji predstavitvi dosedanjih »splošnih« in »javnonaročniških« smernic Komisije EU za odmerjanje finančnih popravkov pa je mogoče ob omenjenih razlikah za vse smernice identificirati določena skupna izhodišča, kot jih lahko evidentiramo v naslednjih vidikih:

1. začenši s »splošnimi« smernicami iz leta 2011, kar vključuje vse poznejše smernice za odmerjanje (pavšalnih) finančnih popravkov, so bile vse smernice potrjene s sklepi Komisije in navedene kot njihova priloga.³⁶ Po svoji naravi so sklepi v pravu EU zavezujoči za njihove naslovnike³⁷ – v primeru predmetnih smernic so to službe Evropske komisije. Vse zgoraj navedene smernice za odmerjanje finančnih popravkov so tako po svoji vsebini zavezujoča delovna navodila službam Evropske komisije za odmerjanje finančnih popravkov v razmerju med Evropsko komisijo in državami članicami;
2. vsebinsko se nobene od zadevnih smernic za odmerjanje finančnih popravkov ne nanašajo na postopke uveljavljanja finančnih popravkov na nacionalnih ravneh, tj. v razmerjih med (posamezno) državo članico in upravičenci do sofinancerskih sredstev. Uporaba istih ali podobnih meril, kot jih vsebujejo smernice, se za nacionalne postopke odmerjanja oziroma uveljavljanja finančnih popravkov zgolj priporoča.³⁸ Priporočilo Komisije pa tudi sicer ni pravno zavezujoč pravni akt;³⁹
3. vse smernice temeljno izhajajo iz iste izhodiščne lestvice za odmerjanje finančnih popravkov, ki jo sestavljajo 5-odstotna, 10-odstotna, 25-odstotna in 100-odstotna odmerna stopnja;⁴⁰
4. če je v posameznem primeru mogoč natančen izračun finančnega popravka, se smernice, ki vsebujejo merila za pavšalne popravke, ne uporabijo;⁴¹
5. V vsakem primeru, tj. tudi če je izhodiščno mogoče uporabiti pavšalni popravek po relevantnih smernicah (glej prejšnjo alinejo), ni dopustno zgolj »golo odčitati« nekega finančnega popravka iz tabel relevantnih smernic. Smernice namreč po vsebini predstavljajo zgolj izhodiščni pripomoček za enotno in sorazmerno določanje finančnega popravka; pri čemer pa je skladno s sodno prakso Sodišča EU pri izrekanju finančnih popravkov vedno treba ravnati ob upoštevanju vseh treh relevantnih meril (tj. narave ugotovljene nepravilnosti, njene resnosti ter finančne izgube zadevnega sklada⁴²), torej je tudi v tem primeru »nujna preučitev od primera do primera, pri čemer se upoštevajo vse okoliščine vsake za- deve, ki so upoštevne glede na eno od teh treh meril«;⁴³
6. če ni škode oziroma finančnih posledic (za proračun EU), odmerjanje kakršnegakoli finančnega popravka ni utemeljeno.⁴⁴

Celoten članek je dostopen za naročnike!

Opombe:

¹ Tudi po najsplošnejši opredelitvi gre pri smernicah za instrument mehkega prava, ki nima zavezujoče moči, ampak le nakazuje in usmerja pristop k urejanju posameznega vprašanja ali področja. Glej na primer G. Dugar in drugi (ur.), nav. delo, str. 332.

² Glej tudi Računsko sodišče, nav. delo.

³ Spletna strani sodišča EU, .

⁴ EKUJS je bil sklad, ki je bil znotraj proračuna EU namenjen financiranju skupne kmetijske politike. S 1. januarjem 2007 sta ga nadomestila dva sklada: Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) ter Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP). Več o razvoju finančnih skladov EU na področju kmetijstva glej na primer Parlament EU, nav. delo.

⁵ Pri tem je iz obrazložitve, v kateri se Sodišče EU sklicuje tudi na svojo predhodno prakso v podobnih zadevah, sicer razvidno, da to nikakor ni bil prvi primer, v katerem je Sodišče EU obravnavalo vprašanje (upravičenosti) finančnih popravkov; niso pa bili ti dotlej še označeni s tem izrazom.

⁶ Za splošno razlago tega izraza glej na primer Evropska komisija, nav. delo.

⁷ Uradni list L 347, 20. december 2013, str. 320–469.

⁸ Konkretno v zvezi isto opredelitvijo nepravilnosti, kot jo je vsebovala predhodna Uredba (ES) št. 1083/2006 v 7. točki 2. člena.

⁹ Glej na primer sklepne predloge generalnega pravobranilca Sodišča EU v združeni zadevi C260/14 in C261/14; enako prej tudi na primer sodba Sodišča EU v zadevi C599/13.

¹⁰ Glej 1. člen Uredbe o skupnih določbah.

¹¹ Konkretno pozitivno predvsem Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008, UL L 347, 20. 12. 2013, str. 549–607; ter v tej zvezi tudi Delegirana uredba Komisije (EU) št. 640/2014 z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, pogojev za zavrnitev ali ukinitev plačil in za upravne kazni, ki se uporabljajo za neposredna plačila, podporo za razvoj podeželja in navzkrižno skladnost, Uradni list EU L 181, 20. junij 2014, str. 48–73.

¹² Prim. na primer dosedanjo domačo literaturo, na primer A. Mužina in drugi, nav. delo (2017b), str. 18–20; A. Mužina, nav. delo (2017a), str. 14–16; in Ž. Rejc, nav. delo, str. 10–12.

¹³ Prim. na primer točko 47 sodbe Sodišča EU v zadevi C-406/14 in točko 65 sodbe Sodišča EU v zadevi C408/16.

¹⁴ Ne smemo spregledati tudi na primer sodbe v zadevi C-111/15 (ki se sicer nanaša na odmerjanje finančnih popravkov v razmerjih države članice – upravičenci do sofinanciranja), v kateri je Sodišče EU tudi na slovenski zadevi izrecno poudarilo nujnost upoštevanja temeljnega načela sorazmernosti pri odmerjanju finančnih popravkov.

¹⁵ V angleščini Guidelines on Financial Corrections.

¹⁶ Tako tudi na primer G. Soos in N. Györgyi, nav. delo, str. 259.

¹⁷ Svoj namen še posebej jasno pojasnjujejo zadnje smernice COCOF 2019 (kot bodo poudarjene v nadaljevanju), ki na str. 2 izrecno navajajo:

»Splošni namen teh smernice je dvojen:

• Povečati pravno varnost za države članice. Zato je treba pojasniti okoliščine, v katerih lahko kršitve veljavnega prava Unije o javnem naročanju ali nacionalne zakonodaje v zvezi z njegovo uporabo privedejo do finančnih popravkov Komisije;
• Zagotoviti sorazmernost. Zato je pomembno, da Komisija pri določanju finančnega popravka upošteva naravo in resnost nepravilnosti1 ter povezane finančne posledice za proračun Unije.«

¹⁸ Glej naslednjo točko.

¹⁹ Glej obrazložitev sklepa Komisije C(2011) 7321 z dne 19. oktobra 2011.

²⁰ Kot je pojasnjeno v točki 1.4, na str. 3 in nasl. zadevnih smernic.

²¹ Pri sofinancerskih projektih iz skladov EU govorimo o tako imenovani deljeni pristojnosti (Komisije) EU in držav članic. Poenostavljeno države članice na eni strani izvajajo, upravljajo in nadzirajo dodeljevanje sofinancerskih sredstev posameznim upravičencem v zvezi s konkretnimi projekti; po drugi strani pa je tako izvedba zadevnih projektov kot tudi sam sistem upravljanja in nadzora posameznih držav članic pred- met potrjevanja, pregledovanja in revidiranja s strani Komisije, ki ji morajo države članice tudi prijavljati sofinancirane projekte ter ji glede tega tudi poročati.

²² Glej točko 2.3 navedenih smernic.

²³ Isti razpon stopenj oziroma temeljno ista izhodišča za odmerjanje finančnih popravkov so bila uporabljena tudi v drugih »splošnih« smernicah za odmerjanje finančnih popravkov na drugih področjih. Glej tudi na primer:

• Smernice o načelih, merilih in okvirnih lestvicah v zvezi s finančnimi popravki, ki jih Komisija izvede v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 1198/2006, ki so bile sprejete za področje Evropskega sklada za ribištvo.
• Smernice o načelih, merilih in okvirnih lestvicah, ki se uporabljajo v zvezi s fi popravki, ki jih Komisija izveden v okviru štirih skladov splošnega programa Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov.

²⁴ Glej na primer točki 2.4 in 2.5 navedenih smernic.

²⁵ Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES, UL L 94, 28. marec 2014, str. 65–242; ter Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive 2004/17/ES, Uradni list L 94, 28. marec 2014, str. 243–374.

²⁶ Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, Uradni list L 94, 28. marec 2014, str. 1–64.

²⁷ »Pri tem pa nobeno izvzeto javno-javno sodelovanje ne sme izkrivljati konkurence glede na zasebne gospodarske subjekte, tako da zasebnemu izvajalcu storitev zagotavlja prednost pred njegovimi konkurenti (drugi odstavek 31. točke preambule Direktive 2014/24/EU).«

²⁸ Dana pravila izhajajo iz temeljne predpostavke, da je prost trg oziroma okolje, ki zagotavlja največjo možno stopnjo konkurence med subjekti na trgu, praviloma zagotovilo za optimalen gospodarski razvoj, kar poudarja tudi besedilo preambul direktiv o javnem naročanju in podeljevanju koncesij: »Oddaja javnih naročil, ki jo izvedejo organi držav članic ali se izvede v njihovemu imenu, mora biti v skladu z načeli Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), zlasti z načeli prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev« (2. točka preambule Direktive 2014/24/EU; smiselno enako tudi preambuli Direktiv 2014/23/EU v točki 4 oziroma 2014/25/EU v točki 2).

²⁹ Glej tudi na primer A. Mužina in Ž. Rejc, nav. delo. Omeniti je treba tudi zmotno stališče, kot ga je glede namena postopkov javnega naročanja zavzelo nacionalno sodišče v svoji zadnji praksi (glej sklepa Vrhovnega sodišča RS III Ips 157/2017 oziroma III Ips 61/2018, točka 20 obrazložitve), da naj bi bil domnevno »glavni namen postopkov oddaje javnih naročil gospodarna nabava blaga, storitev in gradenj, kar v prvi vrsti pomeni dosego (naj)nižje cene.« Ne samo, da to ne drži glede na zgoraj že citirana pojasnila, kot jih dajejo neposredno relevantne direktive EU o javnem naročanju. Če bi to držalo, pravila o javnem naročanju tudi ne bi urejala situacij, kot je na primer »neobičajno nizka ponudba« (prim. tudi na primer 86. člen ZJN- 3), iz katerih je tudi razvidno, da pravo javnega naročanja izrecno ne dopušča med drugim tudi, da bi javni naročniki dobili blago, storitve ali gradnje »prepoceni«, tj. pod ceno, ki ni tržna in ki kot taka tudi negativno vpliva na konkurenco na trgu.

³⁰ Glej na primer predhodne Smernice o načelih, merilih in okvirnih lestvicah, ki naj jih uporabljajo službe Komisije pri določanju finančnih popravkov v skladu s členom 39(3) Uredbe (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih.

³¹ V drugem odstavku na str. 1/11 Smernic COCOF 2007 je izrecno poudarjeno, da so njegov naslovnik (le) »službe Komisije«.

³² Vrednostni pragovi EU oziroma mejne vrednosti od 1. januarja 2020 dalje v skladu z delegiranimi uredbami, ki spreminjajo direktive EU o javnem naročanju in podeljevanju koncesijskih pogodb, in sicer: Delegirana uredba Komisije (EU) št. 2019/1828 z dne 30. oktobra 2019 o spremembi Direktive 2014/24/ EU Evropskega parlamenta in Sveta glede mejnih vrednosti za javna naročila blaga, storitev in gradenj ter projektne natečaje, Uradni list EU L 279, 31. oktober 2019, str. 25–26; Delegirana uredba Komisije (EU) št. 2019/1829 z dne 30. oktobra 2019 o spremembi Direktive 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta glede mejnih vrednosti za javna naročila blaga, storitev in gradenj ter projektne natečaje, Uradni list EU L 279, 31. oktober 2019, str. 27–28; Delegirana uredba Komisije (EU) št. 2019/1827 z dne 30. oktobra 2019 o spremembi Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta glede mejnih vrednosti za koncesije, Uradni list EU L 279, 31. oktober 2019, str. 23–24; Delegirana uredba Komisije (EU) št. 2019/1830 z dne 30. oktobra 2019 o spremembi Direktive 2009/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta glede pragov za javna naročila blaga, storitev in gradenj, Uradni list EU L 279, 31. oktober 2019, str. 29–30, znašajo, kot sledi: Za splošna javna naročila: 139.000 evrov za blago in storitve, ki jih naročajo državni organi in organi samoupravnih lokalnih skupnosti, 214.000 evrov za blago in storitve, ki jih naročajo drugi naročniki, ter 5.350.2 evrov za gradnje; ter za 2. infrastrukturna javna naročila 428.000 evrov za blago in storitve oziroma 5.350.000 evrov za gradnje.

³³ Glej izjavo št. 5 k sklepu Evropske komisije št. C (2013) 9527 z dne 19. decembra 2013 oziroma pojasnilo na str. 3, v uvodu k zadevnim smernicam COCOF 2013.

³⁴ Glej tudi pojasnila na str. 3 zadevnih smernic.

³⁵ Gre za v letu 2013 veljavne direktive EU o javnem naročanju, ki so jih v letu 2014 nadomestile aktualne direktive.

³⁶ Glej na primer sklep Komisije C(2011) 7321 (ki se nanaša na potrditev »splošnih« smernic za odmerjanje finančnih popravkov v letu 2011); sklep Komisije C (2013) 9527 (smernice COCOF 2013); sklep Komisije C(2019) 3452 (smernice COCOF 2019). Predhodne smernice, na primer COCOF 2007, pa (še) niso bile predmet formalne potrditve s sklepom Komisije; kot razberemo tudi iz literature – glej na primer G. Soos in N. Györgyi, nav. delo, str. 259.

³⁷ O tako imenovanih sekundarnih virih prava EU, med katere spadajo tudi sklepi, glej med drugimi tudi na primer V. Trstenjak in M. Brkan, nav. delo, str. 175 in nasl.; ter A. Ferčič in drugi, nav. delo, str. 76 in nasl.

³⁸ Str. 1 smernic COCOF 2007: »Odgovornim organom v državnih članicah se priporoča uporaba istih meril in lestvic«. Str. 3 »splošnih« smernic iz 2011: »Priporoča se, da države članice uporabljajo ista merila in stopnje pri odpravljanju nepravilnosti, ki jih ugotovijo njihove lastne službe pri kontrolah in revizijah […] razen če želijo uporabiti podrobnejša pravila ob upoštevanju teh smernic in načela sorazmernosti.« Na str. 4 smernic COCOF 2013 oziroma na str. 2 smernic COCOF 2019 Evropska komisija državam članicam prav tako le priporoča uporabo enakih meril in stopenj po vzoru zadevnih smernic.

³⁹ Glede tega poleg v predhodnih opombah že navedene literature glej tudi s procesnega vidika postopka pred na primer L. Varanelli, nav. delo, str. 44 in nasl.

⁴⁰ To je še posebej izrecno pojasnjeno na primer na str. 3 smernic COCOF 2013.

⁴¹ Smernice COCOF 2007, str. 3: »Znesek finančnega popravka se oceni, vedno kadar je to mogoče, na podlagi posameznih dokumentov in je enak znesku izdatka, ki je bil v zadevnih primerih napačno za- računan skladu […] Kadar finančni popravek ni natančno določljiv, ker nanj vpliva preveč spremenljivk ali se njegovi učinki razpršijo, se uporabijo pavšalne stopnje.« Oziroma z drugimi besedami smernice COCOF 2013, str. 6: »Te stopnje popravkov se uporabljajo, kadar ni mogoče natančno kvantitativno določiti finančnih posledic za zadevno naročilo.«

⁴² Prim. na primer točko 47 sodbe Sodišča EU v zadevi C-406/14 in točko 65 sodbe Sodišča EU v zadevi C408/16.

⁴³ Točka 47 sodbe Sodišče EU v zadevi C-406/14. Oziroma kot nadaljuje Sodišče EU: »Kot je generalna pravobranilka poudarila v točki 60 sklepnih predlogov, zato to, čeprav ne izključuje prvega pristopa na podlagi lestvice, ki upošteva načelo sorazmernosti, ne spremeni dejstva, da morajo biti pri določitvi končnega zneska popravka, ki se uporabi, upoštevane vse posebnosti, ki so značilne za ugotovljeno nepravilnost, glede na elemente, ki so bili upoštevani za vzpostavitev te lestvice in ki lahko upravičijo uporabo višjega ali, nasprotno, nižjega popravka (prav tam, točka 49).« Temeljno enako sicer (že predhodno) pojasnjujejo tudi same smernice, glej na primer smernice COCOF 2007, str. 4: »Pavšalni popravki se določijo v skladu z resnostjo posamezne kršitve in finančnimi posledicami nepravilnosti.«

⁴⁴ Na primer smernice COCOF 2013, str. 7: »Ko je nepravilnost izključno formalne narave brez kakršnega koli dejanskega ali možnega finančnega učinka, se ne bo izvedel noben popravek.«