TFL Vsebine / TFLGlasnik

Obsežni migracijski tokovi danes finančno močno obremenjujejo precej držav in postavlja se vprašanje, ali lahko država gostiteljica po mednarodnem pravu zahteva od države izvora odškodnino za stroške sprejema ljudi, ki so iz nje morali zbežati. Za uspešno uveljavljanje odškodnine v takih primerih je treba najprej dokazati, da so ljudje iz države izvora zbežali zaradi njenih ravnanj. Nato je treba prepričljivo utemeljiti podlago odškodninskega zahtevka, ki temelji bodisi na kršitvi obveznosti nepovzročanja množičnih valov migrantov, ki jo država izvora državi gostiteljici dolguje posamično, bodisi na samih kršitvah človekovih pravic, kot obveznosti erga omnes partes, ki jih država izvora dolguje določeni skupini držav, del katere je tudi država gostiteljica, ki jo te kršitve še posebej prizadenejo. Nazadnje je treba opredeliti nastanek škode, to so vsi stroški, ki so v dovolj neposredni povezavi s protipravnim ravnanjem, ki se jim država gostiteljica ne more izogniti.

1. Uvod

Obsežni migracijski tokovi, ki smo jim priča v zadnjih letih po vsem svetu, so danes eden glavnih izzivov, s katerimi se sooča celotna mednarodna skupnost. Po podatkih Visokega komisariata Združenih narodov za begunce (UNHCR) je trenutno po svetu prisilno razseljenih približno 66 milijonov ljudi, od tega jih je več kot 20 milijonov beguncev oziroma prosilcev za mednarodno zaščito. Razlogi za beg iz države izvora so seveda različni in z moralnega vidika jih je težko razdeliti med manj in bolj utemeljene, pa najsi gre za čisto ekonomske razloge ali za razloge, povezane z begom pred preganjanjem. Ne glede na razlog migracij pa to neizogibno pomeni, da je precej držav, ki migrante gostijo, finančno zelo obremenjenih, pogosto onkraj svojih zmožnosti. Ena takih držav je danes na primer tudi Bangladeš, ki gosti skoraj milijon pripadnikov ljudstva Rohinga, ki množično bežijo pred etničnim nasiljem oblasti v Mjanmaru. Povsem nesporno je, da je močna podpora držav gostiteljic s strani mednarodne skupnosti zelo pomembna, toda temeljno vprašanje, ki se pri tem odpira, je, ali imajo te države po mednarodnem pravu iztožljivo pravico do odškodnine oziroma do povračila stroškov, ki jih imajo s sprejemom migrantov.

Slednje je torej neposredno povezano z mednarodnopravnim institutom odškodnine,ki predpostavlja natančno (in pogosto zahtevno) konstrukcijo mednarodne odgovornosti države, od katere se odškodnina zahteva. V kontekstu tega članka bo to država, ki je primarno odgovorna za določen val migrantov, tj. država izvora, ki s svojimi ravnanji neposredno ali posredno prisili ljudi k begu v državo gostiteljico. Vzpostavitev njene mednarodne odgovornosti za potrebe odškodnine pa je vse prej kot samoumevna. Srž problema je v tem, da ni povsem jasno, na kakšni podlagi je odškodnino od države izvora sploh mogoče zahtevati, saj na trenutni stopnji razvoja mednarodnega prava ni nedvoumnega pravila o prepovedi povzročanja množičnih valov migrantov. V luči navedenega bo glavni namen tega članka predstavitev dveh možnih mednarodnopravnih podlag, ki bi bili lahko v praksi izhodišče za uveljavljanje odškodnine s strani države gostiteljice.

Zato bodo v članku najprej opredeljeni temeljni pojmi, ki so bistveni za razpravo o pravici države do odškodnine za stroške v zvezi s sprejemom migrantov. Tako bo osvetljeno odškodninsko načelo, po katerem je odškodninski zahtevek utemeljen le v primeru kršitve mednarodnega prava, ter pojasnjena namerna uporaba izraza »migrant« (in ne »begunec«). V skladu s tem bo članek naslovil osrednji problem, in sicer možni podlagi ter druge s tem povezane predpostavke za uspešno uveljavljanje odškodnine po mednarodnem pravu s strani države gostiteljice v primeru, ko je ta soočena z množičnim valom migrantov. V okviru tega bo članek najprej poskušal opredeliti protipravno ravnanje države izvora, ki je razlog za beg ljudi v državo gostiteljico. Slednje bo pripeljalo do razprave o dveh možnih podlagah za uveljavljanje odškodnine. Prva možna podlaga je kršitev obveznosti, ki je državi gostiteljici dolgovana posamično, tj. obveznost nepovzročanja množičnih valov migrantov, izpeljane iz temeljnih načel suverene enakosti držav in nepovzročanja škode drugim državam (sic utere tuo ut alienum non laedas).

Druga možna podlaga pa so same kršitve človekovih pravic, kot obveznosti erga omnes partes, pri čemer se država gostiteljica šteje za »še posebej prizadeto državo«. Na podlagi tega bo na koncu naslovljen tudi nastanek škode, v tem primeru stroški sprejema migrantov.

2. Začetna pojasnila

2.1. Odškodninsko načelo v mednarodnem pravu

Osnovno načelo mednarodne odgovornosti držav zahteva, da obveznost (popolne) reparacije nastane samo v primeru kršitve mednarodnega prava, za kar se v tuji literaturi uporablja izraz reparacijsko načelo, v slovenski pa odškodninsko načelo. Slednji sicer ni najbolj natančen, saj napotuje na odškodnino, ki je kot ena od treh oblik reparacije na voljo za povračilo finančno ugotovljive škode le, če povrnitev v prejšnje stanje ni mogoča oziroma ne izbriše vseh škodnih posledic. Oškodovana država ima zato mednarodnopravno iztožljivo pravico do odškodnine samo, če druga država s svojim ravnanjem krši mednarodno pravo. Čeprav se v praksi mestoma pojavlja tudi koncept povračila škode za ravnanja, ki niso protipravna, ta ni splošno sprejet. Njegovo uporabo naj bi zahtevali primeri čezmejne (okoljske) škode, vendar je na trenutni stopnji razvoja mednarodnega prava še nemogoče sklepati, da je koncept lex lata. Obstaja le na področju prava vesolja, na katerem so se države za tako možnost izrecno dogovorile. Če torej posamezna država s svojim ravnanjem ne krši mednarodnega prava, oškodovana država nima iztožljive pravice do odškodnine. Lahko pa se državi dogovorita za plačilo ex gratia.

2.2. Terminološko pojasnilo o uporabi termina »migrant«

Splošni termin »migrant« je namesto pravnega termina »begunec« namenoma uporabljen zato, ker ne implicira nikakršnega pravnega statusa osebe, ki v državo gostiteljico prebeži, kar ga naredi pomensko širšega. Begunec je namreč po mednarodnem pravu oseba, ki kumulativno izpolnjuje kriterije po Konvenciji o statusu beguncev (Konvencija) in njenem Protokolu, migrant pa je oseba, ki spreminja stalno ali začasno prebivališče iz različnih razlogov, zaradi česar morda ne izpolnjuje vseh konvencijskih kriterijev za status begunca. Toda skupina migrantov, ki jo ta članek obravnava, so osebe, ki so bile prisiljene zapustiti državo izvora, kar je ključna okoliščina. Pravni status migranta namreč ni odločilen za nastanek stroškov njegove oskrbe, kajti obveznost države gostiteljice, da migrante ustrezno obravnava, izhaja že iz splošne obveznosti držav, da na svojem ozemlju spoštujejo in zagotavljajo človekove pravice, k čemur jih zavezuje mednarodno pravo človekovih pravic. Vendarle pa je v praksi precej pogosto tako, da ravnanja države izvora, ki ljudi prisilijo k begu, hkrati pomenijo tudi preganjanje v smislu Konvencije, kar je eden od temeljenjih kriterijev za status begunca po mednarodnem pravu. Ker Konvencija beguncem daje tudi določene pravice, ki so človekovim pravicam komplementarne (kar ob doslednem spoštovanju Konvencije še poveča obveznosti države gostiteljice), je pomembno poudariti, da status begunca po mednarodnem pravu zaobjema tudi prosilce za mednarodno zaščito, ki se do dokončne odločitve nacionalnega organa o njihovem statusu štejejo za domnevne begunce z vsemi pripadajočimi pravicami. Odločitev nacionalnega organa je namreč le deklaratorne narave, kajti oseba postane begunec po mednarodnem pravu takoj, ko izpolnjuje vse konvencijske kriterije. Država gostiteljica je zato dolžna migrantu zagotoviti vse relevantne pravice iz Konvencije že s trenutkom, ko ta zaprosi za mednarodno zaščito.

3. Predpostavke za uspešno uveljavljanje odškodnine

3.1. Ravnanje države izvora, ki pomeni razlog za beg ljudi iz države

Za potrebe uveljavljanja odškodnine za stroške sprejema migrantov je treba najprej opredeliti ravnanje države izvora, ki dejansko prisili ljudi k begu iz države, kajti od tega je odvisen obstoj vzročne zveze med ravnanji države izvora in begom ljudi iz nje. Tu gre predvsem za situacije, v katerih je država izvora ključni akter, ki sproži celoten niz tragičnih dogodkov, ki vodi v beg določene skupine ljudi v državo gostiteljico. Taka ravnanja države izvora so zato po učinku enaka ali zelo podobna izgonu ljudi iz države. Pri razjasnitvi termina »izgon« nam lahko pomaga opredelitev Komisije za mednarodno pravo, ki je akt izgona, čeprav v kontekstu prava izgona tujcev, ki je svojevrstno pravno področje, opredelila ne le kot formalno odločitev države, s katero posameznika prisili k zapustitvi države, temveč tudi kot vsako njeno ravnanje, ki povzroči enake učinke. V praksi se je izoblikovalo stališče, da je država izvora dejansko prisilila ljudi k begu, če jih je izpostavila tako skrajno obupnim in grozečim pogojem za življenje, da je bil beg njihova edina razumna možnost. Slednje smiselno enako velja tudi za situacije, v katerih so take pogoje za življenje ustvarili nedržavni akterji, pa država izvora ni ustrezno ukrepala, da bi to preprečila, čeprav bi lahko. Ključno pri tem je, da je take razmere bolj ali manj načrtno povzročila oziroma dopustila država izvora, in da te niso bile posledica dejavnikov zunaj njenega nadzora, kot so to na primer naravne katastrofe. Razmer, v katerih je beg iz države ljudem edina razumna možnost, je v vseh njihovih pojavnih oblikah nemogoče opredeliti vnaprej, saj je njihov obstoj odvisen od presoje vseh okoliščin vsakega primera posebej. Kljub temu pa je na splošno mogoče določiti nekatere situacije, ki se nedvomno kvalificirajo kot take. Ker splošno nespoštovanje človekovih pravic v neki državi samo po sebi ni samoumeven razlog za beg ljudi iz države, gre tu predvsem za izjemne situacije, v katerih so ljudem sistematično kršene njihove osnovne človekove pravice. Vsesplošno slabe življenjske razmere v državi izvora se bodo zato le stežka štele kot ravnanje, ki bi ljudem načrtno kršilo osnovne človekove pravice, razen če se v izjemno slabih življenjskih razmerah posamezna skupina ljudi znajde zaradi sistemske diskriminacije. Situacija državljanske vojne je prav tako izključena, pa ne zato, ker bi ljudje lahko ostali v državi izvora, ampak zato, ker v takem primeru beg ljudi ni bil sprožen zaradi načrtnih ravnanj države izvora, marveč prav zaradi nezmožnosti njenih organov, da bi vzdrževali javni red in mir. Navsezadnje je v situaciji notranjega oboroženega spopada nemogoče povzročitev razlogov za beg, tj. posledic vojne, pripisati izključno samo eni strani v spopadu.

Na koncu je treba opozoriti še na dvoje. Prvič, po pravilu de minimis je upoštevno le tisto ravnanje države izvora, katerega posledica je množičen val migrantov. Ta je opredeljen z znatnim številom oseb, ki pridejo na državno mejo, s hitrostjo njihovega prihoda, z neustrezno odzivno sposobnostjo države gostiteljice ter njeno nezmožnostjo obravnave podanih prošenj za mednarodno zaščito. Drugič, ni pomembna le vzročna zveza med ravnanjem države izvora in begom ljudi iz nje, temveč tudi med ravnanjem države izvora in destinacijo, kamor migranti prebežijo. V praksi bi zato odškodnino najlažje zahtevale zgolj sosednje oziroma (naj)bližje države, saj »se za njih lahko razumljivo predvideva, da bodo soočene z valom [migrantov], če bi bili ti prisiljeni zapustiti državo izvora«.

Celoten članek je dostopen za naročnike!