TFL Vsebine / TFLGlasnik

Državni zbor Republike Slovenije je dne 29. 12. 2020 sprejel sedmi protikoronski paket interventnih ukrepov za omilitev posledic epidemije (»PKP7«)[1], ki je stopil v veljavo dne 31. 12. 2020. S PKP7 so delodajalci med drugim pridobili pravico do odpovedi pogodbe o zaposlitvi brez potrebe po navedbi utemeljenega poslovnega razloga za odpoved tistim delavcem, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Skladno s PKP7 lahko delodajalec pogodbo o zaposlitvi odpove z odpovednim rokom 60 dni, pri čemer pa delavcu pripada odpravnina v enaki višini kot v drugih primerih odpovedi iz poslovnih razlogov. PKP7 delodajalcu omogoča, da z namenom ugotavljanja, ali delavec izpolnjuje pogoj za starostno upokojitev, pridobi podatke iz zbirk Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje RS. Trajanje tega ukrepa, za razliko od večine drugih ukrepov, ki so bili sprejeti s PKP7, ni časovno omejeno in zato predstavlja trajen in pomemben poseg v Zakon o delovnih razmerjih (»ZDR-1«)[2] ter (potencialno) tudi v temeljne človekove pravice. Kot večina hitro sprejetih zakonodajnih sprememb v času epidemije COVID-19, je tudi nov ukrep »prisilne« upokojitve nomotehnično nedodelan ter nesistematično umeščen v slovenski pravni red in vanj vnaša nejasnosti in nedoločnost.

Nesistematična umestitev ukrepa v PKP7

Veliko kritik v zvezi z ukrepom »prisilne« upokojitve je usmerjenih v nesistematično in nesmiselno vključitev ukrepa s trajno veljavo na področju delovnega prava in socialne varnosti v PKP7, ki naj bi (že pojmovno) vseboval sklop pravil, usmerjenih izključno ciljnemu in hitremu ukrepanju za rešitev aktualnega problema in ne celostni in splošni preobrazbi institutov s področja delovnega in socialnega prava.

Skladno s 1. členom PKP7 naj bi bil namen vnesenih zakonodajnih sprememb zagotovitev pomoči pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19. Vendar pa že iz same obrazložitve relevantnega člena Predloga PKP7[3] ne moremo enoznačno zaključiti, da je (edini) cilj, ki ga je zakonodajalec zasledoval z ukrepom »prisilne« upokojitve pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19. V obrazložitvi je namreč namen reševanja COVID-19 epidemije naveden le kot eden izmed ciljev, ki jih zasleduje ukrep, pri čemer naj bi bil glavni nameni (i) »delodajalcu po koncu varovanega obdobja olajšati postopek same izvedbe redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi, če se v obdobju, ko ima delavec že zagotovljeno socialno varnost v obliki starostne pokojnine, odloči, da delavca ne potrebuje več«[4], (ii) zmanjševati administrativno breme za delodajalca in (iii) spodbuditi »mednarodno konkurenčnost delodajalcev in njihovo prilagodljivost novim razmeram, povezanih tudi z epidemijo COVID-19«.[5] Med cilji, ki naj bi se zasledovali z novim ukrepom, so v predlogu PKP7 navedeni tudi uravnoteženost delodajalčevega položaja, povečanje fleksibilnosti trga dela ter zmanjševanje brezposelnosti med mladimi, ki že pojmovno predstavljajo generične ukrepe, ki celostno vplivajo na slovenski delovnopravni in socialni sistem.

V zvezi z zgoraj navedeno problematiko se odpirajo predvsem naslednja vprašanja:

i. Kot glavni nameni ukrepa »prisilne« upokojitve so v obrazložitvi Predloga PKP7 navedeni olajšanje postopka izvedbe odpovedi pogodbe o zaposlitvi, zmanjševanje administrativnih okvir delodajalca in zniževanje stopnje brezposelnosti mladih, pri čemer je vprašljivo, če in v kakšni meri, predmetni ukrep res vpliva na navedene cilje in predvsem, ali je zmanjšanje administrativnih ovir in olajšanje postopka odpovedi, sploh potrebno. Ukrep »prisilne« upokojitve namreč delodajalcu omogoča odpovedati pogodbo o zaposlitvi iz poslovnega razloga brez navedbe utemeljenega razloga, pri čemer pa skladno z ustaljeno sodno prakso tudi sicer že velja, da delodajalec v odpovedi ni dolžan »obrazložiti vsako podrobnost okoliščin in ravnanj, zaradi katerih podaja odpoved. Zadošča, da obrazloži, katere so tiste dejanske okoliščine ali pa ravnanja delavca, zaradi katerih odpoveduje pogodbo o zaposlitvi.«[6] Pri tem je pomembno poudariti, da novi ukrep ni posegel v pravila o vročanju odpovedi pogodbe o zaposlitvi, ki se zato tudi v primeru »prisilne« upokojitve uporabljajo v celoti. Vprašljiva je tudi možnost vpliva ukrepa »prisilne« upokojitve na cilj zmanjševanja brezposelnosti mladih, saj načeloma mladi delavci in delavci, ki že izpolnjujejo pogoje za starostno pokojnino, ne predstavljajo primerljivega kadra in ne zasedajo primerljivih delovnih mest.

ii. Vprašljivo je, ali se vnašanje trajnih zakonodajnih sprememb (na področju socialne varnosti) že pojmovno ne izmika navedenemu namenu pomoči pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19. Upoštevajoč splošno uveljavljeno pravilo, da mora zakonodajalec v primerih, ko nova ureditev posega v trajajoča razmerja oziroma upravičena pravna pričakovanja, urediti prehodno obdobje, je vprašljivo, ali sprejem ukrepa po nujnem zakonodajnem postopku in z veljavnostjo predpisa od naslednjega dne po njegovi objavi v Uradnem listu RS, zadosti navedenim pogojem.

Nejasnosti pri interpretaciji ukrepa

Novi ukrep »prisilne« upokojitve je z nomotehničnega vidika nedovršen, kar odpira nejasnosti glede njegove interpretacije in v pravni sistem vnaša nedoločnost. Glavni vprašanji v zvezi z interpretacijo novega ukrepa na katera PKP7 ne poda jasnega odgovora, sta:

· Ali prisilna upokojitev predstavlja nov razlog redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi s strani delodajalca ali pa gre zgolj za novo »podvrsto« odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga?

Ni jasno, ali je zakonodajalec z ukrepom »prisilne« upokojitve želel uvesti nov razlog redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi ali pa ukrep predstavlja enega izmed pod-razlogov za redno odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga. Umestitev ukrepa v tretji odstavek 89. člena namesto v prvi odstavek istega člena, kjer so taksativno našteti vsi razlogi za redno odpoved pogodbe o zaposlitvi, ter dejstvo, da ukrep delodajalcu dovoljuje odpoved brez navedbe utemeljenega poslovnega razloga, govorita v prid stališču, da novi ukrep predstavlja zgolj enega izmed pod-razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, pri čemer pa poslovnih razlogov ni potrebno navajati v odpovedi. Postavlja se vprašanje, kako bo takšen delavec iz same odpovedi lahko samostojno preveril, ali je prejel odpoved na podlagi dejanskih poslovnih razlogov ali pa na podlagi česa drugega, morda tudi diskriminatornih razlogov (npr. zdravstvenega stanja, starosti, ipd.), če delodajalcu osnovnih poslovnih razlogov ni potrebno pojasnjevati.

Nejasna interpretacija novega ukrepa, se tako bistveno odmika od siceršnjih splošnih načel iz ZDR-1 o prepovedi diskriminacije, obvezne obrazložitve odpovednega razloga s strani delodajalca, ipd. Prav tako je novi ukrep povsem v neskladju s sodno prakso glede redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga (skladno s katero je odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga skrajni ukrep delodajalca[7], ki mora temeljiti na dejansko izkazanih in obrazloženih razlogih[8]), da lahko že zagovarjamo stališče o uvedbi povsem novega razloga za redno odpoved pogodbe o zaposlitvi s strani delodajalca.

Pristojni organi se bodo morali v bližnji prihodnosti izreči o navedeni problematiki, saj ZDR-1 številne pogoje oz. obveznosti delodajalca veže izrecno na odpoved iz poslovnega razloga. Prav tako je tudi precej ukrepov s področja ohranitve zaposlitev iz protikoronske zakonodaje pogojena s prepovedjo odpuščanja iz poslovnih razlogov.

· Ali PKP7 določa zgolj to, da delodajalcu ni potrebno navesti utemeljenega poslovnega razloga, ali tudi, da obstoj takšnega utemeljenega razloga sploh več ni nujno potreben predpogoj za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga v primeru, ko delavec izpolnjuje pogoje za starostno pokojnino?

Upoštevajoč temeljno pravilo ZDR-1, skladno s katerim lahko delodajalec delavcu odpove pogodbo o zaposlitvi le, če obstaja utemeljen razlog, ki onemogoča nadaljevanje dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi[9], je interpretacija, ki bi delodajalcu omogočala odpoved pogodbe o zaposlitvi, brez da bi utemeljen razlog za takšno odpoved sploh obstajal, precej sporna. Takšna interpretacija bi delodajalcu podarjala absolutno arbitrarno pravico in onemogočala naknadno sodno presojo zakonitosti odpovedi.

Skladno z ustaljeno sodno prakso se sodišče v smiselnost in smotrnost poslovne odločitve delodajalca o odpovedi delavca iz poslovnega razloga sicer ne sme spuščati, preveriti pa mora v vsakem posamičnem primeru, ali je poslovni razlog obrazložen in ali je s formalno sicer izkazanim poslovnim razlogom morda prišlo do zlorabe tega instituta, tj. ali je navedeni razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga dejanski in ne navidezni.[10]

Ne glede na to, da se zakonodajalec z ukrepom »prisilne« upokojitve ni neposredno odmaknil od temeljnega pravila, da mora za odpoved pogodbe o zaposlitvi obstajati utemeljeni razlog, pa besedilo PKP7 zagotovo odpira vrata potencialnim zlorabam instituta odpovedi pogodbe o zaposlitvi in odpira vprašanja glede vloge sodišč in meje sodne presoje nezakonitosti odpovedi v primeru »prisilne« upokojitve. Prav tako ne gre zanemariti verjetnosti, da bo nov ukrep rezultiral v večjem številu sodnih postopkov na nezakonitost odpovedi pogodbe o zaposlitvi, saj ne-obrazložene odpovedi delavcem že pojmovno onemogočajo lastno presojo glede zakonitosti razlogov za odpoved.

Nezakonitost in protiustavnost ukrepa

Ukrep »prisilne« upokojitve odpira vprašanja v zvezi z njegovo (ne)zakonitostjo in (ne)ustavnostjo. Presoja zakonitosti ukrepa nujno predpostavlja oceno njegove notranje usklajenosti s preostalimi določbami in načeli ZDR-1. S tem v zvezi je potrebno izpostaviti 6. člen ZDR-1, ki določa obveznost delodajalca, da delavcu v zvezi s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi zagotavlja enako obravnavo ne glede na njegove osebne okoliščine, vključno s starostjo, ter deveto alinejo 90. člena ZDR-1, ki izrecno določa, da se starost delavca šteje za neutemeljen razlog za odpoved pogodbe o zaposlitvi. Že na tej točki se pod vprašaj postavi skladnost ukrepa »prisilne« upokojitve s splošnimi načeli delovnopravne zakonodaje. Nadalje pa je ukrep vprašljiv tudi z vidika kršitve (predvsem) ustavno zagotovljene pravice do enakosti pred zakonom, načela pravne in socialne države ter pravice do varstva in svobode dela.

Pretekle odločitve Ustavnega sodišča RS

Potrebno je poudariti, da pri PKP7 ne gre za prvi zakonodajni poskus »prisilnega« upokojevanja. Zakon o javnih uslužbencih[11] je v drugem odstavku 162. člena določal, da lahko predstojnik javnemu uslužbencu redno odpove pogodbo o zaposlitvi ob upoštevanju odpovednega roka kadarkoli od prvega dne meseca, ki sledi mesecu, v katerem javni uslužbenec v skladu z veljavno zakonodajo doseže polno starost in polno pokojninsko dobo za upokojitev. Zoper navedeno določbo je bila dne 22. 3. 2006 vložena pobuda za presojo ustavnosti, Ustavno sodišče RS je zadržalo izvrševanje navedene določbe do svoje končne odločitve, z obrazložitvijo, da so posledice (tj. redna odpoved pogodbe o zaposlitvi), ki bi lahko nastale z izvrševanjem izpodbijane določbe težko popravljive, na drugi strani pa je posledica zadržanja le ohranitev obstoječega stanja do končne odločitve.[12] V svoji končni odločitvi je Ustavno sodišče RS navedeno določbo razveljavilo zaradi neskladja z 2. členom Ustave RS, saj je bila določba nejasna in ni bilo mogoče ugotoviti, od katerega trenutka dalje naj bi predstojnik javnemu uslužbencu lahko redno odpovedal pogodbo o zaposlitvi. Ustavno sodišče RS se nato ni opredeljevalo do drugih zatrjevanih kršitev Ustave RS kot je bil na primer zatrjevan poseg v pričakovane pravice javnih uslužbencev, da bi lahko z doseganjem višje starosti in daljše delovne dobe pri odmeri starostne pokojnine dosegli višje odstotke v skladu z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju.[13]

Potencialno kršene ustavne pravice

1. Kršitev načela pravne države (2. člen Ustave RS)

Zaradi nomotehnične nedovršenosti ter nesistematične uvrstitve ukrepa »prisilne« upokojitve v ZDR-1, novi ukrep v slovenski pravni red vnaša nejasnosti in nedoločnost, vprašljiva pa je tudi njegova skladnost s temeljnimi načeli delovnopravne zakonodaje.

2. Enakost pred zakonom (14. člen Ustave RS)

Skladno s 14. členom Ustave RS so vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na kakršnekoli osebne okoliščine, vključno s starostjo. Iz 14. člena Ustave RS prav tako izhaja splošno načelo, ki zakonodajalca zavezuje, da obravnava bistveno enake primere enako in bistveno neenake različno, ob upoštevanju njihove različnosti in lastnosti.

Ukrep »prisilne« upokojitve vsebuje določene elemente, ki kažejo na potencialno neskladje z načelom enakosti pred zakonom. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (»ZPIZ-2«)[14] namreč vsebuje ukrepe trajne in začasne narave, ki so usmerjeni k spodbudi zavarovancev k daljšemu ostajanju v zavarovanju, in ki kljub novemu ukrepu »prisilne« upokojitve, ostajajo v veljavi. Med tovrstne ukrepe spada npr. ukrep višanja starostne pokojnine glede na obdobje zavarovalne dobe[15] ter ukrep mesečnih izplačil dela pokojnine v primeru izpolnjenosti pogojev za pridobitev starostne pokojnine.[16] Zaradi novega ukrepa »prisilne« upokojitve bo v praksi prihajalo do diskriminacije delavcev. Določenim delavcem bo omogočeno delati tudi po izpolnitvi pogojev za starostno pokojnino, s čimer si bodo lahko zagotovili višjo pokojnino in ob plači še izplačilo bonusov, ki jih omogoča pokojninska zakonodaja, drugim delavcem pa bo delodajalec možnost koriščenja teh pravic enostransko odvzel. Novi ukrep »prisilne« upokojitve delodajalcem tako omogoča, da delavcem enostransko (in neobrazloženo) odvzamejo možnost izbire, ki pomembno vpliva na njihove socialne pravice. To problematiko bi zakonodajalec lahko omilil vsaj z določitvijo višje odpravnine, ki bi navedene neskladnosti kompenzirala, vendar pa je zakonodajalec v primeru »prisilne« upokojitve, izrecno določil, da se delavcem izplača odpravnina v enaki višini, kot če bi bila delavcu dopovedana pogodba o zaposlitvi iz poslovnega razloga oz. razloga nesposobnosti.

3. Kršitev pravice do varstva dela in svobode dela (66. in 49. člen Ustave RS)

Ustavno sodišče RS je v svojih odločbah že poudarilo, da država uresničuje svojo obveznost do varstva dela iz 66. člena Ustave RS s predpisovanjem varovalnih norm in minimalnih pravic delavcev kot praviloma šibkejše strani v razmerju do delodajalcev, kar pomeni predvsem, da lahko le zakon določi primere in pogoje za prenehanje delavnega razmerja. Pri določanju načinov in razlogov za prenehanje delovnega razmerje mora zakonodajalec upoštevati, da je prenehanje delovnega razmerja proti volji delavca skrajno sredstvo pri urejanju razmerij med delodajalci in delavci, prav tako je potrebno upoštevati načelo enakosti iz 2. odstavka 14. člena Ustave RS.[17] Težko govorimo o tem, da »prisilno« upokojevanje po PKP7 izpolnjuje te pogoje.

Ukrep lahko predstavlja tudi poseg v pravico do svobode dela, ki posameznikom zagotavlja enake možnosti pri zaposlovanju in enako dostopnost do delovnega mesta po izpolnitvi pogojev. Prepovedano je vsako razlikovanje pri zaposlovanju, s katerim se izničijo ali ogrozijo enake možnosti pri zaposlitvi, enako pa načeloma velja tudi za odpoved pogodbe o zaposlitvi.

Sklepno

Glavna naloga zakonodajalca je, da skrbi, da so sprejeti predpisi ustavni in zakoniti, notranje skladni, razumljivi in učinkoviti ter pripravljeni v skladu z nomotehničnimi pravili. Novi ukrep »prisilne« upokojitve odpira številna vprašanja na področju (ne)zakonitosti, (ne)ustavnosti, (ne)sistematične umeščenosti ukrepa v slovenski pravni red ter njegove (ne)usklajenosti s temeljnimi načeli delovnopravne zakonodaje in s tem pod vprašaj postavlja korektno ter celostno izvedbo temeljne naloge zakonodajalca.

Na vprašanja glede potencialne (ne)ustavnosti novega ukrepa bo odgovorjeno relativno hitro, saj iz javno objavljenih informacij izhaja, da so sindikalne zveze že vložile pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sporne določbe o »prisilnem« upokojevanju. Pri odločitvi Ustavnega sodišča RS bo temeljno vlogo igral strogi test sorazmernosti in s tem vprašanja, ali je predmetni ukrep primeren, nujen (tj. če zasledovanega cilja ni mogoče doseči brez posega ali z milejšim, a enako učinkovitim ukrepom) in sorazmeren v ožjem smislu. V kolikor bo Ustavno sodišče RS ugotovilo, da je novi ukrep »prisilne« upokojitve neustaven, bo državnim organom hkrati (ne)posredno sporočilo, da naj v okviru protikoronske zakonodaje sprejemajo zgolj nujno potrebne, začasne ukrepe, sprejem trajnih sprememb pa prihranijo za redni zakonodajni postopek, ki zagotavlja večjo transparentnost in omogoča doslednejšo premišljenost pri sprejemanju predpisov.

[1] Zakon o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19, Uradni list RS, št. 203/20, s spremembami.

[2] Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št. 21/13, s spremembami.

[3] Predlog Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19, dostopno na: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS 01/ad7de4b32e8f25a49969e47e69f21c14d8d4ea0a4e4d8efddfebffd8c11b2541.

[4] Obrazložitev 28. člena Predloga Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19, EVA: 2020-1611-0140, str. 65, dostopno na: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/ad7de4b32e8f25a49969e47e69f21c14d8d4ea0a4e4d8efddfebffd8c11b2541.

[5] Obrazložitev 28. člena Predloga Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19, EVA: 2020-1611-0140, str. 65, dostopno na: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/ad7de4b32e8f25a49969e47e69f21c14d8d4ea0a4e4d8efddfebffd8c11b2541.

[6] Sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. VIII Ips 13/2018 z dne 19. 6. 2018.

[7] Sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. VIII Ips 82/2017 z dne 19. 12. 2017.

[8] Sklep Vrhovnega sodišča RS, opr. št. VIII Ips 3/2019 z dne 2. 4. 2019, jedro.

[9] 90. člen ZDR-1.

[10] Sodba Vrhovnega sodišča RS, opr. št. VIII Ips 251/2015 z dne 5. 4. 2016, jedro.

[11] Uradni list RS, št. 56/2002, s spremembami.

[12] Sklep Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-227/06-17 z dne 31. 5. 2006.

[13] Odločba Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-227/06-27 z dne 16. 11. 2006.

[14] Uradni list RS, št. 96/12, s spremembami.

[15] 37. člen ZPIZ-2. Skladno z navedeno določbo se višina starostne pokojnine odmeri od pokojninske osnove v odstotku, odvisnem od dolžine pokojninske dobe. Za 15 let zavarovalne dobe se odmeri v višini 29,5 % (za ženske) oz. 27,50 % (za moške), za vsako nadaljnje leto pokojninske dobe pa se prišteje 1,36 % (za ženske) oz. 1,28 % (za moške), brez zgornje omejitve.

[16] 39.a člen ZDR-1. Skladno z navedeno določbo se zavarovancem, ki so vključeni v obvezno zavarovanje s polnim delovnim oziroma zavarovalnim časom in izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine, od prvega naslednjega dne po vložitvi zahteve, za največ tri leta mesečno izplačuje 40 % starostne pokojnine, do katere bi bili upravičeni na dan njene uveljavitve, po tem obdobju pa 20 % starostne pokojnine.

[17] Odločba Ustavnega sodišča RS, opr. št. U-I-294/04 z dne 16. 6. 2005.