TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

V prispevku so obravnavani nekateri pomembnejši vidiki zakonodajnega procesa (procesa nastajanja zakona),² in sicer z zornega kota oziroma perspektive vlade kot ključnega predlagatelja zakonov, pri čemer sta posebej poudarjeni tudi vloga in perspektiva predsednika vlade. Ker sem (avtor prispevka) v preteklosti tudi sam opravljal funkciji predsednika in ministra v vladi, so predstavljene ugotovitve tudi izraz moje osebne izkušnje,³ seveda v kontekstu objektiviziranega znanstvenega pristopa, ki upošteva ustrezne pravne in politične okvire slovenske ureditve zakonodajnega procesa ter relevantna strokovna in znanstvena spoznanja in ugotovitve.

V prispevku je predvsem poudarjena kompleksnost zakonodajnega procesa, ki vlado in njenega predsednika postavlja v specifičen položaj v primerjavi s številnimi deležniki v tem procesu. Ta kompleksnost odločilno vpliva poleg ustavnih in drugih pravno zavezujočih okvirov zakonodajnega procesa na dejansko vključenost vlade in njenega predsednika v ta proces in na njun vpliv na zakonske rešitve. Odstopanja od navedene kompleksnosti v zakonodajnem procesu zaradi irelevantnosti glede na namen prispevka niso posebej obravnavana, gre pa za tiste izjemne primere, ko v konkretnih zakonodajnih procesih ni (resnejših) interesnih konfliktov in ko gre za zakone, ki se na primer sprejemajo po skrajšanem zakonodajnem postopku.

V prispevku so osvetljeni tudi nekateri vidiki razmerja med pravom in politiko ter njihova relevantnost glede na naslovno temo. Pri tem se vseskozi poudarja vodilo, da mora vlada v skladu z ustavo (tudi) v zakonodajnem procesu delovati demokratično in po načelih pravne države.⁴

V zaključnem delu so predstavljeni predvsem temeljni vidiki dejanske (realne) vloge predsednika vlade v zakonodajnem procesu ter splošni imperativi oziroma dolžnosti demokratične vlade oziroma njenega predsednika in ministrov v tem procesu.

2. Interesna pogojenost zakonodajnega procesa v Sloveniji

Tako kot v drugih demokracijah je tudi v Sloveniji nastajanje zakona kot osrednjega in najpomembnejšega splošnega pravnega akta (poleg ustave in ustavnih zakonov⁵) vpeto med najrazličnejše družbene interese,⁶ zato v tem procesu praviloma sodeluje sorazmerno veliko subjektov, predvsem tudi večina najpomembnejših državnih organov (predvsem ministrstva in organi v njihovi sestavi, vlada, državni zbor, državni svet) s svojimi organizacijskimi enotami in strokovnimi službami. Poleg politikov in drugih predstavnikov družbenih interesov so v proces nastajanja zakona vedno vključeni pravniki, glede na področje urejanja pa tudi strokovnjaki iz različnih drugih strok.

Področja zakonskega urejanja so zelo raznolika, toda pri večini (naj)pomembnejših zakonov so v njihovo nastajanje bolj ali manj intenzivno vpete lokalne skupnosti (občine) ter najrazličnejše organizacije in skupine, od predstavnikov delodajalcev, delavcev in kmetov do univerz, šol in drugih vzgojno-izobraževalnih institucij, verskih skupnosti, kulturnih in športnih organizacij in združenj ter drugih združenj civilne družbe, med katera spadajo tudi najrazličnejše nevladne organizacije.⁷ Poleg vsega tega se v posamezne zakonodajne procese in postopke pogosto vključujejo tudi posamezniki kot del zainteresirane javnosti ali kot izobraženci, ki te procese in postopke spremljajo in komentirajo, zelo pomembno vlogo v procesih nastajanja zakonov pa imajo seveda tudi mediji, ki – pod neformalnim vplivom kapitalskih, političnih in drugih interesnih ozadij – močno sooblikujejo javno mnenje o obravnavanih zakonskih temah in o konkretnih zakonodajnih procesih.

Nekoliko obširnejše (a še vedno le strnjeno) navajanje različnih skupin družbenih interesov, ki vplivajo na zakonodajni proces, je smiselno zato, da pripomore k odmiku od poenostavljenih predstav o tem procesu, ki jih ima večina državljanov, pa tudi strokovnjakov z različnih področij, vključno z mnogimi pravniki. Prevladujoč pogled na nastajanje zakona je namreč osredotočen predvsem na formalni proces oblikovanja predloga zakona v okviru ministrstev in vlade kot takšne ter na različne faze zakonodajnega postopka v državnem zboru. To ne pomeni, da se vsaj tisti, ki so v tem pogledu bolj razgledani ali izobraženi, ter vsi, ki se poklicno srečujejo z zakonodajnimi procesi, ne zavedajo pluralnosti družbenih interesov ter lobistične- ga ali drugačnega formalnega ali neformalnega vključevanja nosilcev teh interesov v procese oblikovanja in sprejemanja zakonov. Toda ta zavest je ali pretežno abstraktna (teoretična) ali povezana le z manjšim številom konkretnih zakonodajnih procesov in s praviloma zoženo sliko o številčnosti in intenzivnosti delovanja interesnih skupin, kajti le redki posamezniki se praktično, vsakodnevno ter na (naj)širši ravni srečujejo s to tematiko. Med njih spadajo predvsem politiki in nekateri njihovi najožji sodelavci, ki se ne srečujejo z zakonsko materijo le vsakodnevno in konkretno, ampak so ves čas soočeni tudi z interesnimi dejavniki in vplivi, ki se kompleksno prepletajo skozi celotno družbo.

K temu velja dodati, da so v politiki pogosto tudi na videz nepovezane zadeve bolj ali manj povezane, saj izhajajo iz razmerij politične moči ter različnih političnih kompromisov in drugačnih dogovorov. Tako je na primer lahko politična podpora neke politične stranke ali njenih glavnih akterjev (predsednikov strank, ministrov, poslancev) nekemu zakonu s področja financ ali prometa kompromisno oziroma dogovorno pogojena s podporo druge stranke nekemu zakonu s področja okolja ali gospodarstva ipd. Takih povezav je v politiki veliko (mnoge se navezujejo tudi na kadrovske zadeve), pri čemer nekdo, ki laično ali poklicno spremlja le neko zaokroženo zakonodajno področje, tovrstnih povezav na drugih področjih ne more vedno opaziti ali (pre)poznati. Če takšne povezave niso javno medijsko razkrite, tudi večina državljanov ne ve in ne more vedeti, kateri so resnični razlogi, ki so pripeljali do neke zakonodajne rešitve, saj ti razlogi v takšnih primerih niso javno pojasnjeni niti niso zajeti v zakonodajnih obrazložitvah in drugih gradivih.

Po drugi strani seveda politiki, ki so praviloma seznanjeni s tovrstnimi interesnimi ozadji ter vzroki za določene zakonodajne rešitve, pretežno ne poznajo drugih vidikov zakonov, pri nastajanju katerih tako ali drugače sodelujejo. Ker bo o tem več povedano v nadaljevanju, je smiselno omeniti le, da se z mnogimi zakonskimi rešitvami, ki so pretežno strokovne narave ali niso interesno sporne, posameznim politikom zaradi omejenih časovnih in spoznavnih zmožnosti v zakonodajnem procesu bodisi ne uspe seznaniti bodisi jih zaradi področnih vsebinskih specifik ne morejo v zadostni meri razumeti. Le kako naj se posamezni politik (poslanec, minister, pomembnejši strankarski funkcionar itd.) ali katerikoli drug posameznik dobro spozna na tako različna področja, kot so finance, gospodarstvo, kmetijstvo, obramba, šolstvo, znanost, pravosodje, zunanje zadeve, sociala, kultura, zdravstvo, okolje, prostor, energetika itd.?

Drugače kot pravniki in drugi strokovnjaki, ki upoštevajo primarno in pretežno strokovne standarde, vrednote in cilje ter jim sledijo, morajo politiki, ki nastopajo v demokratičnem zakonodajnem procesu, čim bolj in čim odgovorneje upoštevati tudi stališča in interese navedenih organizacij, skupin in posameznikov. To seveda ne pomeni, da morajo vsa ta stališča ali interese pretvoriti v zakonsko vsebino oziroma jih uzakoniti, kajti to je že po naravi stvari nemogoče. Sodobni demokratični zakonodajni proces mora vsem navedenim subjektom predvsem omogočiti, da se lahko v javni razpravi, seveda pa tudi na druge primerne in dopustne načine,⁸ svobodno opredelijo do zasnovanih in predlaganih zakonskih vsebin. V skladu s predpisi so nekateri od navedenih subjektov pri določenih zakonskih vsebinah celo pravno privilegirani, da podajo svoja mnenja ali stališča, kar pomeni, da je zakonodajni proces v določeni fazi pogojen s sodelovanjem določenih skupnosti, organizacij ali širše javnosti.⁹

Takšna inkluzivna oziroma participatorna demokracija¹⁰ omogoča državljanom, civilni družbi ter interesnim in drugim organizacijam in skupinam določen vpliv in nadzor nad delovanjem državne oblasti,¹¹ s tem pa seveda vlado in parlament postavlja pred zahtevne izzive, kajti zakonodajni in drugi demokratični procesi se tako podaljšujejo, javna razprava pa pogosto prinese tudi zelo različna stališča do predlaganih vsebin in diverzificira že obstoječa stališča. Kljub dodatnemu prizadevanju, ki ga morajo zato pristojni državni organi vložiti v tovrstne procese, in kljub pogostim časovnim zamikom glede uveljavitev rešitev je končni učinek takšnega demokratičnega pristopa praviloma dober, saj širša javna razprava pretežno zadosti potrebi ljudi, da »so slišani«, politične in strokovne predstavnike pristojnih državnih organov pa po eni strani z večjo intenzivnostjo sooči z (ne)utemeljenostjo sicer že znanih, vendar deloma ali v celoti odklonilnih pogledov na predlagane zakonske rešitve, po drugi strani pa včasih tudi s povsem novimi vsebinskimi perspektivami in rešitvami glede zakonske materije. Ob odgovornem odnosu predstavnikov pristojnih državnih organov vse to praviloma pripomore k večji legitimnosti in s tem tudi k večji trajnosti (stabilnosti) končnih rešitev v sprejetem zakonu. Pri tem je zelo pomembno, da zainteresirani subjekti v tem procesu začutijo, da so bili obravnavni spoštljivo ter da so bili njihovi predlogi in argumenti obravnavani resno in odgovorno, čeprav morda na koncu niso bili sprejeti. Seveda pa pri nekaterih vrednostno oziroma ideološko najbolj vročih temah tudi najbolj inkluziven in korekten zakonodajni proces ne more preprečiti ostrih kritik sprejetih zakonov s strani neuslišanih nosilcev političnih oziroma družbenih interesov.

Povedano je mogoče preprosto povzeti na naslednji način: demokracija je naporna, vendar se splača. Seveda le, če nam je iskreno mar za konstruktiven družbeni razvoj. Glede na doseženo izobrazbeno raven naše družbe ter ob vseh danih komunikacijskih možnostih in drugih dejavnikih, ki demokracijo omogočajo, osebno podpiram demokratičen družbeni razvoj in zavračam avtoritarno mentaliteto in prakso, ki seveda na povsem drugačen način dojema družbo in oblast, pri čemer so posledice prevlade takšne mentalitete za družbo in posameznike dolgoročno neizogibno izrazito škodljive ali celo katastrofalne (kar se je na do zdaj najbolj drastičen način izrazilo v obdobju totalitarizmov 20. stoletja). Seveda je demokratičnost tudi temeljno načelo naše ustave,¹² zato odstopanja od demokratičnih standardov in pravil niso le stvar osebnega prepričanja, ampak je to najbolj temeljna ustavna zaveza vsakega državljana in še posebej vseh nosilcev javnih funkcij.

3. Prepletanje različnih dimenzij politike v zakonodajnem procesu

Ker je ta prispevek namenjen pojasnitvi nastajanja zakona z vladne perspektive in ker je ta perspektiva primarno in pretežno politična, je smiselno strnjeno predstaviti shematično razčlenitev tovrstne perspektive. Pri tem se osredotočam na zakonodajni proces, v katerem prevzema predlagalno zakonodajno funkcijo vlada. Primeri, ko v skladu z ustavno možnostjo zakone predlagajo poslanci, volivci ali državni svet,¹³ tu niso posebej obravnavani, je pa mogoče ključne ugotovitve iz tega prispevka pretežno – mutatis mutandis – aplicirati tudi na takšne primere, kajti stališča vlade in posledično vladne koalicije v državnem zboru do zakonskih predlogov drugih predlagateljev imajo seveda v zakonodajnem postopku zelo pomembno, najpogosteje celo odločilno vlogo.

Na splošno in v svojem najširšem smislu pomeni politika predvsem usmerjanje človeške družbe ali ožjih skupnosti k različnim dejavnostim za doseganje določenih ciljev, medtem ko politika v ožjem smislu označuje tista družbena ravnanja in razmerja, ki se nanašajo na pridobivanje, ohranjanje in izvajanje družbene oblasti. Takšno opredelitev je mogoče dopolniti oziroma precizirati z določitvijo treh osnovnih razsežnosti politike:

(1) institucionalna razsežnost politike (angl. polity) zajema delovanje različnih državnih in nedržavnih institucij ter posameznikov, ki vplivajo na delovanje države, pri čemer je njihovo delovanje ustavno in zakonsko urejeno (na primer politične stranke, družbena gibanja, mediji, parlament in vlada);

(2) normativna razsežnost politike (angl. policy) pomeni ustvarjanje normativnih predstav oziroma idealov v smislu opredeljevanja temeljnih družbenih vrednot in ciljev ter usmerjenost v njihovo praktično uresničevanje;

(3) procesna razsežnost politike (angl. politics) pa se kaže v oblikovanju politične volje z uveljavljanjem družbene moči in oblasti, pri čemer se moč in oblast gradita in izgrajujeta s konfliktom in konsenzom.¹⁴

Neposredno v nadaljevanju so strnjeno pojasnjene implikacije teh treh razsežnosti politike v zakonodajnem procesu. Na splošno je v tem prispevku pojem politika uporabljan predvsem v integralnem pomenu, ki hkrati zajema vse tri razsežnosti, pri čemer mesto oziroma okvir uporabe tega integralnega pojma asociira na to, katera njegova razsežnost je v določenem kontekstu izraziteje poudarjena. Politika je torej v takšnem integralnem pomenu sklop raz- ličnih institucionaliziranih oblik boja za oblast ter za ideološko (vrednostno, interesno itd.) usmerjanje družbe.

Institucionalna razsežnost politike se v zakonodajnem procesu kaže v političnem in posledično tudi pravnem opredeljevanju položajev, pristojnosti in pravic različnih subjektov v zakonodajnem postopku. To na primer praktično pomeni, da ima vlada kot nosilka izvršilne oblasti pravico predlagati zakone, državni zbor kot nosilec zakonodajne oblasti pa ima pristojnost, da zakone sprejema. Nadalje to pomeni, da so opredeljeni tudi drugi subjekti, ki imajo pravico oziroma možnost sodelovati v zakonodajnem procesu (državni svet, politične stranke, različne javnosti, predstavniki različnih družbenih interesov, državljani oziroma volivci), pri čemer so v ustavi in zakonih pravno-institucionalno določene pristojnosti oziroma pravice in dolžnosti vseh teh subjektov.

Normativna razsežnost politike se v zakonodajnem procesu izraža kot politična opredelitev vsebine vsakega zakona. Kljub dejstvu, da pravnotehnično oziroma nomotehnično zakone oblikujejo pravni strokovnjaki, seveda tudi v odvisnosti od vsebin, ki jih oblikujejo druge pod- ročne oziroma zadevne stroke (na primer na vsebine pravil o cestnem prometu, okolju in geodeziji imajo velik vpliv spoznanja in stališča cestnoprometne, okoljske in geodetske stroke),¹⁵ je končna odločitev o vsakem zakonu in s tem o vsaki njegovi posamezni vsebini politična.¹⁶ Politični akterji (vlada, parlament) določijo ali privolijo v celotno vsebino vsakega zakona in za to vsebino nosijo glavno odgovornost.

Z zakoni se tako udejanjajo najrazličnejše politike v normativnem pomenu (policies), med katerimi so ene izrazito politično-interesno pogojene in usmerjene, druge pa so politiki ponujene s strani različnih strok in jih politika – z zaupanjem v stroko – le bolj ali manj potrdi. Tako so na primer pri oblikovanju politik prek davčne ali okoljske zakonodaje pogosto v ospredju politike vladajočih parlamentarnih strank, čeprav seveda na proces nastajanja ali preoblikovanja te zakonodaje pomembno vplivajo tudi drugi subjekti, med katerimi so tudi finančni in okoljski strokovnjaki. Ko pa gre po drugi strani na primer za oblikovanje zakonodaje s področij urejanja meroslovja, kemikalij ali mednarodnega zasebnega prava, politika odločitve praviloma v izrazito pretežni meri prepušča zadevnim strokam. V prvi skupini primerov je pravna in druga stroka predvsem orodje vladajoče politike za pretvorbo ključnih elementov svojih politik v zakonske rešitve, v drugi skupini primerov pa je vladajoča politika v precejšnji meri sredstvo posameznih strok, da uveljavijo svoje (strokovne) politike.

Seveda se vpliv politike in stroke na zakonodajne procese tako v okviru političnih teles (državnih organov, političnih strank itd.) kot tudi v okviru interesnih združenj ali skupin (gospodarske zbornice, sindikati, društva, verske skupnosti, nevladne organizacije itd.) spreminja v različnih medsebojnih kombinacijah in intenzitetah. Tako lahko na primer določeno izrazito ideološko ali drugače politično pomembno vprašanje, ki ga neki zakonodajni osnutek ali predlog zakona obravnava le v enem ali nekaj členih, povsem zasenči in po pomenu minimizira obravnavo mnogih drugih rešitev v tem istem osnutku ali predlogu. Znano je, da nekateri politiki s pomočjo medijev večkrat celo namenoma sprožijo ali dopustijo takšno pretirano osredotočenost javnosti le na določeno sporno ali za javnost še posebej vznemirljivo zakonsko vprašanje, da bi lahko v tem času v nekaterih drugih segmentih svoje politične in zakonodajne dejavnosti sprejeli kake manj primerne oziroma sporne odločitve mimo vednosti oziroma pozornosti javnosti. Za takšno škodljivo preusmerjanje pozornosti so soodgovorni tudi mediji, ki bodisi naivno spregledajo takšne politične manipulacije bodisi jih zavestno podpirajo zaradi lastnih dobičkonosnih interesov.

Procesna razsežnost politike se (tudi) v zakonodajnem procesu kaže v razmerjih politične moči. Za uveljavitev svojih političnih ciljev s formaliziranimi zakonskimi rešitvami mora politična stranka sama ali v koaliciji z drugimi strankami prevladati nad opozicijo oziroma vsemi, ki ji nasprotujejo. V našem sistemu to na koncu pomeni, da mora v državnem zboru za sprejetje zakona zbrati vsaj predpisano minimalno večino glasov. V primeru vloženega odložilnega veta s strani državnega sveta mora biti ta večina pri ponovnem glasovanju o zakonu celo absolutna (večina glasov vseh poslancev). Z zornega kota vlade (vse dosedanje slovenske vlade so bile koalicijske) je to dejstvo posebej pomembno zato, ker se koalicijska razmerja v vladi ne morejo samodejno »preslikati« v državni zbor kot zakonodajni organ. Če na primer vlada, ki ima v državnem zboru večinsko koalicijo, na svoji seji neki predlog zakona sprejme s preglasovanjem (torej brez soglasja vseh koalicijskih strank oziroma ministrov, ki te stranke predstavljajo), to lahko zaradi različne velikosti oziroma zastopanosti teh strank v državnem zboru pomeni, da predlog zakona tam ne bo dobil večinske (koalicijske) podpore, saj lahko imajo tiste koalicijske stranke, ki so mu podporo odrekle že v vladi, v državnem zboru proporcionalno več poslancev kot ministrov v vladi in lahko zato v državnem zboru sprejetje zakona onemogočijo z glasovanjem proti. Če v takšnem primeru ne pride do vsaj delne oziroma zadostne podpore s strani parlamentarne opozicije, predlog zakona v državnem zboru ne bo sprejet, kljub temu da je bil večinsko sprejet v vladi. V primeru manjšinske vlade je tovrstni izziv celo konstanta, kar pomeni, da lahko v primeru takšne vlade vsaj sorazmerno uspešno zakonodajno dejavnost vladne koalicije omogočijo le posebni sporazumi o sodelovanju s parlamentarno opozicijo ali njenim delom.

Z vidika procesne razsežnosti politike velja omeniti še njeno vsebinsko zakonsko komponento. V večini primerov se sicer procesni vidik politike (politics) udejanja na prej opisani način, tj. z zagotovitvijo prevlade v parlamentu, da bi se (tudi) prek sprememb in dopolnitev zakonske ureditve uveljavile vladne (koalicijske) in druge prevladujoče politike (policies). Toda v določnih primerih postane predmet zakonskega urejanja kar sama procesna politika kot takšna, kar pomeni, da se politics pretvori v policy. Tipičen primer je zakonsko urejanje volilnega sistema, pri čemer je prav urejanje odnosov politične moči (politics) ena ključnih političnih vsebin (policy, policies) zakona, kajti pri tovrstnem normiranju gre predvsem za to, da si najmočnejše politične stranke uredijo volilni sistem po svojih političnih preferencah, tj. na način, ki jim čim bolj omogoča politični obstoj in vpliv.¹⁷

4. Razmerje med politiko in pravom (pravno stroko) na podlagi opredelitve cilja, sredstva in ovire

Vlada je nenehno razpeta med politiko in pravom. Po eni strani je ključni ustvarjalec in izvrševalec državnih politik, po drugi strani pa je ključni predlagatelj in izvrševalec zakonov ter drugih pravnih aktov. Glede na takšen ambivalenten položaj vlade je treba na kratko in vsaj na splošno predstaviti tudi nekaj vidikov razmerja med pravom in politiko. Ker sem o tem razmerju že obširneje pisal na drugih mestih,¹⁸ tu le strnjeno in prilagojeno tej tematiki povzemam in dopolnjujem opis razmerja med politiko in pravom v medsebojni perspektivi sredstva, cilja ali ovire.¹⁹

Pravne vrednote so lahko politiki sredstvo, cilj ali ovira. Če se najprej osredotočimo na vrednoto kot takšno, lahko ugotovimo, da se v primeru, ko si politika neko vrednoto, ki jo v danem času in prostoru prištevamo prvenstveno ali pretežno v pravno sfero (na primer ustavnost, zakonitost, domneva nedolžnosti, zasebnost), opredeli kot cilj, politično razumevanje te vrednote v največji meri približa njenemu avtentičnemu pravnemu razumevanju (primer: politika se iskreno zavzema za dosledno spoštovanje načel ustavnosti in zakonitosti). Kadar politika neko pravno vrednoto dojema le kot sredstvo za uresničitev svojih ciljev, takrat je do te vrednote precej interesno nevtralna, kar pomeni, da jo pretežno šteje za nekaj, kar je pač treba »vzeti v zakup« (primer: politika po zakonitih poteh, torej v skladu z načeloma ustavnosti in zakonitosti, uresničuje svoje interese). Če pomeni neka pravna vrednota politiki oviro za doseganje njenih ciljev, so na voljo tri možnosti: (1) politični funkcionarji (politiki) se kljub nelagodju podredijo tej pravni vrednoti in iz nje izhajajočim pravnim okvirom; (2) politiki to pravno vrednoto z dopustnimi pravnimi sredstvi vsaj delno pravno omejijo ali nadomestijo z drugo (na primer načelo zakonitosti se zoži z zakonsko razširitvijo možnosti diskrecijskega odločanja); (3) politiki takšno pravno vrednoto upoštevajo le navidezno, kar pomeni, da se nanjo javno sklicujejo, praktično pa jo pretežno ignorirajo.

Med pomembne pravne vrednote spadajo tudi tiste, ki so namenjene zagotovitvi ustavno dopustnega ter pravno primernega zakonodajnega procesa. V procesu nastajanja zakona morajo biti zato upoštevane vse tiste materialne, procesne in nomotehnične zahteve prava, ki v skladu z ustavo in uveljavljenimi standardi pravne stroke zagotavljajo obstoj in učinkovito uveljavljanje načela pravne države. Varuhi in zastopniki teh pravnih zahtev bi morali biti seveda v pravni državi prav vsi, toda posebna aktivnost in skrbnost se v tem pogledu pričakujeta od politikov, ki vodijo državo, ter od pravnikov, ki kot uradniki, pripravljavci pravnih gradiv in svetovalci sodelujejo v pravodajnih procesih in postopkih. Ti pravniki nosijo v imenu pravne stroke precejšen del odgovornosti za ustrezno pripravo zakonodajnih gradiv, hkrati pa so v zakonodajnem procesu poleg politikov vsaj deloma soodgovorni tudi za korektno upoštevanje standardov in stališč drugih področnih strok, kadar predstavniki le-teh izražajo relevantna strokovna stališča oziroma opozorila, vendar ne sodelujejo neposredno pri pisanju oziroma sestavljanju zakonodajnih gradiv.

S perspektive profesionalnih pravnikov ter prava kot takšnega se – ravno v obrnjenem smislu, kot je bilo to predstavljeno – politika prav tako postavlja nasproti pravu bodisi kot cilj, sredstvo ali ovira, vendar le, kot bo pojasnjeno neposredno v nadaljevanju, v demokratičnem okolju, v katerem imajo pravo in pravniki zagotovljene dovolj avtonomije v primerjavi s politiko in drugimi vplivi moči.

Za pravno državo ter v njenem duhu ozaveščeno in usposobljeno pravno stroko je cilj demokratična politika, ki razume, spoštuje in uveljavlja načela in institute pravne države. Kadar in kolikor se to praktično udejanja, vodi to tudi v zakonodajnem procesu do konstruktivnega sodelovanja politike in stroke ter do sinergije v prid demokratičnim vrednotam, pravni državi, človekovim pravicam itd.

Le v takšnem, tj. demokratičnem, okolju je politika v določeni (omejeni) meri tudi sredstvo prava, kar pomeni, da vodilni politiki upoštevajo spoznanja in stališča nosilcev pravne znanosti in stroke, ki jih nato tudi z zakonodajo upoštevajo v smeri utrjevanja in razvijanja pravne države. To je mogoče le v demokratičnem sistemu, v okviru moderne države, kajti le v takšnem družbenem okolju imata pravo in poklicni sloj pravnikov dovolj avtonomnosti, da lahko izhodiščno ali povratno vplivata na pravodajne procese. V nedemokratičnem (na primer v avtokratičnem ali totalitarnem) okolju je pravo vedno izrazito podrejeno nosilcem politične moči, zato je lahko le pravo sredstvo politike, in ne obratno.

Končno obstaja še možnost, da je politika ovira pravu, o čemer je smiselno govoriti le v specifični družbeni situaciji, ko sta po eni strani pravo in pravna stroka še vedno dovolj avtonomna, da politiko omejujeta oziroma ji narekujeta določene rešitve, politični sistem pa je dovolj demokratičen, da vodilni politiki načelno in vsaj delno priznavajo pravno državo ter avtonomnost prava in nosilcev pravnih vlog (strokovnjakov, sodnikov itd.), pri tem hkrati že tudi odstopajo od nekaterih načel in institutov pravne države ter demokratičnih standardov, kar frustrira oziroma ovira demokratično ozaveščeno pravno stroko (in demokratično javnost). V nedemokratičnem sistemu, ki ne uveljavlja institucij pravne države, je pravo le sredstvo politike, nosilci poklicnih pravnih vlog pa imajo le funkcijo brezpogojnega služenja vladajoči politiki, zato v takem kontekstu pravniki sploh ne morejo tematizirati »politike kot ovire«.

5. Vlogi vlade in predsednika vlade v zakonodajnem procesu

Medtem ko je pravnooperativen ali pravnoteoretičen pogled na nastajanje zakona osredotočen na formalnopravne in materialnopravne značilnosti tega osrednjega splošnega pravnega akta, je pogled vlade in njenega predsednika primarno in pretežno osredotočen na politične vidike oblikovanja zakona.

Za pravnike, ki poklicno sodelujejo v zakonodajnem procesu, je pomembno predvsem:

(1) ali zakon nastaja in se sprejema v okviru pristojnih državnih organov in njihovih delovnih teles;

(2) ali potekata priprava predloga zakona ter zakonodajni postopek v skladu s predpisanimi postopki in ali so pri tem upoštevani uveljavljeni nomotehničnimi standardi;

(3) ali je zakonsko besedilo skladno z ustavo in zavezujočimi mednarodnimi ali nadnacionalnimi splošnimi pravnimi akti, nato ali je skladno s pravnim sistemom kot celoto ter ali prispeva k vsebinski in formalni koherentnosti celotne zakonodaje; (4) ali je avtentično besedilo sprejetega zakona ustrezno redakcijsko urejeno, pravilno objavljeno in promulgirano.

Vlada kot predlagatelj zakona nosi odgovornost za večino navedenih zahtev, razen za tiste, ki so v okviru zakonodajnega postopka v pristojnosti državnega zbora in v okviru postopka promulgacije zakona v pristojnosti predsednika države. Skupaj z vlado nosi to odgovornost tudi predsednik vlade. Seveda pa mora vlada tudi v zakonodajnem postopku prek ministrov in drugih svojih predstavnikov v delovnih telesih in na plenarnih sejah državnega zbora storiti vse, da v okviru svojih možnosti prispeva k izpolnitvi zgoraj navedenih zahtev (od 1 do 4). Prizadevanje za izpolnjevanje meril pravne države je namreč poleg prizadevanja za uresničevanje zastavljenih politik temeljna dolžnost in poslanstvo demokratične vlade.

Kljub temu, da torej predsednik vlade in vlada kot celota nosita pravkar opisano odgovornost, je njuna dejanska udeležba v zakonodajnem procesu v resnici le malo osredotočena na pravna vprašanja. Razen redkih izjem se predsednik vlade in vlada kot celota s pravnimi vprašanji skoraj ne ukvarjata, prav tako pa tudi ne poznata vseh podrobnejših vsebin zakonskih predlogov, ki jih vlada sprejme in vloži v zakonodajni postopek. S posameznimi zakonskimi predlogi se ukvarjajo predvsem posamezna ministrstva, pri čemer minister na seji vlade kot poročevalec predstavi ključne zakonske rešitve. Zaradi velikega obsega dela se tako niti predsedniku vlade niti ministrom ne uspe natančneje poglobiti v vse vsebine zakonskih predlogov, ki jih vladi predloži pristojno ministrstvo.

Na vladi se vsi zakonski predlogi, potem ko so bili na predlog ministra že obravnavani v pristojnem delovnem telesu vlade, obravnavajo na način, ki omogoča tudi zastavljanje vprašanj in razpravo, vendar ta poteka predvsem v primerih, ko določeni vsebinski vidiki bodisi še niso dokončno medresorsko (tj. med ministrstvi) usklajeni bodisi obstaja glede njih politično nesoglasje med koalicijskimi partnerji. Občasno seveda predsednik vlade ali ministri v zvezi z obravnavanim zakonskim predlogom z določenega področja zastavljajo pristojnemu ministru (poročevalcu) tudi vprašanja, h katerim jih spodbujajo osebne želje po zanesljivih informacijah, poročanje medijev, politična situacija, želje po zagotovitvi pravih rešitev v zakonu ipd. Toda v primerih, ko so zakonski predlogi, ki so uvrščeni na sejo vlade, že predhodno v celoti medresorsko in koalicijsko usklajeni, po zaključenem poročilu pristojnega ministra (poročevalca) praviloma ni daljših ali poglobljenih razprav, pri čemer so takšni usklajeni predlogi na vladi praviloma sprejeti soglasno.

Na seji vlade lahko pride tudi le do večinsko izglasovane odločitve. Kadar je razlog za takšno odsotnost konsenza le v medresorskem nesoglasju, kar pomeni, da zakonu z vidika interesov svojega ministrskega resorja nasprotuje le eden ali malo ministrov, to za nadaljnji proces oblikovanja in sprejetje predloga zakona običajno ni resnejša ovira (izjeme seveda potrjujejo pravilo). Kadar pa nesoglasje na seji vlade izraža bistveno različna stališča posameznih koalicijskih strank (in praviloma ministri na sejah vlade v takšnih primerih glasujejo v skladu s stališčem svojih strank), to lahko kljub morebitnemu sprejetju predloga zakona s preglasovanjem pomeni, da predlog zakona v državnem zboru ne bo imel celotne koalicijske podpore, kar lahko ogrozi možnost njegovega sprejetja.

Predsednik vlade mora zato že pri političnih usklajevanjih pred sejami delovnih teles vlade in vladnimi sejami poskusiti zagotoviti, da za zakonske predloge zagotovi politično soglasje. V ta namen potekajo praviloma vsaj enkrat tedensko usklajevanja med vodilnimi predstavniki koalicijskih strank, po potrebi pa se seveda takšna usklajevanja skličejo tudi večkrat. Pri zakonodajnih vprašanjih se politična stališča preliminarno usklajujejo tudi med predstavniki poslanskih skupin v državnem zboru (praviloma ob prisotnosti določenega predstavnika ministrstva, pri najpomembnejših vprašanjih lahko tudi ob prisotnosti ministra), včasih pa se na podoben način neposredno in zunaj okvira vlade in parlamenta politično neposredno usklajujejo politične stranke, pri čemer ta proces usmerjajo njihovi predsedniki, generalni sekretarji ali drugi pooblaščenci. Za namen usklajevanja se lahko ad hoc oblikujejo tudi posebne pogajalske ali delovne skupine, ki jih na primer sestavljajo predstavniki koalicijskih strank in izbrani strokovnjaki za zadevna področja, seveda pa so mogoče tudi druge oblike usklajevanj.

Pri tovrstnih političnih in strokovnih usklajevanjih ter na sejah vlade se predsednik vlade, ministri in drugi nosilci javnih funkcij primarno in pretežno osredotočajo na vsebino politik (policies), ki naj bi se zakonsko uredile, pri čemer vse to neposredno ali posredno spremlja tudi merjenje in uveljavljanje politične moči med udeleženimi akterji. Kadar je v okviru vladnega delovanja predmet takšne razprave kako pravno vprašanje, se za pravno mnenje povpraša Službo vlade za zakonodajo (SVZ),²⁰ pri čemer lahko vsak minister vlado informira tudi o pravnih stališčih (pravnih in drugih strokovnih služb) svojega ministrstva.²¹ Izjemoma je smiselno za mnenje zaprositi tudi kompetentne zunanje pravne strokovnjake, seveda predvsem takrat, ko gre bodisi za zelo specifična pravna vprašanja bodisi za potrebo po neodvisnem mnenju v primeru nasprotujočih si pravnih mnenj znotraj vlade. Občutljivejše ali celo sporno je lahko najemanje zunanjih pravnih strokovnjakov za pripravo določenih zakonskih osnutkov, kadar so za to delo na voljo dovolj usposobljeni pravni strokovnjaki znotraj vlade oziroma ministrstev in uprave.²²

Kadar situacija zahteva, da predsednik vlade in ministri neposredno obravnavajo pravna vprašanja ali o njih razpravljajo, je nujno, da so pri razpravi prisotni tudi kompetentni pravniki. Seveda je v takšnih primerih dobrodošlo, če imajo tudi člani vlade pravno izobrazbo ali pridobljeno pravno znanje in izkušnje. Če se predsednik vlade ali ministri glede pravnih vprašanjih izrekajo javno, morajo upoštevati družbeno realnost, v kateri so za državljane in širšo javnost mnenja in stališča političnih akterjev o pravnih vprašanjih že apriorno bistveno manj legitimna in kredibilna kot mnenja predstavnikov strokovno avtonomnih pravnih služb ter mnenja priznanih oziroma uglednih pravnih strokovnjakov. Deloma to izhaja iz splošne nizke stopnje zaupanja državljanov v politiko, deloma pa seveda iz dejstva, da se pravnim stališčem politikov praviloma že apriori pripisuje interesna oziroma politična pristranskost.

Iz do zdaj povedanega je razvidno, da se lahko predsednik vlade le malo neposredno posveča pravnim vprašanjem. Nosilec te funkcije je večino časa prezaseden z najpomembnejšimi političnimi vprašanji, ki imajo pogosto za celotno družbo strateški in dolgoročen pomen. Kadar se srečuje s pravnimi vprašanji, počne to s perspektive svoje funkcije, ki ni neposredno namenjena posebni obravnavi tovrstnih vprašanj – razen, seveda, kadar določena pravna vprašanja neposredno pogojujejo rešitve političnih dilem in politične odločitve. Ob vsem tem se premier vsakodnevno kot nekakšen »vrhovni krizni menedžer« ukvarja tudi z ožjimi, nacionalno pomembnimi in pogosto težavnimi izzivi na zelo različnih področjih.²³ To mu tudi praktično (časovno in drugače) onemogoča, da bi se, denimo, lahko poglabljal v podrobnosti zakonodajnih predlogov. Ukvarjanje z zakonskimi vsebinami za predsednika vlade zato praviloma pomeni predvsem:

a) preverjanje, ali so v zakonski okvir umeščene vse tiste politične rešitve, za katere se vlada zavzema v skladu s koalicijskim sporazumom ali drugimi dogovori, ali pa so nujne glede na (nepredvidene) aktualne družbene razmere;

b) pridobitev verodostojnih zagotovil od pristojnega ministra, generalnega sekretariata vlade ter Službe vlade za zakonodajo, da je bilo delovno besedilo predloga zakona v preliminarnih fazah obravnave na ministrstvu ter na pristojnem delovnem telesu vlade zadosti pravno in širše strokovno preverjeno ter da so bile v tem procesu preučene in v sprejemljivi meri upoštevane pobude in pripombe interesnih skupin in javnosti;

c) pridobitev informacije glede morebitnih neusklajenih ali kako drugače spornih vsebin delovnega predloga zakona, glede katerih je treba organizirati dodatna politična in/ali strokovna usklajevanja. Zaradi že opisane raznolikosti in številnosti zainteresiranih nosilcev družbenih interesov mora praviloma premier s pomočjo ministrov in drugih vladnih ali strankarskih sodelavcev sorazmerno veliko pozornosti, energije in pogosto tudi časa name- niti prav tovrstnim usklajevanjem med strankami znotraj vladne koalicije ter usklajevanjem med vladno koalicijo na eni strani ter parlamentarno opozicijo in različnimi interesnimi skupinami na drugi strani. Seveda je tudi tovrstni angažma predsednika vlade pogojen z njegovim osebnim odnosom do takšnih vprašanj ter z njegovim načinom vodenja (vladne) politike,²⁴ kar pomeni, da se bo neki predsednik vlade v takšna vprašanja poglobil temeljite- je ter pri njihovem razreševanju tudi bolj osebno avtoritativno sodeloval (vodil in usmerjal proces pogajanj), medtem ko bo neki drugi predsednik vlade razreševanje takšnih vprašanj bolj prepuščal ministrom ter zaupnikom iz lastne politične stranke, sam pa bo postavil le ključne usmeritve in pogoje za dosego končnih rešitev;

d) nujnost, da se tudi sam vsebinsko poglobi v tista zakonska vprašanja, ki so pomembnejša za družbo ali/in na katera še posebej opozarjajo tudi mediji in javnost, ter nujnost, da glede teh in drugih pomembnih vprašanj spodbudi ali zagotovi ustrezno komunikacijo mini- strov in drugih predstavnikov vlade z mediji in javnostjo (v nekaterih primerih se zaradi pomembnosti materije ali drugih razlogov predsednik vlade odloči, da medijem oziroma javnosti kar neposredno sam predstavi določene zakonske vsebine).

Ne glede na kompleksnost in zahtevnost zakonodajnega procesa ter objektivne in subjektivne dejavnike, ki predsedniku vlade in vladi kot celoti realno onemogočajo temeljitejšo poglabljanje v številna pravna vprašanja, so določena pravna razumevanja in ravnanja v zakonodajnem procesu že po svoji naravi imperativ oziroma dolžnost vsake demokratične vlade oziroma njenega predsednika in ministrov. Če povzamemo in dopolnimo nekatere že omenjene ugotovitve, lahko rečemo, da v zakonodajnem procesu in v zvezi z njim med takšna politično in pravno zavezujoča ravnanja spadajo vse tiste aktivnosti, s katerimi predsednik vlade in vlada kot celota zagotavljata naslednje:

a) v okviru vlade oziroma izvršilno-upravne oblasti mora biti upoštevanje vseh ustavnih, zakonskih, poslovniških in drugih pravnih norm ter uveljavljenih pravnih (tudi nomotehničnih) standardov, ki urejajo zakonodajni proces in postopek, ozaveščeno in spoštovano kot vrednota (v tem smislu morata biti spoštovanje in zagotavljanje uresničevanja pravne države vedno eden pomembnejših načelnih in operativnih ciljev delovanja vlade);

b) zakon mora biti s strani vlade razumljen kot eno najpomembnejših sredstev za uveljavljanje državnih politik (policies),²⁵ zato mora biti kakovostna priprava predlogov zakonov ena najpomembnejših nalog ministrstev in pristojnih strokovnih služb;²⁶

c) zakonska materija (vsebine, ki po svoji naravi, teži in pomenu spadajo v zakon) se mora dosledno urejati z zakoni, in ne s podzakonskimi akti, zato je vlada dolžna tovrstno materijo umeščati v predloge zakonov;²⁷

d) prek pristojnega ministra in drugih predstavnikov ministrstva ter s pomočjo generalnega sekretariata vlade in SVZ morajo biti člani vlade in vlada kot takšna seznanjeni z vsemi pomembnejšimi vsebinskimi rešitvami, ki jih vsebuje pripravljeni predlog zakona, ter z morebitnimi pomembnejšimi odprtimi političnimi in pravnimi vprašanji v zvezi z njim;

e) predstavniki vlade morajo intenzivno in tvorno sodelovati v zakonodajnih postopkih v državnem zboru.

Izpolnjevanje teh imperativov v praksi je pomembno merilo za oceno uspešnosti vlade in njenega predsednika v zakonodajnih procesih, delno pa je to seveda tudi merilo uspešnosti pravnih in drugih strokovnih služb, ki v teh procesih pomagajo ministrstvom in vladi. Če so od teh zadanosti oziroma imperativov, ki jih narekujejo demokratičnost, pravna država in težnja po kakovostni zakonodaji, v praksi prisotna prevelika ali/in prepogosta odstopanja, je to problem ali izziv, ki mu je treba nameniti osrednjo pozornost. Če je na primer v praksi preveč slabo (površno, nepopolno itd.) pripravljenih predlogov zakonov ali če politika omejuje strokovno avtonomijo SVZ, je to razlog za resno skrb. Če pa, denimo, vlada zakonske vsebine brez ustreznega ustavnega ali zakonskega pooblastila ureja z vladnimi odloki, kot se je to večkrat zgodilo v aktualnem soočanju z epidemijo koronavirusa (covid-19), pa so to že takšna odstopanja od načel pravne države, ki sprožajo alarm. Sprotna kritična odzivanja strokovne in širše javnosti na takšne pojave so nujna oziroma nepogrešljiva za obstoj demokracije in pravne države. Pri tem je nadvse pomembno, da takšna odzivanja ter tudi povratne reakcije vlade in drugih državnih organov ostajajo v mejah spodobne pravne in politične kulture, katere ključne prvine so predvsem dialog, strpnost ter osredotočenost na argumente, in ne na politično ali drugačno moč.

6. Sklep

V demokratični in pravni državi je zakonodajni proces zaradi zahtevnega pravnega okvira, transparentnosti ter ne nazadnje vključenosti številnih nosilcev družbenih interesov praviloma eden najbolj kompleksnih procesov v sprejemanju državnih politik in odločitev. Izjeme od te kompleksnosti, ki v prispevku niso obravnavane, so enostavni, kratki in vsebinsko neproblematični zakoni, glede katerih v družbi ni resnejših interesnih konfliktov, v procesnem smislu pa gre za zakone, ki se na primer sprejemajo po skrajšanem zakonodajnem postopku.

Kompleksnost demokratičnega zakonodajnega procesa postavlja vlado, še posebej v njeni vlogi predlagatelja zakonov, v specifičen položaj. Po eni strani je vlada kot predlagatelj zakonov odgovorna za skladnost predlogov zakonov z ustavo in pravnim sistemom (vertikalni in horizontalni vidik pravne koherentnosti²⁸) ter za njihovo kakovostno vsebinsko in oblikovno pripravo, po drugi strani pa je skupaj s parlamentom politično odgovorna za čim večjo mogočo interesno usklajenost in družbeno funkcionalnost zakonskih vsebin.

Vlada in njen predsednik sta v zakonodajnem procesu vseskozi v interaktivnem svetu prava in politike, pri čemer sta po naravi svojega delovanja in glede na družbene okoliščine tako predsednik vlade kot vlada v navedenem procesu primarno in pretežno osredotočena na politična vprašanja. Pravna vprašanja so v okviru vlade pretežno prepuščena v obravnavo pristojni pravni službi vlade (SVZ), pristojnim ministrstvom in njihovim strokovnim (pravnim) službam ter generalnemu sekretariatu vlade. To pomeni, da mora biti za uspešnost vlade v zakonodajnem procesu med pravno stroko in člani vlade vzpostavljeno konstruktivno sodelovanje z visoko stopnjo zaupanja predsednika vlade in vlade kot celote v strokovnost in odgovornost pristojnih ministrstev, pravne službe vlade (SVZ), generalnega sekretariata vlade in drugih pravnostrokovnih deležnikov.

Ne glede na specifike svojih institucionalnih ter političnostrateških in političnooperativnih vlog morata v demokratični in pravni državi predsednik vlade in vlada kot celota v zakonodajnem procesu in v zvezi z njim spodbujati in zagotavljati:

(a) načelno spoštovanje pravne države kot ustavne vrednote in enega od ciljev vladnega delovanja,

(b) spoštovanje in upoštevanje vseh ustavnih, zakonskih in drugih pravnih norm ter pravnostrokovnih standardov,

(c) razumevanje zakona kot eno najpomembnejših sredstev za uveljavljanje državnih politik,

(d) urejanje zakonske materije z zakoni, in ne s podzakonskimi akti, (e) kakovostno pripravo predlogov zakonov in (f ) intenzivno in tvorno sodelovanje vladnih predstavnikov v zakonodajnih postopkih v državnem zboru.

Literatura

BROWN, Archie. The Myth of the Strong Leader, Political Leadership in the Modern Age. London: Vintage Books, 2015.

CERAR, Miro. Pravo in politika – vprašanje avtonomnosti modernega prava. V: Šumič Riha, J. (ur.), Pravo in politika. Ljubljana: Liberalna akademija, 2001, str. 15–46.

CERAR, Miro. Vrednostna izhodišča razlik med pravom in politiko. Podjetje in delo, 2005, letn.XXXI, št. 8, str. 1729–1738.

DRECHSLER, Hanno, HILLIGEN, Wolfgang, NEUMANN, Franz (ur). Gesellschaft und Staat, Lexikon der Politik, 9., neubearbeitete und erweiterte Auflage. München: Verlag Franz Vahlen, 1995.

GRAD, Franc. Priprava predpisa in koherentnost pravnega reda. Pravni letopis, 2012, str. 213–222. HELD, David. Modeli demokracije. Ljubljana: Knjižna zbirka Krt 63, 1989.

IGLIČAR, Albin. Resolucija o normativni dejavnosti – neizpolnjeni cilji slovenske zakonodajne politike. Pravni letopis, 2014, str. 137–144.

IGLIČAR, Albin. Zakonodajna politika. Ljubljana: Lexpera GV Založba, 2020.

IGLIČAR, Albin, ŠTAJNPIHLER BOŽIČ, Tilen. Pogledi sociologije prava, 2., pregledana in do- polnjena izdaja. Ljubljana: Lexpera GV Založba, 2018.

KEČANOVIĆ, Bećir, IGLIČAR, Albin. Nomotehnika kot ovira zlorabam v pravodajnih postop- kih. Pravni letopis, 2013, str. 283–300.

MIHAJLOVIĆ, Slađana. Politično vodenje za nove generacije. Nova Gorica: Educa, 2011. PAVČNIK, Marijan. Teorija prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja. Ljubljana: Lexpera GV Založba, 2020.

POGORELEC, Janez. Slovenski pristop k pravnemu normiranju ali zakaj smo tam, kjer smo. Pravni letopis, 2012, str. 191–201.

POGORELEC, Janez. Vloga strokovnih služb Vlade in parlamenta v zakonodajni dejavnosti. V: Štajnpihler, T., Igličar, A., in Pavčnik, M. (ur.), Odprta vprašanja zakonodajne dejavnosti. Ljubljana: Slovenska akademija znanosti in umetnosti, 2016, str. 21–34.

ŠINKOVEC, Borut. (Ne)stabilnost zakonodaje. Pravni letopis, 2009, str. 309–315.

Opombe:

¹ Glede na naslov članka velja omeniti, da je avtor tudi nekdanji predsednik vlade (2014–2018) in zunanji minister vlade Republike Slovenije (2018–2020).

² V tem prispevku označujem z besednima zvezama zakonodajni proces oziroma proces nastajanja zakona vsa prav- no-formalna in neformalna dejanja, ki so povezana z oblikovanjem in sprejemanjem zakonskega besedila. Z besedno zvezo postopek nastajanja zakona (zakonodajni postopek) pa označujem (le) formalno določen postopek sprejemanja zakona v državnem zboru. Širše o zakonodajnem procesu glej Igličar, Štajnpihler Božič 2018, str. 305–308.

³ Ko sem bil povabljen k nastopu na letošnjih XIX. Nomotehničnih dnevih (ki so 29. 9. 2021 potekali na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani) in k pisanju tega prispevka, sem bil posebej zaprošen, naj v prispevku vsaj strnjeno predstavim tudi svojo osebno izkušnjo glede obravnavane materije. Ta moja izkušnja je (bila) v tem pogledu specifična, saj sem bil do zdaj prvi in edini pravnik na čelu slovenske vlade, pri čemer so bili moje dolgoletne predhodne praktične pravne izkušnje in teoretično znanje povezani še posebej s področjem ustavne oziroma državne ureditve. Vse to in dejstvo, da sem vedno poudarjal osrednji pomen spoštovanja pravne države ter zviševanja pravne in politične kulture, je zagotovo – po moji oceni – vplivalo tudi na odgovornejši odnos celotne vlade do zakonodajnih in drugih pravnih vprašanj.

⁴ Pojem pravne države (rule of law) uporabljam v njegovem sodobnem integralnem pomenu, ki združuje tako prvine nemške doktrine in prakse Rechtsstaat (pravna država) kot anglo-ameriške doktrine in prakse rule of law (vladavina prava). O sodobnem pojmovanju pravne države glej na primer Pavčnik, str. 79–80; Cerar 2001, str. 35–39.

⁵ Podoben pomen imajo tudi odločbe ustavnega sodišča glede ustavnosti zakonov.

⁶ O interesni determiniranosti zakonodaje glej na primer Igličar 2021, str. 118 in nasl.

⁷ Tudi če neki predlog zakona ne posega neposredno v interese navedenih in drugih subjektov, je pomemben del teh subjektov že s svojo zastopanostjo v državnem svetu (občine, delodajalci, delojemalci, kmetje, obrtniki, drugi samostojni poklici ter negospodarske dejavnosti – 96. člen ustave, Uradni list RS, št. 33/91 in nasl.) vsaj posred- no oziroma »minimalno« vključen v zakonodajni proces, saj se prek dejavnosti tega državnega organa neposredno seznanja z vsemi predlogi zakonov, ki so vloženi v zakonodajni postopek. Tako ima vsaka od teh interesnih skupin ali organizacij možnost, da se tudi prek svojih predstavnikov v državnem svetu, predvsem prek formalnega procesa sprejemanja mnenj ali odločanja o vetu, tako ali drugače opredeli do predlaganih zakonskih rešitev. Ker se odločitve državnega sveta sprejemajo zborno, so vsi predstavniki zastopanih interesnih skupin, kadar takšen interes izrazi vsaj ena interesna skupina, vključeni v skupno odločanje o zakonodajnih mnenjih državnega sveta, čeprav zadevno mnenje ne posega v interesna področja vseh teh interesnih skupin.

⁸ Sodelovanje strokovne in druge javnosti v fazi oblikovanja predlogov zakonov in drugih vladnih predpisov je urejeno v 9. členu Poslovnika Vlade Republike Slovenije – PoV (Uradni list RS, št. 43/01 in nasl.). V 49. členu PoV je tudi posebej določeno, da vlada, praviloma preko pristojnih ministrstev, sodeluje z drugimi državnimi organi, s strokovnimi združenji, zbornicami, sindikati, lokalnimi skupnostmi in drugimi subjekti, pri čemer zlasti obravnava njihova mnenja in pobude, vabi njihove predstavnike na seje svojih delovnih teles ipd. V zvezi s sodelovanjem različ- nih subjektov ter strokovne in širše javnosti v zakonodajnem procesu velja omeniti še 46. člen Poslovnika državnega zbora – PoDZ-1 (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl.), ki določa, da lahko za pridobivanje informacij (tudi v okviru zakonodajnega postopka) delovno telo državnega zbora opravi javne predstavitve mnenj, na katere povabi strokovnjake in druge osebe, ki bi lahko dale koristne informacije.

⁹ Primer takšne privilegirane udeležbe v zakonodajnem procesu je na primer določen v drugem odstavku 94. člena Zakona o lokalni samoupravi – ZLS (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl.), po katerem mora vlada pred sprejetjem predlogov zakonov oziroma preden jih predloži državnemu zboru v sprejem, zagotoviti ustrezno sodelovanje združenj občin, če se zakonska materija nanaša na pristojnosti, delovanje in financiranje občin. Splošnejša tovrstna ureditev je vsebovana v že omenjenem 9. členu PoV, ki določa obveznost vlade, da povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi zakonskega ali drugega vladnega predpisa.

¹⁰ O participatorni demokraciji glej Held, str. 240–249.

¹¹ Neupravičeno omejevanje ali celo izključevanje javnosti iz zakonodajnega procesa pomeni veliko tveganje za transparentnost in demokratičnost sistema, saj se tako politična diskrecija in odločanje izmikata javni kontroli ter dajeta prostor nezakonitemu lobiranju, korupciji ter drugim nezakonitim in neetičnim ravnanjem (Kečanović, Igličar 2013, str. 292).

¹² Kar izhaja neposredno iz 1. člena Ustave, ki določa, da je Slovenija demokratična republika, ter iz drugega odstavka 3. člena Ustave, po katerem ima v Sloveniji oblast ljudstvo, pri čemer že ustava določa in omogoča, da državljani to oblast izvršujejo prek različnih oblik posredne in neposredne demokracije (volitve, referendumi, ljudske zakonodajne iniciative, javna zborovanja, peticije itd.).

¹³ Takšne zakonodajne iniciative omogočata 88. in 97. člen ustave.

¹⁴ Drechsler, Hilligen, Neumann, str. 632.

¹⁵ Področne stroke so v tem pogledu tudi področne pravne stroke, ki v marsičem determinirajo vsebino posameznih pravnih panog in področij (obligacijsko, stvarno, dedno, kazensko, upravno ali delovno pravo, pravo človekovih pravic itd.).

¹⁶ Enako velja tudi za oblastne podzakonske akte (uredbe, pravilniki, odloki itd.), ki jih kot takšne sprejemajo politiki oziroma nosilci oblasti.

¹⁷ V tem pogledu je zato še posebej pomembno, da je osrednji del volilnega sistema ustavna materija in da se tudi večji del urejanja volilnega sistema na zakonski ravni v državnem zboru sprejema z absolutno dvotretjinsko večino, s čimer je tudi pri zakonskem normiranju volilnega sistema v precejšnji meri onemogočena prevlada moči le enega ideološkega bloka. Takšna ureditev je še posebej v sedanjem času, ko se v Sloveniji srečujemo z drastičnim upadanjem demokratične in pravne kulture, ena ključnih pravnih varovalk za ohranjanje zadostnega političnega pluralizma in s tem za ohranjanje upanja, da ne bomo Slovenci zaradi avtoritarnih teženj nekaterih vodilnih političnih akterjev zapravili demokracije in pravne države, ki smo si ju pred tridesetimi leti tako težko priborili.

¹⁸ Glej na primer Cerar 2001, str. 15–46.

¹⁹ Primerjaj Cerar 2005, str. 1729–1738.

²⁰ Odnos predsednika vlade do SVZ je pomemben odraz njegovega odnosa do prava in pravne države na splošno. Sam sem v času vodenja vlade podpiral avtonomno in strokovno delovanje te službe in nisem iz političnih razlogov menjal vodje službe ali vplival na delo SVZ. Na sejah vlade sem se (tudi) pri vsakem zakonodajnem predlogu zanašal na mnenja vodje ali drugega prisotnega predstavnika SVZ. Če je SVZ izrazila kakršenkoli resen dvom o ustavnosti predloga zakona ali kak drug tehten pravni pomislek, sem postopek sprejemanja takega predloga prekinil ter zahteval, da se izvedejo ponovna usklajevanja in korekcije, da se takšen dvom odpravi. Podobno sem ravnal tudi, če je kak minister izrazil utemeljen dvom o ustavnosti kakšne predlagane zakonske rešitve in je SVZ takšne navedbe ministra označila za relevantne ali jih vsaj ni decidirano zavrnila. Ob vsem tem pa žal tudi v času mojega vodenja vlade, v katerem so bili sicer narejeni nekateri pozitivni premiki na področju zakonodajnega procesa (na primer intenzivirana komunikacija z zainteresiranimi javnostmi), niso bile presežene nekatere neustrezne prakse (na primer hitenje s pripravo nekaterih zakonskih predlogov), ki vodijo v to, da predlogi zakonov ob vložitvi v državni zbor večkrat niso dovolj pravno domišljeni in izdelani (o neustreznih praksah na področju zakonskega in drugega pravnega normiranja glej na primer Pogorelec 2016, str. 21–34).

²¹ V tem pogledu je še posebej smiselno prisluhniti ministrstvu za pravosodje, kadar to na vladni seji ali na drug na- čin poda stališče o kateremkoli zakonu oziroma posamični zakonski rešitvi, tudi če zadevna zakonska rešitev ne spada v ožje področje pravosodja. To je namreč ministrstvo, v okviru katerega je zbrano največ pravnega znanja in izkušenj.

²² Kritično o tem na primer Pogorelec 2012, str. 194–195.

²³ Glede vsega tega se seveda izkušnje predsednikov vlad nujno razlikujejo glede na različne okoliščine. Mojo izkušnjo vodenja vlade je med drugim močno zaznamovalo dejstvo, da sem leta 2014 prevzel vodenje države, ko je bila ta še v resni finančno-ekonomski in politični krizi, pri čemer se je daljše obdobje (predvsem v letih 2015–2016) neposredno soočala tudi z največjo migrantsko krizo po drugi svetovni vojni. Prizadevanja za stabilizacijo političnega prostora, sprejemanje ukrepov in vodenje aktivnosti za izhod iz navedenih kriz, številne tekoče (redne) dejavnosti ter ne nazadnje oblikovanje ukrepov za spodbujanje razvojnih politik (na primer intenzivirano spodbujanje digita- lizacije in privabljanje tujih investicij v Slovenijo) so zahtevali tudi moj velik osebni angažma. To je zame praktično pomenilo celodnevno in celotedensko (sedemdnevno) angažiranost, pri čemer mi je ostalo le zelo malo časa za študij zakonskih gradiv, tako da sem se o njihovih vsebinah pretežno v strnjeni obliki seznanjal prek poročanja ministrov, državnih sekretarjev in drugih predstavnikov ministrstev ter seveda prek poročanja članov mojega kabineta in vodje SVZ, ki so redno spremljali aktivnosti ministrstev in državnega zbora na področju zakonodaje. Pri vsem tem sem bil seveda še posebej pozoren tudi na medijsko (kritično) poročanje glede zakonodajnih procesov ter se na to in prej navedeno odzival tudi s koalicijskimi usklajevanji, osebnimi razgovori z ministri in njihovimi sodelavci, občasno tudi z razgovori s predstavniki opozicije in predstavniki ključnih interesnih skupin ter seveda po potrebi tudi z lastnimi informativnimi nastopi za javnost.

²⁴ Demokratični proces zahteva specifične veščine političnega vodenja, ki morajo biti bistveno drugačne od av- toritarnih vodstvenih pristopov. Kljub temu mora tudi demokratično vodenje, ki se v nekaterih prvinah približuje horizontalnemu odločanju, še vedno temeljiti na vertikalni liniji, tj. na odločanju od zgoraj navzdol (Mihajlović, str. 179–180). Pri tem je kljub različnim osebnim stilom in premišljenim taktikam demokratičnih voditeljev po- membno predvsem, da takšen voditelj s svojim delovanjem ohranja zadostno stabilnost in kohezivnost družbe in politike ter tudi tako omogoča čim ugodnejše gospodarsko, socialno, kulturno in drugačno okolje za družbeno sode- lovanje in razvoj. O različnih načinih političnega vodenja (na primer demokratično, redifinatorno, transformativno, revolucionarno in totalitarno vodenje) glej Brown.

²⁵ Igličar 2014, str. 142, ob sklicevanju na mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora iz leta 2009 opozarja, da bi se morali ministri in poslanci bolj zavedati, da cilj zakonodajnega procesa ni zakonodajni akt, temveč njegovo uspešno izvajanje.

²⁶ Šinkovec, str. 313, opozarja, da so premajhna strokovnost, preverjenost in pretehtanost odločitev, ki se prenašajo v zakonske norme, eden od razlogov nestabilnosti zakonodaje, takšna nestabilnost pa slabi načelo pravne varnosti, ki je nepogrešljiv del pravne države (prav tam, str. 310).

²⁷ O zakonskem urejanju družbenih razmerij glej Pavčnik, str. 252–256.

²⁸ Na zahtevnost doseganja skladnosti med pravnimi predpisi višje in iste ravni (vertikalna in horizontalna sklad- nost) ter na temeljni pomen notranje usklajenosti (koherentnosti) pravnega sistema opozarja na primer Grad, str. 219–222.