TFL Vsebine / TFLGlasnik

Kako izboljšati davčno uravnoteženost?

V luči napovedanih sprememb davčnih predpisov, kjer še vedno čakamo na objavo pisnih predlogov sprememb, izjema je zgolj izplačilo višjega zneska regresa za letni dopust brez obremenitev, vam v članku predstavljam vsebino poročila o študiji, ki jo je objavila mednarodna organizacija in se nanaša na Slovenijo. IMF je namreč januarja 2019 objavila dokument z naslovom »Growth-enthancing tax rebalancing«, kar bi lahko prevedli kot Izboljšanje davčne uravnoteženosti. V nadaljevanju vam predstavljam bistvene točke te študije.

Strokovnjaki IMF so pripravili poročilo, v katerem analizirajo stanje slovenskega davčnega sistema, da bi dosegel dolgoročno vzdržnost ob upoštevanju staranja prebivalstva in pravične distribucije v Sloveniji. V dokumentu je tako prikazano stanje slovenskega davčnega sistema v primerjavi s povprečnimi kazalniki, ki veljajo v državah EU. V drugem delu so podani predlogi za izboljšanje davčnega sistema v Sloveniji z vidika zadovoljevanja dolgoročnih davčnih izzivov, ki se nam obetajo, ob hkratni gospodarski rasti. V zadnjem delu poročila je na osnovi modelne simulacije predstavljena mogoča davčna reforma, ki bi imela srednje do dolgoročne pozitivne davčne učinke in vpliv na rast gospodarstva.

Poročilo je zelo strnjeno napisano na 17 straneh, zato je praktično nemogoče še dodatno strniti vsako poglavje in hkrati ohraniti pravilno razumevanje zapisanega. Odločila sem se, da izpostavim posamezne ugotovitve poročila, predvsem tiste, ki bi lahko imele ali so morda celo že imele vpliv na oblikovanje napovedanih davčnih sprememb.

Analiza obstoječega stanja

Splošna ugotovitev je, da je Slovenija okrevala od bančne krize v času 2012–2013 in dosega rast, ki je višja od evropskega povprečja. Hkrati se Slovenija sooča s hitrim staranjem prebivalstva, ki ne le zmanjšuje obseg delovne sile, temveč tudi rast produktivnosti. Staranje prebivalstva bo vplivalo tudi na višjo javno porabo v srednje do dolgoročnem obdobju. Vse to povečuje pritisk za vzpostavitev učinkovitega davčnega sistema in sistema socialne varnosti, ki se bosta odražala v fiskalni vzdržnosti ob hkratni podpori rasti produktivnosti.

Raven prihodkov v Sloveniji se ujema s povprečjem EU. Enako velja za razmerje med davkom in BDP, medtem ko je Slovenija pri prispevkih za socialno varnost med najbolj obremenjenimi državami EU.

V poročilu se nekajkrat ponovi zaključek, da je slovenski davčni sistem zapleten in ne podpira gospodarske rasti, zato bi prestrukturiranje ključnih davčnih instrumentov lahko zagotovilo znatno povečanje učinkovitosti ob hkratnem ohranjanju progresivnosti davčnega sistema.

Slovenija je med vodilnimi državami članicami v prihodkih iz naslova okoljskih dajatev (trošarin), znižala je odvisnost od davkov od dohodka, dobička in kapitalskih dobičkov, vendar ohranja visoko stopnjo prispevkov za socialno varnost in povečuje odvisnost od davkov na potrošnjo.

Sistem davkov na delo v Sloveniji vsebuje izkrivljanja in neučinkovitosti. Slovenija ima zelo strmo strukturo davčnih stopenj, vendar zbere le 14,1 odstotka vseh davčnih prihodkov od davkov na dohodek prebivalstva, v primerjavi z 24,1 odstotka EU. Medtem ko slovenski prispevki za socialno varnost predstavljajo 14,5 odstotka BDP (leto 2016), je evropsko povprečje 12,1 odstotka. Izkušnje v razvitih gospodarstvih kažejo, da je nižja obremenitev za delo povezana z višjo stopnjo zaposlenosti, zato lahko zmanjšanje davčnega bremena na delo izboljša rezultate trga dela.

Sistem davka na dohodke fizičnih oseb dopušča velikodušne olajšave družinam z vzdrževanimi družinskimi člani. Te davčne ugodnosti, usmerjene v socialno politiko, krepijo porazdelitev davčnega sistema, vendar povzročajo višje davčne obremenitve na posameznike brez otrok. Hkrati pa niso najučinkovitejši način za podporo družinam v stiski, zato je na mestu razmislek o davčnih dobropisih za gospodinjstva z nizkimi dohodki.

Dejstvo je, da se javni finančni prihodki zbirajo z več kot 20 različnimi davčnimi instrumenti in so močno odvisni od davkov na delo, vključno s prispevki za socialno varnost, ki zavirajo rast zaposlovanja. Slovenija je močno odvisna tudi od splošnih davkov na potrošnjo (DDV), kjer so številne izjeme obdavčene z nižjo stopnjo in lahko povzročajo izkrivljanje. Na drugi strani davki na nepremičnine, dediščino in najemnine v Sloveniji za zdaj niso pomembni in nimajo posebnega vpliva na rast gospodarstva.

Primerjava z mednarodnimi izkušnjami kaže, da ima Slovenija močne potenciale za učinkovitejše zbiranje prihodkov in hkrati tudi za rast. Zmanjšanje visoke davčne obremenitve dela bi lahko povečalo spodbude za delo. Na drugi strani bi povišanje prihodkov iz naslova davka na premoženje lahko predstavljalo precejšen potencial prihodkov. Zmanjšanje prispevkov za socialno varnost bo zahtevalo dodatno neposredno podporo iz državnega proračuna, zato je treba razširiti osnovo za davek na dodano vrednost in dohodnino ali izvesti racionalizacijo davčnih ugodnosti pri obdavčitvi kapitalskega dobička.

Z vidika DDV Slovenija kljub visoki davčni stopnji ni dovolj učinkovita pri akumulaciji prihodkov iz naslova DDV glede na BDP, saj številne evropske države z nižjo stopnjo DDV uspejo pobrati več omenjenega davka glede na svoj BDP. Slovenija je šibka tudi na področju pobranega davka od dohodkov pravnih oseb glede na BDP v primerjavi z evropskim povprečjem, čeprav ima relativno nizko stopnjo.

Financiranje lokalnih oblasti je v veliki meri odvisno od delitve prihodkov, ki jih pobira vlada. Glavni davčni prihodki občin so iz naslova dohodnine (55,5 odstotka od vseh prihodkov v letu 2017), medtem ko iz naslova davkov na nepremičnine občine zberejo 13,9 odstotka prihodkov, kar je po mednarodnih standardih nizko. Nekatere razvite države pri tem dosegajo 100-odstotni delež, povprečje EU je 30,6 odstotka.

Možnosti za uravnoteženje davkov

Slovenski trg dela je podvržen previsoki davčni obremenitvi, kar ima negativen vpliv na gospodarstvo. Režim davkov in prispevkov za socialno varnost povečuje stroške dela delodajalcev, odvrača od zaposlovanja delavcev in vodi k zgodnjemu omejevanju dela starejših delavcev. To prispeva k slabostim na trgu dela in spodkopava prihodkovni potencial dohodninskega sistema in sistema socialnih prispevkov. Glede na hitro starajoče prebivalstvo Slovenije je povečanje udeležbe starejših delavcev na trgu dela prednostna naloga, ki zahteva reformo davčne in socialne mreže.

Zaželena je racionalizacija davčnih odhodkov v primerjavi z dvigom stopenj za ključne davke. V Sloveniji obstajajo neizkoriščene možnosti za ponovno davčno uravnoteženje, ki spodbuja rast in vključitev širše osnove za DDV. Prostor za več prihodkov je tudi na strani davkoplačevalcev z visokim dohodkom, ki imajo pri obdavčitvi nepremičnin s kapitalskimi dobički velikodušni prag za znižani davek ali celo dosegajo oprostitev. Davek na premoženje, kot je davek na kapitalski dobiček, brez znižanj ali oprostitev ob relativno nizkih stroških učinkovitosti lahko prinese precejšen potencial prihodkov.

Dohodnina

Konkretno za področje dohodnine v poročilu zapišejo, da bi povečanje prihodkov od dohodnine lahko delno nadomestilo izgubo prihodkov iz naslova socialne varnosti. V poročilu opozarjajo, da obstoječi sistem dohodnine in prispevkov za krog nezaposlenih, ki prejemajo nadomestila za brezposelne, prispeva k pastem brezposelnosti in neaktivnosti, saj se tisti, ki se vrnejo na trg dela, soočajo z visokimi efektivnimi obdavčitvami. Delno je to mogoče reševati z aktivnejšim izvajanjem zakona o trgu dela, po drugi strani pa bi zmanjšanje prispevkov za socialno varnost povečalo razpoložljivi dohodek delavcev, povečalo spodbude za delo in razširilo osnovo za davek na dohodek in tako delno nadomestilo izgubo prihodkov. Potrebna bi bila racionalizacija strukture dohodnine in oprostitev, ki bi nadalje doprinesla k povečanju delovne aktivnosti in razširila osnovo za dohodnino. V poročilu še dodajo, da mednarodne izkušnje kažejo pozitivno prakso financiranja socialnih prispevkov po dohodnini. V OECD državah se zavarovanje za primer brezposelnosti in nadomestila za materinstvo sofinancirajo z davki. Med predlogi je tudi predlog za zmanjšanje davčnih dobropisov in bonitet ter uvedba učinkovitejših ukrepov, s katerimi se zagotovi, da koristi dosežejo predvidene prejemnike na najučinkovitejši način. Konkretni predlogi glede tega niso podani.

Obdavčitev pravnih oseb

Pri davku od dohodkov pravnih oseb navajajo, da bi bilo treba zaostriti pravila o odbitku obresti za posojila delničarjev. Menijo, da je trenutna ureditev tanke kapitalizacije premila, saj mednarodne izkušnje kažejo, da se to razmerje viša in temu bi morala slediti tudi Slovenija, s čimer bi pridobila višje prihodke.

Ostra kritika leti na režim pavšalne obdavčitve malih in srednje velikih podjetij in samostojnih podjetnikov, ki po uveljavljanju statusa normirancev izkoriščajo 4-odstotno efektivno davčno obremenitev. Dejstvo, ki ga izpostavljajo, je, da je ta sistem postal priljubljeno orodje za načrtovanje davkov, ki se odraža v eroziji dohodnine in davka od dohodkov pravnih oseb, saj nastaja vedno več manjših podjetij in zasebnikov, ki koristijo to ugodnost. Predlagajo, da bi bilo obstoječi sistem pavšalne obdavčitve treba omejiti na zasebnike, ki dosegajo do 50.000 evrov prometa, pri čemer bi morali jasno in strogo razmejiti pogodbe o zaposlitvi od pogodb neodvisnih ponudnikov.

Davek na dodano vrednost

Treba bi bilo znižati uporabo znižane davčne stopnje na področju DDV, saj je sistem DDV kljub visoki osnovni stopnji DDV premalo uspešen. Znižana stopnja velja namreč za širok spekter blaga. Višanje splošne stopnje bi bilo nerealistično, saj je ta že med višjimi in bi lahko pomenila nastanek čezmejnega nakupovanja, saj ima na primer Avstrija 20-odstotno splošno stopnjo DDV.

Obdavčitev nepremičnin

Davek na nepremičnine, ki temelji na vrednosti, bi povečal potencial prihodkov, vzgon in preglednost. Trenutno se davki na nepremičnine zbirajo na podlagi starih predpisov. Med občinami obstajajo precejšnje razlike v davčni obremenitvi, tudi znotraj posameznih občin so razlike med različnimi skupinami nepremičnin, kar kaže, da je davek nepregleden in nepravičen.

Kapitalski dobički

Pri davku na kapitalski dobiček zapišejo, da olajšava za kapitalske dobičke spodkopava načelo pravičnosti obdavčitve in bi ga bilo treba popraviti. Kapitalski dobički so obdavčeni cedularno po stopnji 25 odstotkov, vendar se nato obdavčitev zmanjšuje glede na čas posedovanja premoženja. Pri nepremičninah je določena oprostitev glede na stalno prebivališče lastnika. Slednje označijo za velikodušen pristop prilagajanja vrednosti sredstev skozi čas in dodajo, da je olajšava koristna za gospodinjstva z visokimi dohodki. Najboljša praksa je, da se vsi kratkotrajni kapitalski dobički, realizirani znotraj enega leta, obdavčijo po dohodninski lestvici ali s fiksno stopnjo. Mednarodna praksa je, da se inflacijski element poveča z indeksiranjem vrednosti sredstev za inflacijo ali s postopim zmanjšanjem dobička za določen odstotek za vsako leto lastništva sredstva.

Pri simulaciji davčne reforme uporabijo parametre OECD za ponovno uravnoteženje davkov, tako da se stopnja socialnih prispevkov zniža za približno 5 odstotnih točk. Slednje se nadomesti s povečanim zbiranjem prihodkov iz davka na potrošnjo. Podrobnosti, vezane na spremembe davkov, niso razložene. Bolj jasno so opisane posledice v smislu makroekonomskih vidikov. Te se kažejo v pozitivnem odzivu tako na področju gospodarstva kot zasebne potrošnje in blagostanja. Slednje velja za srednji do dolgoročni rok, medtem ko bi na kratek rok lahko določene skupine občutile tudi negativne učinke davčnih sprememb (npr. znižanje potrošnje). Na dolgi rok naj bi imelo davčno nevtralno uravnoteženje pozitivne koristi v širšem smislu, saj bi se zvišala gospodarska rast, zaposlenost in višina davčnih prihodkov.

Zaključek

Dodajam, da je vse to zgolj model, ki v realnosti pogosto ne deluje tako kot pri simuliranju, zato ga podrobneje ne povzemam. Bistvene so usmeritve za spremembo davčne zakonodaje, ki so zapisane v tem poročilu, saj jim v nekem obsegu očitno vlada želi slediti.

Za zaključek bom dodala, da posamezne ugotovitve v sami študiji odražajo realno stanje v Sloveniji. Vsako manjšanje pravic oziroma ugodnosti zavezancem z vidika potrebnih davčnih ukrepov, kot jih omenja študija, je za zavezance vedno zelo težko sprejemljivo in posledično za politike nehvaležno delo, zato je vprašanje, koliko sprememb od navedenih si bodo upali uvesti. Pri tem pa ne smemo spregledati dejstva, da je v tem poročilu glavni poudarek, da so spremembe obdavčitve potrebne zaradi znižanja dajatev za socialne prispevke. Za zdaj država ne sledi tej usmeritvi, saj gredo predlogi predvsem k višanju davkov, medtem ko predlogov za zniževanje prispevkov za socialno varnost še nismo dočakali.