Portal TFL
Zakonski monopol na področju proizvajalčeve razširjene odgovornosti
ŠTEVILKA in LETO IZDAJE
AVTOR
Andrej Brezavšček, univerzitetni diplomirani pravnik, odvetnik v Odvetniški pisarni Brezavšček d.o.o.Datum
09.11.2021
Rubrika
Tema tedna
Vir
Pravna podlaga
Povezave
Podsistem TAX
Podsistem FIN
Podsistem LEX
Povzetek
Vlada RS je na redni seji sprejela besedilo novega Zakona o varstvu okolja (ZVO-2), ki ga bo poslala v zakonodajni postopek v Državni zbor. V tem prispevku obravnavam del ZVO-2, ki na zakonski ravni ureja področje proizvajalčeve razširjene odgovornosti (okrajšava PRO, angl. EPR – Extended Producer Responsibility).
BESEDILO
Vlada RS je na redni seji sprejela besedilo novega Zakona o varstvu okolja (ZVO-2), ki ga bo poslala v zakonodajni postopek v Državni zbor. V tem prispevku obravnavam del ZVO-2, ki na zakonski ravni ureja področje proizvajalčeve razširjene odgovornosti (okrajšava PRO, angl. EPR – Extended Producer Responsibility).
Sistem PRO sega v zgodnja 90. leta prejšnjega stoletja, ko je bil predstavljen v poročilu Thomasa Lindhqvista švedskemu ministrstvu za okolje. Sistem PRO je bil definiran kot strategija varstva okolja za doseganje cilja zmanjšanja celotnega vpliva proizvodov na okolje, tako da je proizvajalec izdelka po njegovem življenjskem ciklu, ko ta postane odpadek, odgovoren za prevzem, recikliranje in drugo obdelavo.
PRO je tudi eno izmed pomembnih orodij, s katerimi želi Evropska unija doseči cilj krožnega gospodarstva na način, da se odpadki v čim večji meri reciklirajo in tako izrabljeni materiali vračajo v proizvodnjo, s čimer se teži k čim manjši meri sežiganja in odlaganja odpadkov. Direktiva 2008/98/ES o odpadkih[1] (v nadaljevanju Direktiva o odpadkih) sistem PRO definira kot sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice z namenom zagotoviti, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda (21. točka 3. člena Direktive o odpadkih).
Zavezanci svojo obveznost ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz njihovih izdelkov, običajno izpolnijo tako, da se vključijo v skupno shemo osebe, ki upravlja s skupnim načrtom ravnanja s posamezno vrsto odpadka (v nadaljevanju: organizacija). Če zavezanec na trg daje izdelek, ki se po koncu življenjskega cikla ne pojavi pri komunalnem podjetju, lahko vzpostavi tudi svoj individualni načrt ravnanja s to vrsto odpadka.
Organizacija sama ne izvaja zbiranja in obdelave odpadkov, temveč na prihodkovni strani sklepa pogodbe z zavezanci, ki na trg dajejo izdelke, za katere velja PRO, na odhodkovni strani pa sklepa pogodbe z izvajalci, kot so prevozniki, zbiralci, reciklerji in drugi obdelovalci odpadkov, ki v imenu organizacije oziroma proizvajalcev zagotovijo predpisano ravnanje z odpadki.
Direktiva o odpadkih sama na sebi državam članicam ne zapoveduje obvezne vpeljave sistema PRO, pač pa daje državam članicam možnost, da tak sistem implementirajo v notranji pravni red. Če se države članice odločijo za implementacijo sistema PRO, potem morajo upoštevati splošne minimalne zahteve za sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca, kot so določeni v 8.a členu Direktive o odpadkih. Področne direktive pa državam članicam nalagajo, da sistem PRO vpeljejo v notranji pravni red:
- Direktiva 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852[2] Evropskega parlamenta in Sveta, državam članicam nalaga, da vzpostavijo sistem PRO za vso embalažo v skladu z Direktivo o odpadkih najpozneje do 31. decembra 2024;
- Direktiva 2012/19/EU o odpadki električni in elektronski opremi (OEEO);[3]
- Direktiva 2006/66/ES o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih;[4]
- Direktiva 2000/53/ES o izrabljenih vozilih;[5]
- Direktiva (EU) 2019/904 o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje[6] državam članicam nalaga, da vzpostavijo sistem PRO za nekatere plastične proizvode za enkratno uporabo do 31. decembra 2024 oziroma do 5. januarja 2023 za tobačne izdelke s filtri in filtre, ki se tržijo za uporabo v kombinaciji s tobačnimi izdelki.
V primerjavi z direktivami EU je v Sloveniji sistem PRO vpeljan širše, saj velja za te skupine izdelkov: embalaža, električna in elektronska oprema, baterije in akumulatorji, nagrobne sveče, vozila, gume, zdravila in fitofarmacevtska sredstva.
Odpadna embalaža je najobsežnejši tok odpadkov, za katere je v Sloveniji vzpostavljen sistem PRO. Na področju odpadne embalaže se je v preteklem obdobju nakopičilo obilo strukturnih nepravilnosti in težav, ki so posledica nepremišljene zakonodaje in drugih dejavnikov, o čemer sem v TFL Glasniku že objavil članek Odpadna embalaža v Sloveniji: Zakaj potrebujemo konkurenco in informacije?. V njem sem razložil genezo pojava kopičenja mešane komunalne odpadne embalaže pri izvajalcih komunalnih javnih storitev (npr. Voka Snaga). Na nekatere težave je že leta 2015 opozarjalo Računsko sodišče v revizijskem poročilu Ravnanje s komunalnimi odpadki. Nadaljnje kopičenje odpadne embalaže in odpadnih nagrobnih sveč je presekala interventna zakonodaja, s katero je država začasno financirala ravnanje z odpadno embalažo in odpadnimi nagrobnimi svečami.
Ministrstvo za okolje je sprejelo odločitev, da bo težave sistema PRO na področju odpadne embalaže (in nagrobni sveč) reševalo s predlogom, ki vzbuja zaskrbljenost.
Na vseh v Sloveniji prisotnih podsistemih PRO bo na zakonski ravni predpisan monopol na trgu ponujanja kolektivnih rešitev izpolnjevanja PRO obveznosti. To izhaja iz drugega odstavka 38. člena predloga ZVO-2, ki določa, da lahko na posameznem toku storitve skupnega ravnanja z odpadki v okviru sistema PRO, rešitev ponuja samo ena neprofitna organizacija. Edino organizacijo na posameznem odpadkovnem toku lahko ustanovijo le proizvajalci izdelkov, iz katerih nastanejo odpadki, ki skupno na trg RS dajo več kot 51 odstotkov istovrstnih proizvodov.
Predpis, ki proizvajalce izdelkov sili v ustanovitev organizacije, ki se bo ukvarjala z njihovimi odpadki, nasprotuje temeljni ekonomski premisi specializacije, ki jo ljudje poznamo že od pračloveka naprej. Ni videti utemeljenega razloga, zaradi katerega bi lahko država predpisala, da se lahko z organizacijo kolektivnih shem za ravnanje z odpadki ukvarjajo le osebe, ki na trg dajejo istovrstne proizvode, npr. embalirano blago. Zakaj te vloge ne bi smelo prevzeti tudi podjetje, ki je na tem področju tudi specializirano?
Ker v Sloveniji na vseh podsistemih PRO že obstajajo organizacije, ki za proizvajalce izpolnjujejo obveznosti iz naslova PRO, zakon v prehodnih določbah določa, da bodo z dnem 1. 1. 2023 obstoječim organizacijam dovoljenja prenehala po samem zakonu (šesti in sedmi odstavek 275. člena ZVO-2). Na najpomembnejših podsistemih PRO, kot so odpadna embalaža, OEEO, odpadne baterije in akumulatorji, odpadne nagrobne sveče, nobena izmed obstoječih organizacij ne bo izpolnjevala zakonskih pogojev za opravljanje dejavnosti izpolnjevanja obveznosti PRO za proizvajalce, zato tak predlog zakona prinaša strukturno in sistemsko tveganje, da sistema PRO na najpomembnejših odpadkovnih tokovih od dne 1. 1. 2023 v Sloveniji sploh ne bo več.
Zakonska uvedba monopola je sporna tudi z vidika številnih pravnih vprašanj, kot so vprašanje načela enakosti pred zakonom, vprašanje načela pravne države in posega v pridobljene pravice obstoječih organizacij, vprašanje načela proste podjetniške pobude, vprašanje načela prostega pretoka blaga, storitev in kapitala znotraj EU. V nadaljevanju obravnavam predvsem vprašanje skladnosti takega predloga z evropskim konkurenčnim pravom.
Zakonska določba, ki predpiše obvezen monopol za določeno dejavnost, ki jo preko ustanovitve organizacije opravljajo proizvajalci, ki so običajno gospodarske družbe, je edinstvena v EU. V nekaterih državah EU se na trgu zaradi različnih dejavnikov sicer ni razvila konkurenca, vendar ne zato, ker bi to predpisoval zakon (npr. Češka, Belgija). Zdi se, da je izvorni predlagatelj zakona (tj. Ministrstvo za okolje) s tem želel rešiti le težavo kopičenja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe, saj bo le ena organizacija pri izvajalcih javnih služb pač morala prevzeti vse, kar ji bodo ti izvajalci pripravili. Vendar pa s tem ne bodo rešene številne druge nakopičene težave sistema PRO v Sloveniji, kot so neustrezno ločeno zbiranje, izginjanje vrednejših odpadnih frakcij, kot so papir in pločevina, nedoseganje okoljskih ciljev recikliranja in druge.
S to sporno določbo bo trg organizacij za PRO na posameznem odpadkovnem toku zaprt takoj, ko bo prva organizacija dobila dovoljenje. Nobena druga organizacija ne bo več mogla kandidirati za vstop na ta trg, s čimer je država z zakonom predpisala neobhodne vstopne ovire in docela preprečila ekonomsko tekmovanje na tem trgu.
Danes v Sloveniji delujejo številne organizacije v sistemu PRO:
- šest organizacij za odpadno embalažo,
- pet organizacij za odpadno električno in elektronsko opremo,
- pet organizacij za odpadne prenosne baterije in akumulatorje,
- pet organizacij za odpadne avtomobilske baterije in akumulatorje,
- štiri organizacije za odpadne industrijske baterije in akumulatorje,
- štiri organizacije za odpadne nagrobne sveče,
- dve organizaciji za odpadna zdravila,
- ena organizacija za izrabljene gume,
- ena organizacija za izrabljena vozila,
- ena organizacija za fitofarmacevtska sredstva.
To pomeni, da bo 1. 1. 2023 s slovenskega trga izstopilo najmanj 24 organizacij (pod predpostavko, da bo na vsaki shemi ostala vsaj ena organizacija, čeprav to spričo strogih pogojev sploh ni nujno).
Z vidika konkurenčnega prava je taka določba sporna ne le z vidika 64. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1),[7] ki določa, da vlada, državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu, temveč predvsem tudi z vidika evropskega prava (acquis), ki ima položaj primarnega prava v razmerju do nacionalnega prava. Taka ureditev je problematična predvsem z vidika 106. člena v povezavi s 102. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) . V tem kontekstu je Sodišče EU zavzelo spodaj citirana stališča, ki predlagano ureditev v ZVO-2 razgaljajo z vidika precejšnjega tveganja in nadaljevanja pravnih zapletov, če bi se predlagana ureditev izkazala kot neskladna z evropskim pravom:
V zadevi C-553/12 (DEI) je sodišče pojasnilo, »da če so neenake možnosti gospodarskih subjektov in torej izkrivljena konkurenca posledica državnega ukrepa, tak ukrep pomeni kršitev člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES,« »da gre za kršitev določb člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES lahko neodvisno od obstoja kakršne koli dejanske zlorabe,« da je pomembno »le, da Komisija ugotovi protikonkurenčno posledico, potencialno ali dejansko, ki bi lahko bila posledica zadevnega državnega ukrepa«, ter končno, da je takšno kršitev »mogoče ugotoviti, če zadevni državni ukrepi vplivajo na sestavo trga s tem, da ustvarjajo neenake konkurenčne razmere za podjetja, ker javnemu podjetju ali podjetju, ki so mu bile podeljene izključne pravice, omogočajo ohraniti – na primer z oviranjem novih vstopov na ta trg – okrepiti ali razširiti njihov prevladujoči položaj na drug trg, ter s tem omejujejo konkurenco, in to ne da bi se zahtevalo, da se dokaže obstoj dejanske zlorabe.«[8]
V zadevi C-462/99 (Connect Austria)[9] je sodišče zapisalo, da če neenake priložnosti in s tem izkrivljena konkurenca med podjetji izhaja iz državnega ukrepa, tak ukrep pomeni kršitev člena 86(1) v povezavi s členom 86 ES.
V zadevi C-49/07 (MOTOE)[10] pa je sodišče pojasnilo, da gre v vsakem primeru za »kršitev členov 82 ES in 86(1) ES, če ukrep države članice, predvsem tak, s katerim podeli posebne ali izključne pravice v smislu zadnje določbe, pomeni tveganje za zlorabo prevladujočega položaja«.[11]
Menim, da predlagana ureditev ZVO-2, s katero zakon predpisuje monopol tiste (edine) organizacije, katere ustanovitelji bodo na trg dali najmanj 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, izpolnjuje merila, ki glede na citirano prakso Sodišče EU predstavljajo kršitev PDEU, ker:
- zakon predvideva, da bo izključno pravico prejela le ena organizacija,
- monopolistični položaj ene organizacije nedvomno pomeni vsaj tveganje za zlorabo prevladujočega položaja in glede na razlago sodišče pri tem ni treba presojati, če do zlorabe res pride,
- bo zakon privilegirano obravnaval organizacijo glede na kriterij ustanoviteljev, saj specializirana podjetja za področje upravljanja skupnih sistemov ravnanja z odpadki ne bodo mogla kandidirati za dovoljenje.
Poleg navedenega pred monopolom svarijo klasične ekonomske teorije, saj monopol običajno vodi v dvig cen, zmanjšano učinkovitost in opustitev razvoja. To pretečo nevarnost je predlagatelj predpisa navidezno omilil z določbo, da mora biti organizacija neprofitna, kar naj bi po mnenju ministrstva preprečilo ustvarjanje dobička na račun višjih cen. Vendar pa tako pričakovanje spregleda, da neprofitnost organizacije per se ne omejuje pritiska na cene. Monopolna neprofitna organizacija namreč ne bo motivirana, da bi se s svojimi izvajalci borila za nižje cene. Vsi izvajalci ravnanja z odpadki (prevozniki, zbiralci, reciklerji in drugi obdelovalci) svojo dejavnost opravljajo kot gospodarske družbe, torej z namenom ustvarjanja dobička, medtem ko organizacija ne bo imela posebnega razloga, da bi se s svojimi dobavitelji borila za nižje cene. Neprofitnost in monopolni položaj podjetja, ki bo organiziralo in upravljalo s skupnim načrtom, bo namreč omogočilo ustvarjanje večjih dobičkov vseh preostalih izvajalcev v verigi ravnanja z odpadki.
Tudi empirične študije kažejo, da je konkurenca na trgu organizacij za PRO vodila v drastično znižanje cen za proizvajalce: v Avstriji so se po vzpostavitvi konkurence za 80 odstotkov zmanjšali stroški za odpadno elektroniko, v Nemčiji so se za 54 odstotkov zmanjšali stroški za odpadno embalažo.[12]
Poleg tega monopolni sistem izpričano vodi v znižanje inovacij. Investicije v razvoj in inovacije se običajno financirajo iz kumulacije dobičkov (ali posojil, ki se vračajo iz ustvarjenih dobičkov) in že tu je zapovedana neprofitnost prva ovira na poti k inovacijam. Monopolist na trgu tudi nima motiva, da bi se ukvarjal z inovacijami, saj ga konkurenca v to ne sili. Monopolist bo imel na trgu izvajanja storitev PRO zagotovljeno povpraševanje, ki ga generirajo predpisi in sistem PRO, na drugi strani pa ne bo imel konkurence, ki bi ga silila v stroškovno učinkovitost in inoviranje. Zakonsko določena neprofitnost in stroškovna učinkovitost namreč v ničemer ne jamčita, da se cene ne bodo prekomerno dvignile, ne da bi bili v zakonu predvideni mehanizmi kontrole in sankcije (konkurenčno okolje pa je na drugi strani najboljše jamstvo za stroškovno učinkovite cene).
Na tak način bo Slovenija lahko zapravila velikanske priložnosti, ki jih prinaša vloga sistema PRO v nujni preobrazbi gospodarstva v krožno in trajnostno gospodarstvo. V konkurenčnem okolju je vloga organizacije, ki izvaja kolektivno izpolnjevanje obveznosti PRO tudi v tem, da proizvajalcem pomaga oblikovati izdelke na način, ki bi v najmanjši meri obremenjeval okolje (t. i. Design for recycling) in poišče načine, da bi se dosegle čim višje stopnje recikliranja. Taki izdelki pa bi morali biti tudi nagrajeni v obliki nižjih stroškov ravnanja z odpadki v sistemu PRO. Transformacijo v krožno gospodarstvo lahko generira pametno zastavljena zakonodaja, ki bo ekonomsko kaznovala onesnaževanje in nagrajevala trajnostne rešitve – v tako zastavljenem sistemu pa bosta konkurenca in prosti trg gonilo razvoja in investicij v ekološke rešitve.
V tem kontekstu se mi zdi pomembno opozoriti, da je bil s 1. januarjem 2021 kot nov vir proračuna EU za obdobje 2021–2027 uveden prispevek na podlagi nereciklirane odpadne plastične embalaže.[13] Države članice bodo morale za vsak kilogram nereciklirane odpadne plastične embalaže plačati prispevek v višini 0,80 evra.[14] Monopolna organizacija, ki ne bo vlagala v inovacije in razvoj, namreč ne bo imela nobenega motiva, da bi dosegala okoljske cilje. Ker bo edina, ji država tudi ne bo mogla odvzeti dovoljenja za opravljanje dejavnosti organizacije za PRO, če ne bi dosegla okoljskih ciljev, ker bi država z odvzemom dovoljenja edini organizaciji uničila sistem PRO.
Sklep
Glede na navedeno je jasno, da je predlagana ureditev ZVO-2 veliko tveganje za sistem PRO:
- ker obstaja možnost, da nobena organizacija ne bo ustanovljena s strani proizvajalcev, ki na trg dajejo vsaj 51 odstotkov istovrstnih izdelkov – v tem primeru bo imel ZVO-2 uničujoče učinke na sistem PRO v Sloveniji in obstaja možnost, da za odpadke iz nekaterih istovrstnih proizvodov nobena organizacija ne bo pridobila dovoljenja;
- ker bo zaradi predpisanega monopola in predvidene dodelitve izključne pravice eni organizaciji Slovenija tvegala postopek Komisije zaradi kršitve prava EU, predvsem zaradi kršitve 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU;
- ker se zaradi monopola lahko pričakuje povečanje stroškov za proizvajalce, saj so bile cene za proizvajalcev v monopolnih sistemi PRO izpričano precej višje od sistemov, kjer se je na trgu organizacij PRO vzpostavila konkurenca;
- ker bo monopol vodil tudi v zmanjšanje inovacij in razvoja, kar bo bistveno otežilo prehod v krožno gospodarstvo in doseganje okoljskih ciljev, Slovenija pa bo na tem področju izgubila velike možnosti za gospodarski preboj in tuje investicije v Slovenijo.
[7] Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 39/13 - odl. US, 63/13 - ZS-K, 33/14, 76/15, 23/17
[8] Sodba C-553/12, ECLI:EU:C:2014:2083, DEI, 44. in 46. odstavek
[9] Sodba C-462/99, ECLI:EU:C:2003:297, Connect Austria, 84. odstavek
[10] Sodba C-49/07, ECLI:EU:C:2008:376, MOTOE, 50. odstavek
[11] 82. in 86. člen ES, na katera se sklicuje Sodišče EU v navedenih zadevah, sta današnja 102. in 106. člena PDEU.
[12] Nathan Kunz in drugi v: Stakeholders Views on Extended Producer Responsibility and the Circular Economy, California Management Review, 60 (2018) 3, str. 45–70.
[14] Nekatere države članice bodo lahko uveljavile pavšalno znižanje prispevka, Slovenija za 6,28 milijona evrov.