TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Pomen in prvine lokalne samouprave

Lokalna samouprava pomeni, da prebivalci lokalne skupnosti sami upravljajo z lokalnimi zadevami. Lokalna samouprava se torej odvija v lokalni skupnosti, to je v družbeni skupnosti na posameznem območju, navadno na območju enega ali več med seboj povezanih naselij. Lokalna skupnost je naravna življenjska skupnost, nastala z naselitvijo ljudi na posameznem območju.¹ Gre torej za družbeno skupnost na posameznem območju, bistveno manjšem od območja države, ki je tako razdeljeno na večje ali manjše število lokalnih skupnosti. Seveda pa se lokalne skupnosti znotraj države med seboj zelo razlikujejo po velikosti in številu prebivalcev, saj imajo naravo lokalne skupnosti tako manjša naselja ali skupine naselij kot tudi velika mesta in celo velemesta.

V lokalni skupnosti ljudje zadovoljujejo svoje potrebe, ki so povezane z življenjem v taki skupnosti in jih je mogoče reševati le na skupen način. Te potrebe se po svoji naravi bistveno razlikujejo od potreb, ki se zadovoljujejo na območju celotne države. Lokalne potrebe so zlasti potrebe po socialni in drugi varnosti, po komunalni opremljenosti in podobno. Lokalne potrebe se zadovoljujejo v skladu z lokalnimi interesi, ki so v nasprotju z državnimi interesi omejene zgolj na lokalno skupnost. Obstoj lokalnih potreb in interesov za njihovo zadovoljevanje, lahko bi rekli življenje v lokalni skupnosti sploh, pa poraja tudi posebno vrsto družbene zavesti, lokalno zavest, torej zavest o skupni pripadnosti lokalni skupnosti. Ta se kaže predvsem v občutju in zavedanju medsebojne povezanosti in odvisnosti.

Tako v večjih kot tudi v manjših lokalnih skupnostih gre za zadovoljevanje lokalnih potreb, vendar so te med seboj zelo različne. Razumljivo je, da so potrebe v manjših, zlasti vaških lokalnih skupnostih bistveno manj številne in preprostejše kot v večjih skupnostih, še zlasti v velikih mestih, ki so zapleten organizem z zelo zapletenimi potrebami. Taka, zelo velika mesta se navadno imenujejo metropolitanska območja in imajo pogosto drugačen položaj kot druge lokalne skupnosti.

Lokalne skupnosti so lahko ožje ali širše. Gre namreč za to, da so lokalne skupnosti lahko deli širših lokalnih skupnosti. Ožje lokalne skupnosti se navadno imenujejo občine, širše pa različno od države do države, na primer okraji, pokrajine, dežele (regije), grofije in podobno. Tudi naloge, ki jih morajo izvrševati širše lokalne skupnosti, so drugačne od tistih v manjših skupnostih, ker se nanašajo na širše območje, na večje število prebivalcev in so tudi sicer po svoji naravi nekje med nalogami ožjih lokalnih skupnosti in nalogami države.

Upravljanje z lokalnimi zadevami lahko poteka zgolj dejansko, ker prebivalci lokalne skupnosti skrbijo za zadovoljevanje lastnih potreb. Če pa to poteka na podlagi posebnega pravnega položaja lokalne skupnosti, govorimo o lokalni samoupravi,² torej tisti samoupravi, ki se v nasprotju z drugo (funkcionalno) samoupravo nanaša in poteka na posameznem območju – v lokalni skupnosti. Značilno zanjo je, da omogoča in zagotavlja lokalni skupnosti neko stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države. Gre torej za samoupravni položaj lokalne skupnosti, ki omogoča prebivalcem lokalne skupnosti, da lokalne zadeve upravljajo deloma samostojno. Pojem lokalne samouprave je zgoščeno določen v 3. členu Evropske listine lokalne samouprave, po katerem lokalna samouprava označuje pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva.

Samoupravni položaj je lokalni skupnosti podeljen ali priznan s strani države, praviloma z zakonom, ponekod pa že kar z ustavo. Slednje je v sodobnih ustavah že skoraj pravilo. V tem primeru je lokalni samoupravi njen položaj zagotovljen tudi na ustavni ravni, kar pomeni, da ji ga država ne more odvzeti ali ogrožati. Posamezna lokalna skupnost pridobi položaj lokalne samouprave z aktom države, praviloma z zakonom. Poseben je položaj v zveznih državah, v katerih je pravna ureditev lokalne samouprave praviloma v pristojnosti federalnih enot, zato je ponekod lokalna samouprava precej različno urejena.

Običajno se šteje, da je značilno za lokalno samoupravo, da vsebuje teritorialni element (lokalno skupnost), funkcionalni element (svoje lastno delovno področje), organizacijski element (opravljanje nalog neposredno ali po svojih organih), materialno-finančni element (lastna materialna in finančna sredstva) in pravni element (lastnost pravne osebe). Gotovo pa je treba k temu prišteti tudi lokalno zavest, ki je pomembna za uresničevanje lokalne samouprave in ki se ne kaže samo v občutku pripadnosti ter medsebojne solidarnosti prebivalcev lokalne skupnosti, temveč tudi v tem, da v lokalni samoupravi vidijo možnost javne uveljavitve. Zato delovanje v lokalni samoupravi v nasprotju z delovanjem v državni politiki temelji predvsem na prostovoljnem delovanju brez pričakovanja neposrednih materialnih koristi.

Lokalna samouprava je nastajala že v srednjem veku, predvsem v mestih, v katerih je cvetela mestna samouprava, vendar je bil njen razvoj različen v različnih državah. Zaradi posebnosti razvoja v Angliji je tam lokalna samouprava nastajala in obstajala spontano in se država ni dosti vmešavala v njeno samoupravnost. Z razvojem sodobne države pa se je tudi tam začela lokalna samouprava čedalje bolj povezovati z državo, še zlasti zato, ker lokalna samouprava izvaja večino državnih nalog (kot svoje naloge), ki v sodobni državi čedalje bolj naraščajo. Zato se tam šteje lokalna samouprava za nekaj, kar pravzaprav obstaja iz lastnih temeljev in ne po volji države, je torej izvirna institucija.

2. Pravna ureditev lokalne samouprave

Ureditve lokalne samouprave po svetu in tudi v evropskih državah je zelo različno in tesno povezano s tradicijo, zlasti z demokratično tradicijo, in tudi z ekonomsko razvitostjo. Vsekakor je mogoče v grobem ugotoviti povezavo s stopnjo družbenega in ekonomskega razvoja ter razvitostjo lokalne samouprave.

Ker se torej lokalna samouprava po Evropi dokaj razlikuje, je zelo pomembno prizadevanje Sveta Evrope, ki izhaja iz prepričanja, da je lokalna samouprava eden poglavitnih temeljev sodobne demokracije. Zato si Svet Evrope prizadeva v Evropi vzpostaviti čim bolj enotne standarde lokalne samouprave. V ta namen je leta 1985 sprejel posebno mednarodno pogodbo o lokalni samoupravi, imenovano Evropska listina lokalne samouprave,³ na njeni podlagi pa še nekatere druge pomembne dokumente.

Snovalci Evropske listine lokalne samouprave že v uvodnem delu ugotavljajo, da je cilj Sveta Evrope doseči čim večjo enotnost med njegovimi članicami zaradi zaščite in uresničevanja idealov in načel, ki so njihova skupna dediščina. Med temeljnimi izhodišči za sprejem Evropske listine, ki so navedena v uvodu, pa kaže posebej omeniti stališče, po katerem so lokalne oblasti eden glavnih temeljev vsake demokratične družbe. V uvodu je nadalje poudarjeno, da je pravica državljanov sodelovati pri upravljanju javnih zadev eno od demokratičnih načel, ki so skupna vsem državam članicam Sveta Evrope, in iz tega izhajajoče prepričanje, da obstoj lokalnih oblasti z dejanskimi nalogami lahko zagotovi upravo, ki je učinkovita in hkrati blizu državljanom. V skladu s tem se članice zavedajo, da varovanje in vnovična uveljavitev lokalne samouprave v različnih evropskih državah pomembno pripomoreta h graditvi Evrope po načelih demokracije in decentralizacije oblasti. Navajanje temeljnih izhodišč v uvodu se izteče v izjavo, po kateri uveljavitev vseh predhodnih izhodišč zahteva obstoj lokalnih oblasti z demokratično postavljenimi organi odločanja in z veliko stopnjo avtonomije glede njihovih pristojnosti, načine in sredstva za izvajanje teh pristojnosti ter potrebne vire za njihovo izpolnjevanje. Ta temeljna izhodišča so razčlenjena v normativnem delu besedila Evropske listine.

Evropska listina lokalne samouprave je v desetletjih obstoja močno vplivala na razvoj lokalne samouprave, zlasti na vzhodu in jugu Evrope. Čeprav nima mehanizma za uveljavitev svojih določb, kot ga ima Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, je vendarle njen vpliv očiten. Lokalna samouprava se je namreč povsem okrepila, deloma pa so se približale tudi ureditve po državah članicah Sveta Evrope.

Za razvoj in delovanje lokalne samouprave je zelo pomembno razmerje med državo in lokalno samoupravo. Kjer je lokalna samouprava nastala spontano, kar velja predvsem za anglosaški svet, ima lokalna samouprava dokaj enakovreden položaj v razmerju do države, kar se kaže tudi v poimenovanju lokalne samouprave kot lokalna oblast (angl. local government). To kaže na prirejenost lokalne oblasti in državne oblasti. Toda tudi tu določa obseg lokalne oblasti zakon. Ravno nasprotno je v nekaterih državah z močno državno in centralistično tradicijo, kot je to v Franciji, kjer je bila lokalna samouprava tradicionalno podrejena državi in je bila namenjena predvsem izvajanju upravnih nalog (kar se tudi kaže v tradicionalnem poimenovanju administration locale). Šele v zadnjih desetletjih je pridobila na pomenu in na samoupravnem položaju.

S pravnim položajem lokalne samouprave je povezano tudi vprašanje razmerja med zakonsko in samoupravno ureditvijo. Iz pojma lokalne samouprave izhaja, da mora imeti lokalna skupnost možnost, da z lastnimi pravili ureja svoje delovanje. V vsakem primeru velja pravilo, da močnejši položaj lokalne samouprave navadno dopušča tudi več samoupravnega urejanja in nasprotno. Temu sledi tudi zakonodaja, ki lahko bolj ali manj podrobno ureja vprašanja lokalne samouprave in ji s tem dopušča več ali manj prostora za samoupravno urejanje.

Zgodovinsko gledano je bila sodobna lokalna samouprava ustanovljena z zakonom, ki ji je tudi zagotavljal njen položaj. V sodobnih ureditvah pa praviloma že ustave vsebujejo temeljna načela ureditve lokalne samouprave. To je poudarjeno tudi v Evropski listini o lokalni samoupravi, ne sicer kot obveznost, ker tega povsod ni mogoče udejanjiti, temveč kot usmeritev.⁴ V 2. členu namreč določa, da je treba lokalno samoupravo urediti z zakonom; če je le mogoče, pa tudi z ustavo.

Sodobne ustave praviloma vsebujejo tudi temeljna načela ureditve lokalne samouprave. Urejanje lokalne samouprave že v ustavi je namreč zelo pomembno za položaj lokalne samouprave, saj je njen položaj zagotovljen z ustavo in vanj država ne more posegati, temveč ga z zakoni lahko le razčlenjuje v okviru ustavnih določb. Nekatere ustave so pri tem bolj skope, kot na primer francoska, druge pa urejajo lokalno samoupravo bolj podrobno, kot na primer avstrijska. V federativno urejenih državah (na primer v Švici, Avstriji in ZR Nemčiji) je navadno lokal- na samouprava urejena predvsem v ustavah federalnih enot, ki jim je praviloma prepuščena tudi zakonska ureditev lokalne samouprave.

Ne glede na to, ali je lokalna samouprava urejena v ustavi, in ne glede na to, koliko je urejena, je v vendarle povsod najbolj urejena z zakoni. Če je njen položaj v temeljih urejen že v ustavi, je zakonu prepuščena predvsem konkretizacija ustavne ureditve. Če pa je ustavna ureditev zelo skopa ali je sploh ni, je zakonska ureditev lokalne samouprave precej pomembnejša za sam položaj lokalne samouprave, saj je ta predvsem ali pa kar v celoti vzpostavljen z zakonom. V federacijah običajno ureja lokalno samoupravo zakonodaja federalne enote, kar omogoča ustrezno prilagajanje posebnostim federalnih enot na tem področju.

Za pravni položaj lokalne samouprave je zelo pomembno tudi, da ima lokalna samouprava zagotovljen vpliv na odločitve države, povezane s položajem lokalne samouprave. To izrecno določa tudi Evropska listina v 4. členu, po katerem je treba, kolikor je mogoče, lokalne oblasti pravočasno in na primeren način vprašati za mnenje pri načrtovanju in odločanju v vseh stvareh, ki jih neposredno zadevajo.

3. Lokalne naloge in potrebe

Lokalna samouprava se ukvarja predvsem s praktičnimi zadevami, ki zadevajo življenja in dela občanov, ki so torej javnega pomena v lokalni skupnosti. Gre za tako imenovane lokalne zadeve, ki jih je težko natančno opredeliti in jih v različnih državah razumejo dokaj različno. Pravno gledano so lokalne zadeve tiste zadeve, ki jih določa kot take pravni red neke države. Težje pa je ugotoviti, katere zadeve so lokalne zadeve po svoji naravi. Ne glede na to lahko ugotovimo, da se v praksi lokalne zadeve nanašajo tako na socialna, izobraževalna, zdravstvena in druga področja družbenih dejavnosti kot tudi na gospodarsko področje, zlasti na področje gospodarske infrastrukture, v tem okviru pa še posebej na komunalno dejavnost. Glavna naloga lokalne samouprave je, da na teh področjih občanom nudi ustrezne storitve, ki naj zagotavljajo splošne pogoje za življenje in delo ljudi v lokalni skupnosti.

Ponekod država prenaša na lokalno samoupravo tudi državne naloge, ker je to bolj racionalno in ekonomično, saj lokalne oblasti na lokalni ravni bolje poznajo položaj kot država. To je značilno zlasti za nemško ureditev, vse bolj pa je razširjeno tudi drugje. V takem primeru lokalna samouprava polega svojih (izvirnih) opravlja tudi prenesene naloge. Glede slednjih je nadzorstvo države nad izvajanjem teh nalog praviloma strožje in zajema poleg nadzorstva nad zakonitostjo tudi nadzorstvo nad primernostjo delovanja lokalne samouprave.

Naloge lokalne samouprave vsebujejo zadeve, ki jih je dolžna opravljati lokalna samouprava, hkrati pa tudi naloge, ki jih je upravičena, torej pooblaščena opravljati. Te naloge tvorijo lokalno oblast, ki se po vsebini in obliki loči od državne oblasti. S tega vidika gre tudi za razmerje med lokalno in državno oblastjo in za razmerje med lokalnimi in državnimi pristojnostmi. V tem razmerju po sodobnih gledanjih velja načelo subsidiarnosti,⁵ po katerem je nižja raven oblasti, torej lokalna oblast, upravičena izvajati vse naloge, za katerih izvajanje lokalna raven ni sposobna. Pomembno pri tem pa je, da so pristojnosti lokalne oblasti določene z zakonom ali ustavo, kar pripomore k varstvu teh pristojnosti.

Glede tega Evropska listina lokalne samouprave v 4. členu določa, da morajo biti temeljna pooblastila in naloge lokalnih oblasti predpisane z ustavo in zakonom.

Lokalne oblasti imajo v okviru zakona polno svobodo pri delovanju glede vsake zadeve, ki ni izključena iz njihove pristojnosti ali ni v pristojnosti katere druge oblasti. Slednje pomeni, da velja domneva pristojnosti v korist lokalne oblasti, da so torej pristojne za vse zadeve, razen tistih, ki so v pristojnosti druge oblasti (državne oblasti) ali pa izrecno niso v pristojnosti lokalne oblasti.

Dalje Evropska listina določa, da naj javne naloge po možnosti izvajajo tiste oblasti, ki so državljanom bližje. Dodelitev naloge drugi oblasti bi morala biti utemeljena z obsegom in naravo take naloge ter zahtevami za učinkovitost in gospodarnost. Slednje pomeni prav načelo subsidiarnosti. Še naprej Evropska listina določa, da morajo biti pooblastila, dana lokalnim oblastem, praviloma polna in izključna, kar praviloma izključuje poseg ali omejitev s strani katere druge oblasti.

Za opravljanje svojih nalog potrebuje lokalna samouprava ustrezno materialno osnovo, ki ji zagotavlja tudi potrebno samostojnost in neodvisnost. Lokalni samoupravi so torej potrebna ustrezna finančna sredstva za njeno delovanje. Pridobiva jih iz lastnih virov, ker ima pravico predpisati lokalne davke in druge davščine, ter iz dotacij države. Eno in drugo je seveda večinoma odvisno od gospodarskih zmogljivosti lokalnih skupnosti, ki so zelo različne in odvisne od več dejavnikov, zlasti pa od velikosti lokalne skupnosti ter od tega, ali gre za urbano ali pa za ruralno skupnost. Čeprav sodobna lokalna samouprava ob vseh nalogah, ki jih opravlja, praktično ne more shajati brez državne dotacije, je ta še posebej potrebna v manj razvitih in gospodarsko sposobnih lokalnih skupnostih. Pri financiranju lokalne samouprave je zelo pomembno načelo, da mora država, če nalaga lokalni samoupravi naloge, poskrbeti tudi za ustrezna finančna sredstva.

Ustava RS v prvem odstavku 140. člena določa, da spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Taka ureditev pristojnosti občine je v primerjavi s pojmovanjem lokalne samouprave v Evropi dokaj ozka, saj je delovanje lokalne samouprave težko omejiti zgolj na zadeve, ki zadevajo samo prebivalce občine. Lokalna samouprava se mora namreč nujno ukvarjati tudi z zadevami, ki sicer niso državnega pomena, vendar pa zadevajo tudi druge ljudi, ki se v različnih vlogah nahajajo na območju občine. Ker Ustava RS lokalnih zadev, ki so v pristojnosti občine, ni podrobneje razčlenila, je to storil Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), delno pa tudi drugi zakoni.

Tako ZLS določa, da občina v okviru ustave in zakonov samostojno ureja ter opravlja svoje zadeve in izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni. Z zakonom so tu mišljeni tako ZLS, ki sistemsko ureja lokalno samoupravo, kot tudi zakoni, ki urejajo posamezna področja družbenega življenja (področna zakonodaja). V skladu z razširjenim evropskim modelom torej občina opravlja dvoje vrste nalog: svoje, torej izvirne, in pa prenesene naloge. Izvirne naloge se nanašajo na lokalne zadeve javnega pomena, ki jih občina sama določi s splošnim aktom občine ali pa so določene z zakonom.

Naloge občine je mogoče razdeliti zlasti na urejanje družbenih razmerij v občini, torej na njeno normativno pristojnost, ter na izvajanje predpisov (lastnih ali državnih). Prva naloga je v zakonu izražena zlasti z izrazom ureja, druga pa z različnimi izrazi, kot so upravlja, skrbi, pospešuje in podobno. Po vsebini pa so naloge občine predvsem v tem, da gospodari z občinskim premoženjem, zagotavlja red in mir ter zagotavlja opravljanje komunalnih, socialnih in okoljevarstvenih nalog.

Financiranje lokalne samouprave je kot eden najpomembnejših elementov lokalne avtonomije posebej urejeno tudi v Evropski listini lokalne samouprave. Ta v 9. členu določa temeljna načela financiranja lokalne samouprave.⁶

Ustava RS je v 142. členu določila načelo samofinanciranja občine, čemur je deloma sledila tudi zakonska ureditev. Občine se torej financirajo iz lastnih virov. Občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti izvajanja z zakonom določenih nalog, pa mora zagotoviti potrebna dodatna sredstva država.

4. Struktura lokalne samouprave

Struktura lokalne samouprave se nanaša na vprašanje, ali je lokalna samouprava zgrajena samo na eni ravni in temelji samo na ožjih lokalnih skupnostih ali pa je zgrajena na dveh (ali celo več) ravneh in zajema poleg ožjih tudi širše lokalne skupnosti. Zato govorimo o enonivojski in dvonivojski lokalni samoupravi. Enonivojska zajema samo ožje lokalne skupnosti, ki se navadno imenujejo občine, večnivojska pa je zgrajena tudi na drugi ravni, na širši lokalni skupnosti, ki pa se po Evropi imenuje zelo različno (okraji, pokrajine, grofije in podobno). Pogosto imajo večja mesta poseben položaj (metropolitanska območja).

Vprašanje eno- ali večnivojske samouprave je v precej povezano tudi z velikostjo občine. Manjše občine so sposobne zadovoljevati samo manj zahtevne lokalne naloge, zato je nujna ustanovitev druge stopnje lokalne samouprave. Vendar pa zahtevnost lokalnih nalog povsod narašča, zato se vse bolj kaže potreba po drugem nivoju lokalne samouprave tudi tam, kjer so občine večje. V vsakem primeru pa so v sodobni lokalni samoupravi lokalne zadeve tako zapletene in zahtevne, da jih majhne občine ne morejo ustrezno zadovoljevati. Zato so v številnih evropskih državah (na primer v Nemčiji in Italiji) v zadnjih desetletjih z reformo lokalne samouprave ustanovili večje občine. Ponekod pa to ni uspelo. Na primer v Franciji imajo še danes kljub rahlemu zmanjševanju števila še vedno več kot 36.000 občin.

Prav gotovo so večje občine praviloma sposobnejše izvajati lokalne naloge in so zato tudi bolj neodvisne od državne pomoči. Toda na drugi strani je to v nasprotju s samim bistvom lokalne samouprave in lokalne demokracije, ki je v tem, da prebivalci lokalne skupnosti čim bolj in čim bolj neposredno sodelujejo pri upravljanju take skupnosti. To pa je v vsakem primeru precej lažje v manjši kot pa v večji lokalni skupnosti. Zato ves proces povečevanja občin, ki traja v Evropi že od njihove ustanovitve dalje, ves čas niha med dvema poloma – na eni strani je potreba po veliki in sposobnejši občini, na drugi pa po manjši občini, v kateri je možna pristna lokalna samouprava. Zato so marsikje v okviru občin ustanovili še manjše enote, ki imajo večja ali manjša pooblastila glede lokalne samouprave.⁷

Večje države imajo običajno dvo- ali trinivojsko lokalno samoupravo. Tako imajo v Italiji občine, pokrajine in regije, v Franciji občine, departmaje in regije. Italijanska ureditev je posebna po tem, da imajo regije zelo močan položaj, ki spominja na položaj federalne enote. Nemčija ima sicer dvotirno samoupravo, in sicer občine ter okraje, kar pa je posledica zvezne ureditve države, ki je razdeljena na dežele kot federalne enote. Iz istega razloga imata Avstrija in Švica, ki sta precej manjši državi, samo občine, torej enonivojsko lokalno samoupravo in federalne enote. Anglija ima poseben sistem lokalne samouprave, ki ni povsem primerljiv s celinskim sistemom. Predvsem so okraji (angl. districts) kot temeljne lokalne skupnosti precej večji, kot so primerljive lokalne skupnosti na celini, in pogosto obsegajo nekaj sto tisoč prebivalcev. Najnižja enota lokalne samouprave je župnija (angl. parish), ki pa ni obvezna. Pred leti je prišlo še do ene pomembne spremembe, saj je bila na nekaterih območjih namesto dvotirne uvedena enotirna lokalna samouprava. Gre za enotne oziroma enostopenjske lokalne skupnosti (angl. unitary authorities), ki na svojem območju opravljajo vse lokalne naloge.

Z vidika strukture lokalne samouprave je treba omeniti tudi vprašanje, ali gre za enotipsko ali večtipsko lokalno samoupravo. Gre torej za vprašanje, ali imajo lokalne skupnosti iste ravni enak pravni oziroma samoupravni položaj ali pa se med seboj razlikujejo. Praviloma se to vprašanje nanaša na vprašanje posebnega statusa mestne občine. Glede tega je položaj v sodobnih državah različen. Ponekod imajo vse občine enak položaj, kot na primer v Franciji, drugje, kot na primer v ZR Nemčiji, pa imajo poseben položaj mestne občine, ki so izločene iz okraja. Vendar to velja samo za večja mesta.

Značilno za prvotno ureditev sistema lokalne samouprave v Sloveniji je bilo, da je bila po Ustavi RS obvezna samo enonivojska lokalna samouprava. Drugi nivo, torej širša lokalna skupnost, ki se lahko ustanovi tudi kot pokrajina, je bil neobvezen in v celoti odvisen od volje občin, zato je šlo za enonivojsko lokalno samoupravo. Gledano z vidika razmerja med državo in lokalno samoupravo, pa je bila splošna značilnost ustavne ureditve tudi v tem, da država ni mogla prenašati nobenih svojih nalog na lokalno skupnost brez njenega soglasja. V tem se je naša ureditev razlikovala od večine sodobnih evropskih ureditev, za katere je značilno prav to, da država zaradi racionalnosti in ekonomičnosti upravljanja prenaša na občine in druge lokalne skupnosti vse več svojih pristojnosti.

To se je spremenilo s spremembo Ustave RS leta 2006, ko so bili spremenjeni trije členi, ki se nanašajo na državno upravo in lokalno samoupravo. Gre za 121. člen, v katerem je bil črtan prvi odstavek in spremenjen naslov, ostala pa je le še nekoliko spremenjena določba dotedanjega drugega odstavka, ki se nanaša na javno pooblastilo, dalje drugi odstavek 140. člena, ki zdaj dovoljuje prenos posameznih nalog iz državne pristojnosti na občine, in 143. člen, ki povsem na novo ureja pokrajine kot obvezno drugo raven lokalne samouprave. Ne glede na ustavno obveznost ustanovitve pokrajin pa se to doslej še ni zgodilo.

S spremembo Ustave RS leta 2006 je prišlo do bistvene spremembe sistema lokalne samouprave v Sloveniji. Pred spremembo je bila obvezna samo enonivojska lokalna samouprava, drugi nivo, torej širša lokalna skupnost, ki se lahko ustanovi tudi kot pokrajina, pa je bil neobvezen in v celoti odvisen od volje občin. Ustava RS zdaj določa, da se pokrajine ustanovijo z zakonom, s tem pa je odločitev o vzpostavitvi drugega nivoja lokalne samouprave prenesla na Državni zbor. Zakonske ureditve pokrajine po novi Ustavi še ni. Sprememba Ustave RS leta 2006 pa je spremenila še eno splošno značilnost našega sistema lokalne samouprave. Pred spremembo država ni mogla prenašati svojih nalog na lokalno skupnost brez njenega soglasja, po spremembi pa lahko država z zakonom prenese izvajanje svojih nalog tako na občine kot tudi na pokrajine, če za to zagotovi sredstva.⁸ S tem se je slovenska ureditev približala večini sodobnih evropskih ureditev, za katere je značilno, da država zaradi racionalnosti in ekonomičnosti upravljanja prenaša na občine in druge lokalne skupnosti čedalje več svojih pristojnosti. Pri prenosu določenih nalog se lahko država odloči tudi za selektiven pristop, kar pomeni, da posamezne naloge ne prenese na vse občine ali pokrajine, ampak samo na tiste, ki so te naloge sposobne opravljati.

Naša ureditev sicer ne pozna razlikovanja med tipom podeželske in mestne občine, dopušča pa možnost, da mesto pridobi poseben položaj kot mestna občina. Ustava RS namreč v 141. členu določa, da lahko mesto pridobi status mestne občine po postopku in pod pogoji, ki jih določa zakon. Mestna občina opravlja kot svoje tudi z zakonom določena naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest. Na tej podlagi zakon o lokalni samoupravi določa, da lahko status mestne občine dobi le tisto mesto, ki ima najmanj 10.000 prebivalcev in je geografsko, gospodarsko in kulturno središče svojega gravitacijskega območja. Izjemoma lahko pridobi status mestne občine tudi mesto, ki sicer ne izpolnjuje teh pogojev, če je pridobitev statusa mestne občine utemeljena iz zgodovinskih razlogov.

Mestna občina se oblikuje na območju mesta, kjer je potrebno enotno prostorsko in urbanistično urejanje, zadovoljevanje komunalnih potreb in načrtovanje razvoja. Na mestno občino lahko država prenese upravljanje določenih nalog iz svoje pristojnosti, če se nanaša na razvoj mesta. O zahtevi mesta, da dobi status mestne občine, odloči Državni zbor z zakonom, s katerim določi tudi ime in meje mestne občine. Poleg navedenih nalog občine opravlja mestna občina tudi še druge naloge, ki se nanašajo na razvoj mesta. Tudi te naloge določa zakon primeroma. Poleg mestne občine pozna zakon še občine s posebnim statusom. Gre za občine, glede katerih je izražen poseben interes države zaradi ohranitve poselitve in razvoja posameznih območij. Praviloma so to občine, ki ne morejo uspešno opravljati svojih nalog brez materialne pomoči države, zato jim država zagotavlja posebna sredstva za njihov razvoj.

5. Temeljna načela organizacije lokalne samouprave

Za lokalno samoupravo je bistveno, da prebivalci lokalne skupnosti sami upravljajo lastne zadeve. Naloge lokalne samouprave opravljajo prebivalci lokalne samouprave bodisi neposredno bodisi prek organov lokalne samouprave. Iz pojma lokalna samouprava torej izhaja, da gre za tako obliko upravljanja, pri kateri se lokalna skupnost sama upravlja, seveda samo glede lokalnih zadev.⁹

Sodobno pojmovanje (zlasti evropsko) šteje lokalno samoupravo nasploh za enega temeljnih stebrov demokratičnega političnega življenja, kajti lokalna samouprava omogoča lokalnim skupnostim, da same upravljajo svoje, torej lokalne zadeve. Pravica prebivalcev lokalne skupnosti, da sodelujejo pri izvajanju lokalne oblasti, pa tvori demokratično vsebino lokalne samouprave, je torej srž lokalne demokracije. Lokalna oblast je demokratična, če imajo na njeno izvajanje odločilen vpliv sami občani bodisi neposredno (z različnimi oblikami neposrednega odločanja) bodisi posredno prek volitev nosilcev lokalnih funkcij. Zato sta organizacija lokalne samouprave in volitve njenih organov ključni točki pri vzpostavljanju in izvajanju lokalne samouprave, tisti, od katerih je odvisna njena demokratična vsebina. Pri tem seveda ni pomemben samo normativni vidik, temveč je najbolj pomembno, kako se lokalna samouprava izvaja v praksi, koliko je zares demokratična.

Sodobna demokracija se udejanja predvsem kot posredna demokracija, ki se vzpostavlja z volitvami. Toda tudi neposredna demokracija v zadnjem času postaja čedalje pomembnejša. Tudi neposredno odločanje na lokalni ravni se povezuje s splošnim pojmom neposredne demokracije. Čeprav tako kot na državni ravni tudi na lokalni ravni prevladuje posredna demokracija, je vendarle neposredno odločanje precej bolj razširjeno v lokalni samoupravi kot pa na državni ravni, kar je razumljivo, saj so pogoji za uporabo oblik neposrednega odločanja precej ugodnejši v lokalnih skupnostih kot pa v državi. Kljub temu je sprejemanje vseh ali večine odločitev, ki zadevajo lokalno samoupravo, poverjeno različnim organom lokalne samouprave, med katerimi ima osrednje mesto in pomen za lokalno demokracijo predstavniški organ.

Tako razume lokalno samoupravo tudi Evropska listina lokalne samouprave (3. člen), po kateri lokalno samoupravo uresničujejo praviloma sveti ali skupščine, ki jih sestavljajo člani, izvoljeni s svobodnim in tajnim glasovanjem na podlagi neposredne, enake in splošne volilne pravice. Ti organi pa imajo lahko izvršilne organe, ki so jim odgovorni. Čeprav Evropska listina izhaja iz prevladujočega stanja v evropskih državah, posebej poudarja, da to ne vpliva na reševanje lokalnih zadev tudi na zborih državljanov, referendumih ali kateri drugi obliki neposredne udeležbe državljanov – kjer to dopušča zakon. To pomeni, da Evropska listina šteje odločanje po predstavniških organih za nujen pogoj lokalne samouprave, neposredno demokratično odločanje pa ni obvezen del lokalne samouprave, temveč je odvisno od tradicije posamezne države in se v resnici zelo razlikuje po evropskih državah.

Tudi v lokalni samoupravi torej najpomembnejše odločitve sprejema predstavniško telo kot tisti organ, ki ga izvolijo sami prebivalci lokalne skupnosti in zato predstavlja njihovo voljo. Predstavniško telo (ki se navadno imenuje svet) ima zato v organizaciji lokalne samouprave podobno, čeprav ne povsem enako mesto kot predstavniško telo v organizaciji državne oblasti. Poleg predstavniškega telesa pa opravljajo funkcije lokalne samouprave še izvršilni in upravni organi. Kot je bilo že zapisano, pa teh funkcij ni mogoče enačiti z državnimi funkcijami, saj se med seboj prepletajo, pri čemer zlasti predstavniško telo v nekaterih ureditvah močno posega v izvrševanje svojih odločitev.

Vsa opisana načela, na katerih je utemeljena organizacija sodobne občine, veljajo tudi v slovenski ureditvi. Ustava RS sicer o tem ne govori, vendar pa ZLS določa tako neposredno demokracijo kot tudi posredno oziroma predstavniško demokracijo. Prva se kaže predvsem v iniciativi občanov in lokalnem referendumu, druga pa v volitvah občinskega sveta ter tudi župana. Struktura občinskih organov je v sedanji ureditvi precej preprostejša, kot je bila v prejšnji. Ustava RS sicer ničesar ne določa o organih občine in to vprašanje v celoti prepušča zakonu. Zato je ZLS v posebnem poglavju uredil organe občine in določil, da so občinski organi občinski svet, župan in nadzorni odbor. Poleg teh temeljnih občinskih organov določajo posebni zakoni še nekatere druge občinske organe, kot so občinska volilna komisija in še nekateri drugi organi. V primerjavi z drugimi ureditvami lokalne samouprave lahko ugotovimo, da je ZLS glede tega precej okviren in veliko zadev prepušča v samoupravno urejanje občinam oziroma njihovim statutom.¹⁰

6. Organi lokalne samouprave

6.1. Splošno

Dejanski vpliv prebivalcev lokalne skupnosti na lokalno samoupravo je odvisen predvsem od položaja predstavniškega telesa v lokalni samoupravi in njegovih pooblastil. Tudi v lokalni samoupravi najpomembnejše odločitve sprejema predstavniško telo kot tisti organ, ki ga izvolijo sami prebivalci lokalne skupnosti in zato predstavlja njihovo voljo. Predstavniško telo (ki se navadno imenuje svet) ima zato v organizaciji lokalne samouprave podobno, čeprav ne povsem enako mesto kot predstavniško telo v organizaciji državne oblasti. Poleg predstavniškega telesa pa opravljajo funkcije lokalne samouprave še izvršilni in upravni organi. Kot je bilo že zapisano, pa teh funkcij ni mogoče enačiti z državnimi funkcijami, saj se med seboj prepletajo, pri čemer zlasti predstavniško telo v nekaterih ureditvah močno posega v izvrševanje svojih odločitev.

Z vidika razmerja med temi organi je mogoče govoriti o precejšnjih razlikah v posameznih ureditvah lokalne samouprave. Ponekod bolj ali manj prevladuje predstavniško telo (na primer v britanski in skandinavski ureditvi), drugje je vzpostavljeno ravnotežje med predstavniškim telesom in županom, ponekod (na primer v Franciji) pa ima župan celo močnejši položaj.

Svet lokalne skupnosti se praviloma oblikuje z volitvami in se navadno šteje za najvišji organ lokalne samouprave. Neposredno pa je lahko izvoljen tudi organ, ki opravlja izvršilno funkcijo v lokalni samoupravi. Vsekakor je neposredna izvolitev predstavniškega telesa lokalne samouprave pravilo, oblikovanje oziroma imenovanje izvršilnih organov pa je dokaj različno.

Organi lokalne samouprave so v marsičem podobni državnim organom, vendar pa sta njihov položaj in zlasti vsebina njihovega delovanja dokaj drugačna. Zato ti organi in njihovi člani tudi nimajo položaja in privilegijev, kot jih imajo državni organi, in praviloma svoje funkcije (razen izjemoma) ne opravljajo profesionalno, temveč jo opravljajo kot del svojega sodelovanja pri lokalni samoupravi. Delovanje lokalnih organov in njihovih članov ni oziroma ni tako politično, kot to velja za državne organe.

Položaj, naloge in medsebojna razmerja med občinskimi organi so redko urejena na ustavni ravni; če pa že, so zelo skopo in načelno. Čeprav je sicer lokalna samouprava v pristojnosti dežel, določa nemška ustava v 28. členu, da morajo imeti občani v deželah, okrajih in občinah svoje predstavnike, izbrane na splošnih, neposrednih, svobodnih, enakih in tajnih volitvah. Poleg tega določa tudi nekatera druga temeljna načela sodobne lokalne samouprave. Francoska ustava (ki sicer malo govori o lokalni samoupravi) prav tako določa v 72. členu nekatera temeljna načela lokalne samouprave, med drugi tudi, da lokalne skupnosti (občine, departmaje in prekomorska ozemlja) upravljajo izvoljeni sveti. Ta vprašanja so torej praviloma urejena z zakonom, ki v različnih državah različno podrobno ureja ta vprašanja. V glavnem velja, da je prav način oblikovanja in delovanja občinskih organov eno tistih področij lokalne samouprave, ki je razmeroma podrobno urejeno, kar naj bi zagotavljalo njihovo usklajeno in učinkovito delovanje. V tem okviru pa je dana večja ali manjša možnost lokalnim skupnostim, da s svojimi akti podrobneje uredijo ta vprašanja, zlasti način delovanja in poslovanja teh organov.

Podobno kot v državi so tudi v lokalni samoupravi interesi prebivalcev lokalne skupnosti predstavljeni v predstavniškem telesu. To je po zahtevah sodobne demokracije praviloma neposredno izvoljeno telo, ki naj bi sprejemalo najpomembnejše odločitve lokalne samouprave.

Predstavniško telo lokalne skupnosti ima v organizaciji lokalne samouprave podobno, čeprav ne povsem enako mesto kot predstavniško telo v organizaciji državne oblasti. Predstavniškemu telesu države je podobno zlasti po tem, da sprejema najpomembnejše odločitve v skupnosti. Drugačna pa je zlasti vsebina njegovih odločitev, saj večinoma ne gre za splošne, globalne odločitve, temveč predvsem za konkretne odločitve, ki so tudi sicer temeljna vsebina lokalne samouprave.

V skladu z naravo lokalne samouprave tudi politične stranke nimajo take vloge in pomena pri odločanju v predstavniškem organu lokalne samouprave kot na državni ravni. Tako se navadno člani sveta, ki pripadajo različnim političnim strankam znotraj sveta ne povezujejo tako tesno kot v parlamentu, pa tudi strankarska disciplina pri glasovanju v svetu je precej manjša. Poleg tega narava lokalne problematike zahteva precej boljše poznavanje in razumevanje te problematike kot pa sledenje stališčem strankarskega vodstva in strankarskega političnega programa. Seveda pa je to večinoma odvisno od velikosti lokalne skupnosti in velja toliko bolj za manjše kot pa za večje lokalne skupnosti, pa tudi precej bolj za lokalne skupnosti na nižji kot na višji ravni.

Izvršilna funkcija je lahko ločena od vodenja občinske uprave ali pa zajema tudi to funkcijo. V prvem primeru navadno skrbijo za izvrševanje odločitev sveta lokalne skupnosti posebna kolegijska telesa, ki se navadno imenujejo odbori, v manjših skupnostih pa lahko tudi sam svet. V večini držav pa ima izvršilno funkcijo v rokah izvoljena oseba, ki načeluje občinski upravi (župan, načelnik). Gre za tako imenovani županski sistem, ki se je najmočneje razvil v Franciji in so se po njem zgledovale tudi mnoge druge države, v zadnjem času delno tudi Anglija. Za županov položaj je pomembno tudi, kako je postavljen na svoje mesto. Način postavitve šefa izvršilne oblasti je zlasti pomemben za njegovo razmerje do sveta lokalne skupnosti. V sodobnih ureditvah je praviloma odgovoren lokalnemu svetu; kjer pa lokalna samouprava opravlja tudi državne naloge, je za njihovo izvajanje običajno odgovoren državnim organom.

Župana navadno izvoli (ali imenuje) svet lokalne skupnosti ali pa ga neposredno izvolijo sami občani.¹¹ Seveda so različni načini pridobitve te funkcije najbolj odvisni od značaja in položaja lokalne samouprave v državi. Danes vsekakor prevladuje bodisi neposredna izvolitev župana bodisi posredna izvolitev po svetu lokalne skupnosti. Vendar je to po državah zelo različno in se ponekod razlikuje tudi znotraj iste države. Tak način volitev poznajo tudi drugje, na primer v Franciji, Španiji ter v nekaterih deželah v Nemčiji in Avstriji.

7. Lokalna samouprava v Sloveniji

Lokalna samouprava je po Ustavi RS in Evropski listini lokalne samouprave zamišljena kot samoupravna, avtonomna lokalna dejavnost prebivalstva, ki temelji na načelu subsidiarnosti.¹² Po mnenju Staneta Vlaja »načelo subsidiarnosti išče ravnotežje med svobodo posameznika in različnimi oblastmi, med njimi pa daje prednost temeljnim pred višjimi ravnmi oblasti«.¹³ Samo taka lahko skrbi za uspešno opravljanje vsakodnevnih potreb prebivalcev in lokalnih zadev javnega pomena ter je protiutež državi in njeni upravi, ki težita k uniformiranju.¹⁴ Ustava RS izhaja iz tega, da se lokalna samouprava odvija v občinah in v pokrajinah, vendar pokrajine še niso ustanovljene. Zaradi tako okrnjene ureditve bi moralo postajati čedalje pomembnejše spoštovanje ustavnega položaja občin.

Občina kot samoupravna lokalna skupnost prebivalcev temelji na njihovih potrebah in zavesti o pripadnosti lokalni skupnosti.¹⁵ Po Ustavi RS opravlja poleg lokalnih nalog, ki zadevajo samo prebivalce lokalne skupnosti, tudi posamezne naloge, ki jih nanje prenese država iz svoje pristojnosti, vendar mora v takem primeru za opravljanje teh nalog zagotoviti potrebna sredstva.¹⁶

V teoriji so različna mnenja o tem, ali v slovenski ustavni ureditvi obstaja pravica do lokalne samouprave. O tem pravi Ustavno sodišče RS že v odločbi v zadevi št. U-I-13/94 z dne 21. januarja 1994:

»Slovenska ustava v okviru poglavja o temeljnih pravicah in svoboščinah sicer izrecno ne govori o pravici do lokalne samouprave, pač pa je načelo lokalne samouprave uvrščeno med temeljne določbe ustave ter pobliže opredeljeno v posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Vendar pa je ‚pravica do lokalne samouprave‘ neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave (‚V Sloveniji je zagotovljena lokalna samoupra- va‘, 9. člen Ustave) kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah na eni strani, ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave).«

Ustavno sodišče RS je posebej poudarilo, da gre pri procesu razgradnje starih komun oziroma pri oblikovanju novih občin za proces »v smislu ‚reforme od spodaj navzgor‘, na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti ‚svojo‘ občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost«.¹⁷ Ugotovimo lahko, da je Ustavno sodišče RS od samega začetka reforme lokalne samouprave slednjo pojmovalo kot proces, v katerem imajo glavno vlogo ljudje, ki živijo na določenem območju.

Položaj lokalne samouprave v Sloveniji ureja tudi Evropska listina lokalne samouprave, ki jo je Slovenija ratificirala brez pridržkov leta 1997 in ki na splošno opredeljuje skupno demokratično dediščino evropskih držav na področju lokalne samouprave. Evropska listina, sprejeta leta 1985, temelji na istih vrednotah kot Ustava RS in poudarja načela avtonomije, demokracije, decentralizacije in subsidiarnosti.¹⁸ V zadnjih desetletjih je Evropska listina močno vplivala na razvoj lokalne samouprave zlasti na vzhodu in jugu Evrope, čeprav drugače kot pri Evropski konvenciji o človekovih pravicah nima sodnega mehanizma za sankcioniranje njenih kršitev.¹⁹ Navedene vrednote sodobne lokalne samouprave podpira tudi Evropska unija.

Ureditev in praksa delovanja lokalne samouprave v Sloveniji močno zaostajata za cilji Evropske listine lokalne samouprave tako glede razmejitve pristojnosti med državo in lokalno samoupravo, vpliva lokalnih skupnosti na državno odločanje, financiranja občin, kot tudi zato, ker še niso ustanovljene pokrajine. Reforma lokalne samouprave je vse predolgo obsegala zgolj teritorialno preoblikovanje, in to samo na temeljni, občinski ravni, pa je kljub temu prišlo do asimetrične ureditve: do prevelikih občin na eni in premajhnih na drugi strani.²⁰ Temu je nato sledila še pretirana centralizacija pristojnosti, ki so jih na podlagi področne zakonodaje dotlej izvrševale občine kot temeljne družbenopolitične skupnosti. Zato je tako pomembno, da se spremeni način financiranja občin tako, da bo zagotovil njihovo samofinanciranje in spodbujal avtonomno delovanje. Kljub pomislekom zaradi oblikovanja velikega števila majhnih občin ugotavljajo sodobne analize, da so se majhne občine v marsikaterem delu Slovenije dobro uveljavile in utrdile, premalo pa je primerov povezovanja manjših občin, ki bi vodilo do njihovega racionalnejšega in učinkovitejšega delovanja.

Nikoli ni pravi čas za ustanovitev pokrajin. V času ekonomske in finančne krize je bilo očitno, da bi bila manj globoka in da bi jo bilo mogoče lažje premagati, če bi obstajale pokrajine, vendar ni bilo sredstev za njihovo ustanovitev. Drugikrat, v času gospodarskega vzpona, je bilo vse pomembnejše kot ustanovitev pokrajin. Nekajkrat se politične stranke niso sporazumele o številu pokrajin in njihovih sedežih, ker so pripravljene privoliti v ustanavljanje pokrajin samo takrat, ko so na oblasti in imajo v rokah odločanje o njihovem številu in sedežih. Z ustavnopravnega vidika je tak odnos do 143. člena Ustave RS nesprejemljiv. V njem je namreč določeno, da pokrajine ustanovi Državni zbor z zakonom, v katerem določi njihova območja, sedeže in imena. Dokler tega ne stori, pomemben del ustavne ureditve ostaja neuresničen.

Dejstvo, da pokrajine še niso ustanovljene, zlasti zelo vpliva na položaj mestnih občin, ki kot regionalna središča zapolnjujejo praznino, ker so pokrajine za zdaj le mrtva črka v Ustavi RS. Tak razvoj gotovo ne koristi uresničevanju ustavne vloge manjših občin, ki zaradi odsotnosti pokrajin ostajajo na obrobju, brez pravega vpliva na dogajanje na regionalni in državni ravni.

»Slovenija je sicer majhna, toda njene pokrajine so zelo raznolike, zato so nujni specifični pristopi k njihovemu upravljanju in spodbujanju razvoja. Se- veda bi morale biti pokrajine ustanovljene na takšen način, da Slovenije ne bi delile, temveč bi jo povezovale. Ne bi smele biti ustanovljene tako, da bi krepile centralizacijo in državno birokracijo, pač pa samoupravo. Ne smemo jih ustanavljati zato, da bi lažje obvladovali območje države, temveč zato, da bi v njih imeli ljudje možnost avtonomnega delovanja in vplivanja na odločanje državne ravni. Pokrajine ne smejo pomeniti obremenjevanja Slovenije z novo drago in neučinkovito birokracijo, pač pa središča, ki spodbujajo razvoj na regionalni ravni. Zato zamisli o nadomeščanju pokrajin z upravnimi okraji ni prava rešitev.«²¹

Mestne občine so zamišljene kot občine z večjim številom prebivalcev (nad 20.000 in nad 15.000 zaposlenih) in morajo predstavljati geografsko, kultur- no in upravno središče širšega območja. Teh pogojev nekatere mestne občine ne izpolnjujejo, vsekakor pa jih večkratno izpolnjuje Mestna občina Ljubljana, ki ni le mestna občina, temveč je tudi glavno mesto Republike Slovenije.²² Položaj glavnega mesta ureja poseben zakon, ki ureja razmerja med državo in Mestno občino Ljubljana. Zaradi posebnega pomena, ki ga ima za Republiko Slovenijo njeno glavno mesto, je treba zagotoviti usklajeno izvajanje nalog iz pristojnosti državnih organov in organov mestne občine predvsem glede: urejanja pogojev za delovanje državnih organov in organizacij ter predstavništev; nalog, pomembnih za razvoj glavnega mesta; predstavljanja glavnega mesta države v protokolarnih in promocijskih zadevah; predstavljanja glavnega mesta države v zadevah med- državnega in mednarodnega sodelovanja in organizacije ter izvedbe prireditev in proslav državnega pomena. Zakon o glavnem mestu po sprejemu leta 2004²³ in pred spremembami leta 2009,²⁴ ni bil uspešno izvrševan. O tem pravijo stališča Slovenske ljudske stranke: Mestna občina Ljubljana ima

»zaradi svoje zgodovine, geografske lege, demografskega položaja, strukture gospodarstva in prebivalstva poseben družbeno-kulturni, upravni in ekonomski pomen. S tega vidika predstavlja gravitacijski center oz. središče, v katerem je zaznana povečana frekvenca in obseg družbeno-ekonomskih dogajanj oz. dogodkov. Slednje za mestno občino nedvomno predstavlja tudi dodatno stroškovno in investicijsko razvojno obremenjenost, saj je primorana aktivno sodelovati v razvoju in vzdrževanju niza infrastrukturnih omrežij (tako cestnih, komunalnih, socialnih, institucionalnih, itd.), ki so namenjena tako rezidentom kot dnevnim ali občasnim migrantom, z njimi pa se zagotavljajo pogoji za uresničevanje funkcij Ljubljane kot glavnega mesta države«.

Evropska listina lokalne samouprave občinam zagotavlja pravno varstvo pred posegi države v njihove z ustavo in zakonodajo določene pravice (11. člen). »V Sloveniji je zlasti Ustavno sodišče tisto, ki odloča o sporih o pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi in bi moralo tudi pri presoji ustavnosti zakonov posebno pozornost posvetiti varovanju ustavnega položaja lokalne samouprave«.²⁵

Tako je delovalo Ustavno sodišče RS v času, ko je država na ustavno sporen način prevzemala naloge, ki so jih v komunalnem sistemu opravljale občine na podlagi področne zakonodaje.

8. Financiranje občin v Sloveniji

Po Ustavi RS se občina financira iz lastnih virov, gospodarsko slabše razvitim pa država zagotavlja dodatna sredstva (142. člen). Pri tem naj bi bili uveljavljeni načeli lastnih sredstev in sorazmernosti sredstev z nalogami občine.²⁶ Finančni viri za delovanje občin so lastno premoženje, davki in delež dohodnine, finančna izravnava, zadolžitve in dodatna sredstva države. Razmerje med državo in lokalno samoupravo je glede obsega proračunskih sredstev primerjalno gledano izrazito v škodo slovenskim lokalnim skupnostim.

Šmidovnik opozarja, da v državah z razvito lokalno samoupravo delež lokalnega financiranja v nacionalnem družbenem produktu nekajkrat presega delež teh sredstev v Sloveniji in to ne samo v skandinavskih državah, temveč tudi na Irskem, Nizozemskem, v Veliki Britaniji itd.²⁷ Poleg tega je vprašljiva praksa, ki omejuje avtonomnost občin tako, da določa strogo namenskost finančnih sredstev, ki naj bi bili lastni finančni viri občin.

Evropska listina lokalne samouprave glede financiranja lokalnih skupnosti izhaja iz več načel: ustreznost, sorazmernost, samofinanciranje, elastičnost, izravnava, sodelovanje, samostojnost in možnost zadolževanja.²⁸

»Načelo sorazmernosti zahteva, da morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti v sorazmerju z nalogami, ki jim jih določata ustava in zakon. Načelo samo- financiranja zahteva, da mora vsaj del finančnih sredstev lokalnih skupnosti izvirati iz lastnih davkov in drugih dajatev, katerih višino lokalne skupnosti v okviru zakona določajo same. Po načelu prožnosti morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da lahko čim bolj sledijo dejanskemu gibanju stroškov opravljanja njihovih nalog. Po načelu izravnave mora država ne le s finančno izravnavo, temveč tudi z drugimi ustreznimi ukrepi zagotoviti izenačenost med lokalnimi skupnostmi pri financiranju lokalnih zadev. Načelo sodelovanja zahteva, da so lokalne skupnosti na primeren način vprašane za mnenje o tem, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni finančni viri. Načelo samostojnosti zahteva, naj sredstva, ki jih država dodeli lokalnim skupnostim, ne bodo strogo namenska za financiranje določenih projektov. Načelo zadolževanja pa zahteva, da imajo lokalne skupnosti za najemanje posojil za večje naložbe v mejah zakona dostop do domačega trga kapitala.«²⁹

Evropska listina zahteva, da države podpisnice lokalnim skupnostim zagotavljajo dovolj lastnih finančnih virov, ki so stabilna podlaga za njihov dolgoročni razvoj, dodatna sredstva kot pomoč šibkejšim lokalnim skupnostim ter tudi, da lahko lokalne skupnosti razpolagajo z lastnimi viri avtonomno in samostojno.³⁰ Iz Evropske listine izhaja, da morajo države podpisnice lokalnim skupnostim zagotoviti zadostne lastne finančne vire, pravico pobirati davke, zagotoviti sistem finančne izravnave in dotacij ter dostop do trga kapitala.³¹ Iz Evropske listine izhaja tudi, da morajo biti finančni viri občin dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da lahko občina z njimi uspešno financira opravljanje svojih nalog. Občinam mora biti zagotovljeno, da lahko s svojimi mnenji sodelujejo in vplivajo na odločanje o financiranju občin, dotacije lokalnim skupnostim pa ne smejo biti strogo namenske in ne smejo posegati v temeljno pravico lokalnih oblasti, da prosto odločajo v okviru svojih pristojnosti.³² Vlaj meni, da je Ustava RS glede »načela samofinanciranja celo bolj decidirana kot Evropska listina lokalne samouprave«.³³

Že zelo zgodnja opozorila Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti iz leta 1993 so opozarjala Slovenijo na pomen finančne avtonomije občin. Eksperti iz Francije, Nemčije, Švice in Avstrije so opozorili, da je treba občinam zagotoviti pomembne in zanesljive davčne vire. Odločitve o finančnih virih morajo biti sprejete hkrati z odločitvami o pristojnostih občin. In še eno je opozorilo ekspertov Sveta Evrope, ki danes zveni prav preroško: neposrednega nadzora nad finančnim poslovanjem občin ni primerno zaupati ministrstvu za finance, temveč neodvisnim organom za finančno revizijo.³⁴

Kongres lokalnih in regionalnih oblasti je v svojih priporočilih št. 308 (2011) opozoril Slovenijo, da še vedno ni ustrezno upoštevala nekaterih njegovih priporočil, takrat starih že deset let (Priporočila št. 89 (2001)), in pri tem na prvem mestu omenil nizko stopnjo avtonomnosti občin na davčnem področju ter pomanjkljivosti na področju posvetovanja centralnih oblasti z občinami.³⁵ Zato se je vnovič zavzel za spremembo načina financiranja, ki bo krepilo avtonomnost občin na področju financiranja, ter za tako dograditev predpisov o posvetovanjih državnih oblasti, ki bo okrepila njihov vpliv na financiranje in na vse druge rešitve, pomembne za delovanje občin.

Ustavno sodišče RS je na naslednji način vzpostavilo usodno povezanost med položajem občine in načinom njenega financiranja:

»V 9. členu Ustave je določeno, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. Ta zagotavlja prebivalcem lokalnih skupnosti, da sami upravljajo z lokalnimi zadevami na podlagi posebnega pravnega položaja lokalne skupnosti. Gre za obliko samostojnega urejanja in reševanja življenjskih potreb prebivalstva, ki živi na določenem območju. V Sloveniji je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da jim ga zakonodajalec ne more odvzeti ali ga ogrožati. Ustava določa, da prebivalci uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih (138. člen Ustave). Iz ustavne opredelitve občine pa izhaja zahteva, naj bo občina sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve oziroma zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev (prvi odstavek 140. člena Ustave). To pomeni, da sta za opravljanje lokalnih zadev neogibno potrebni tudi finančna sposobnost in avtonomnost občine. Ustava v prvem stavku 142. člena določa, da se občina financira iz lastnih virov. Eden od temeljnih pogojev za uresničevanje ustavnega načela lokalne samouprave je tako v zagotavljanju zadostnih lastnih finančnih virov za financiranje izvirnih pristojnosti občin, tj. tistih, ki jih občina določi s svojimi akti neposredno na podlagi svojega ustavnega položaja, in tistih, ki jih kot pristojnost občine določajo zakoni. S tem se zagotavljata predvsem izvrševanje oblasti na nižjih ravneh v skladu z naravo nalog po načelu subsidiarnosti in uresničevanje ustavnega načela lokalne samouprave. Zato je od zadostnih finančnih virov posledično odvisna tudi stopnja avtonomnosti lokalne skupnosti, s tem pa tudi njene samoupravnosti.« (Iz odločbe v zadevi št. U-I-24/07 z dne 4. oktobra 2007).

Podobno je opozarjal Šmidovnik, ki je zapisal, da je financiranje lokalnih skupnosti najtežavnejši problem lokalne samouprave. Finančna neodvisnost je conditio sine qua non samoupravnosti, pomanjkanje finančnih sredstev pa »spreminja lokalne skupnosti v izvršilne organe centralne državne uprave«!³⁶ In prav slednje se je pospešeno dogajalo v Sloveniji v obdobju spopadanja z ekonomsko krizo.

Občina ima pravico predpisovati lastne, lokalne davke (davek od premoženja, davek na dediščine in darila, davek na dobitke od iger na srečo, davek od prometa nepremičnin), poleg tega pa ji pripada tudi del dohodnine, »ki je sicer državni davek«.³⁷ Če primerjamo veljavno ureditev in prakso financiranja občin v Sloveniji s priporočili Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti, lahko ugotovimo, da še naprej »ne zagotavlja občinam potrebne samostojnosti na področju financiranja njihovih dejavnosti, ne zagotavlja jim dovolj raznovrstnih in prilagodljivih finančnih virov in prevečkrat strogo namensko določa uporabo teh virov.«³⁸

Poleg tega prejema v Sloveniji finančno izravnavo velika večina vseh občin. Po podatkih Ministrstva za finance so brez izravnave le občine Ankaran, Log-Dragomer in Trzin ter Mestna občina Ljubljana.³⁹ To je v očitnem neskladju z Ustavo RS, ki govori o dodatnih sredstvih za gospodarsko slabše razvite občine in z Evropsko listino, ki izravnavo predvideva za finančno šibkejše lokalne skupnosti. Na prvi pogled je jasno, da ne moremo velike večine občin obravnavati kot gospodarsko nerazvitih in finančno šibkih. V zvezi s tem Ustavno sodišče RS ugotavlja, da občine, ki prejemajo finančno izravnavo, »niso uporabljale vseh zakonskih možnosti za uvedbo davkov ali drugih javnih dajatev in so svoj razvoj v celoti financirale s sredstvi, ki so jih prejemale iz državnega proračuna. Občine so si tudi prizadevale zmanjšati delež lastnih prihodkov za finaciranje primerne porabe, saj so na ta način povečale delež državne finančne izravnave«.⁴⁰

Taka ureditev občin seveda ne spodbuja k čim uspešnejšemu gospodarjenju s sredstvi, ki jih imajo na voljo.

Tudi spremembe ZFO-1, sprejete v obliki novele ZFO-1C novembra 2017,⁴¹ so sprožile številne kritike in nasprotovanja v občinah, njihovih združenjih in Državnem svetu, ki je zoper zakon (ob enem samem glasu proti) vložil odložilni veto, češ da ne odpravlja slabosti, ki so bile vgrajene v predpise o financiranju občin med finančno krizo. Tudi Računsko sodišče RS opozarja, da njegove ugotovitve in zahteve na podlagi revizije niso bile dosledno upoštevane, ker novela ZFO-1C ne vsebujejo jasne opredelitve nalog, katerih stroški se upoštevajo pri ugotovitvi primerne porabe občin.

Sistem financiranja občin »ne izpolnjuje temeljnih izhodišč ELLS«, občine so zelo odvisne od države in večina občin nima dovolj in ustreznih lastnih virov za izvajanje z zakonom opredeljenih nalog.⁴² Občina bi morala avtonomno in samostojno odločati ne samo o uporabi lastnih sredstev, temveč tudi tistih, ki jih občinam odstopa država.⁴³

9. Organizacija slovenskih občin

V skladu z avtonomijo občin in njihovo pravico do samoorganiziranja Ustava RS ne določa organiziranosti občin, pa tudi ZLS se omejuje na to, da so organi občin občinski svet, župan in nadzorni odbor.⁴⁴ Nekateri menijo, da je zakon kljub vsemu šel predaleč, ker bi se lahko občine, zlasti mestne, odločile za bistveno drugačen način organiziranja (menedžerski, magistratni model upravljanja občine).⁴⁵

V občini bi moralo biti več možnosti za neposredno odločanje in vplivanje na delo občinskih organov, kot to velja na državni ravni. Občani lahko to dosegajo z neposrednimi volitvami občinskega sveta in župana ter z referendumi, pobudami in na zborih občanov.⁴⁶

9.1. Občinski svet

Občinski svet je nedvomno zamišljen kot najpomembnejši organ občine. Gre za najvišji organ odločanja o vseh zadevah iz pravic in dolžnosti občine, tudi tistih, ki jih na občino prenese država. Ima normodajne pristojnosti (sprejemanje statuta, poslovnika občinskega sveta, odlokov in drugih aktov, proračuna in razpolaga s premoženjem občine itd.), volilno funkcijo (imenuje in razrešuje občinske funkcionarje, nadzorni odbor in razna delovna telesa) ter nadzorno funkcijo (nadzoruje, kako župan uresničuje odločitve občinskega sveta). V statutih občin in poslovnikih občinskih svetov najdemo elemente posnemanja načina delovanja Državnega zbora. To velja tudi za način odločanja (večina opredeljenih glasov ob navzočnosti večine članov občinskega sveta) in za zastopanost italijanske oziroma madžarske narodnosti v sestavi in delovanju občinskega sveta (med drugim dajejo predstavniki soglasje k aktom, ki urejajo položaj narodne skupnosti v občini); v občinskem svetu pa so drugače kot v Državnem zboru zastopani tudi Romi (če v občini živi stalno naseljena romska skupnost).⁴⁷ ZLS je kot prehodno ureditev določil, da je velikost občinskega sveta odvisna od števila prebivalcev in da je v njem najmanj sedem in največ 45 članov.

Tako občinski svet kot tudi župan se volita neposredno, vendar na podlagi različnih volilnih sistemov. Zato občasno prihaja do tega, da župan v občinskem svetu nima večinske podpore. To se večkrat zgodi v večjih, zlasti mestnih občinah, v katerih se občinski svet voli po proporcionalnem sistemu. Tak volilni izid lahko vodi do konfliktov in blokad v delovanju občine.⁴⁸ Zato je prihajalo do predlogov, da bi namesto neposrednih volitev uvedli volitve župana v občinskem svetu. Vendar se je zakonodajalec odločil, da bo možnosti konfliktov in blokad omejil tako, da daje vodenje občinskega sveta v roke župana (dotlej je občinski svet vodil njegov predsednik). To naj bi spodbujalo člane občinskega sveta in župana, da poiščejo rešitve, ki bodo zagotavljale tvorno sodelovanje med županom in večino v občinskem svetu. V drugih državah skušajo na različne načine zagotavljati učinkovito delovanje občinskih svetov, v Italiji na primer tako, da je političnim strankam, ki so predlagale kandidata, ki je zmagal na volitvah za župana, zagotovljena večina glasov v občinskem svetu. »Izid, ki bo dosežen na volitvah v občinski svet, je povezan in odvisen od izida volitev za župana. Zmagoviti kandidat prinese svoji listi ali koaliciji list večino sedežev v občinskem svetu.« Milavec ocenjuje, da gre za inovativno, skoraj drzno zamisel, ki bi v Sloveniji težko dobila širšo podporo zaradi vsidranosti prepričanja o centralni vlogi predstavniškega telesa (na državni in lokalni ravni). Kot izkušnjo Italije pa bi lahko upoštevali omejitve, ki preprečujejo uzurpacijo oblasti župana, zoper katerega je mogoče sprožiti glasovanje o zaupnici, poleg tega pa je lahko za župana izvoljen samo dvakrat.⁴⁹

ZLS določa, da ne more nihče sočasno opravljati funkcije člana občinskega sveta, župana, podžupana ali člana nadzornega odbora.

9.2. Župan

Neposredno izvoljeni župan (dvokrožni večinski sistem, podoben volitvam predsednika republike)⁵⁰ ima neobičajno pomembno vlogo pri delovanju občine. Predstavlja občino in občinski svet, vodi seje občinskega sveta, ima monopol pri predlaganju proračuna in izvršilno funkcijo, je predstojnik občinske uprave in varuh zakonitosti dela občine⁵¹ ter opravlja posebej pomembne funkcije v izrednih razmerah.

Kljub tako določenemu položaju in neposrednim volitvam je župan nemočen, če si v občinskem svetu ne uspe zagotoviti večinske podpore. Brez županove aktivnosti občina ne more uspešno delovati, po drugi strani pa župan brez podpore večine v občinskem svetu ne more delovati učinkovito. Občinski svet in župan sta ob taki ureditvi obsojena eden na drugega oziroma sta prisiljena tvorno sodelovati. Vse najpomembnejše vsebinske, kadrovske in finančne določitve so namreč v rokah občinskega sveta. V zadnjem času so čedalje redkejši primeri, da županovo delo sistematično blokira večina svetnikov, saj so strankarske delitve v občinah praviloma manj izrazite kot na državni ravni; župan, ki med drugim vodi seje občinskega sveta, pa ima dovolj možnosti, da v svojo ekipo povabi sodelavce, ki uživajo široko podporo v občinskem svetu in širšem krogu političnih strank, ki delujejo v občini. Veljavna ureditev položaja župana je taka, da bi morali za to funkcijo kandidirati kandidatke in kandidati⁵² z izrazitim smislom za povezovanje in sodelovanje.

Marsikaj je torej odvisno od načina delovanja župana, od njegovih sposobnosti in usmeritev. Povezovalna osebnost, ki ni slepo podrejena interesom neke politične stranke, bo našla pot za oblikovanje koalicijskih povezav, ki bodo omogočale normalno delovanje občinskega sveta in občine kot celote.

Na sistemski ravni bi veljalo razmisliti o dograditvi rešitev, ki naj preprečijo prevlado župana. Med njimi je posebej pomembna uvedba odpoklica oziroma glasovanja o nezaupnici, ki naj omejuje samovoljno poseganje župana v demokratično odločanje občine in izgubo temeljnega zaupanja volivcev. Pri tem je pomembno, da ne bi moglo prepogosto in zaradi manj pomembnih nesoglasij prihajati do številnih postopkov odpoklica. Zato je razmišljanje o nekakšni »konstruktivni nezaupnici« županu, smiselno povzeti po ureditvi nezaupnice Vladi. Po tej zamisli bi odpoklic župana bil možen samo z izvolitvijo novega župana, kar pomeni, da bi morali pobudniki skupaj s predlogom za glasovanje o zaupnici zbirati podpise tudi za kandidata, ki naj župana zamenja. Predlagatelj bi torej lahko zamenjal obstoječega župana samo v primerih, če bi prepričal volivce, da daje njegov proti- kandidat oprijemljiva zagotovila, da bi lahko opravljal funkcijo župana uspešneje in bolj demokratično. Tako glasovanje o nezaupnici bi bilo mogoče samo enkrat v mandatni dobi župana in ne bi bilo mogoče prvo leto po izvolitvi ter zadnje leto pred novimi volitvami.⁵³ Številne politične stranke in poslanci so pozabili na svoje obljube, da bodo podprli predloge nezadovoljnih občanov (tako imenovanih vstajnikov) za uvedbo odpoklica županov. Tako po večkratnih poskusih ni bilo potrebne večine za sprejem zakona o tem, oziroma v zadnjem primeru za zavrnitev veta Državnega sveta.

Namen drugega predloga sistemske spremembe je preprečiti, da bi prihajalo do nedemokratične prakse v občini zaradi dolgotrajnega opravljanja županske funkcije, zato se nihče ne bi mogel potegovati za opravljanje te funkcije več kot dvakrat.⁵⁴

9.3.Nadzorni odbor

Nadzorni odbor občine opravlja politično kontrolo zlasti na finančnem področju. Njegove pristojnosti je okrepil Zakon o javnih financah (notranje revizije). Nadzornemu odboru bi težko priznali enakopraven položaj z občinskim svetom in županom, tudi zato, ker njegovi člani delujejo neprofesionalno.

10. ŽupanJA

S participacijo žensk in njihovim enakopravnejšim sodelovanjem pri upravljanju javnih zadev na državni in lokalni ravni se ukvarjajo v vseh delih sveta. Pravzaprav za vse države sveta velja, da v njih ženske predstavljajo večino prebivalstva in volilnega telesa ter izrazito manjšino pri opravljanju javnih funkcij na državni in lokalni ravni. V teoriji in v dokumentih, sprejetih pod okriljem OZN, Sveta Evrope, Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti, Evropske unije in drugih mednarodnih organizacij, zasledimo prizadevanja za enakopravnejše zastopanje žensk. Iz teh gradiv praviloma izhaja dolgoročna težnja doseči vsaj tretjinsko zastopanost žensk v sestavah in pri vodenju organov oblasti na državni in lokalni ravni. Pri nižji zastopanosti obstaja realna nevarnost, da opravljajo oblastne funkcije samo tiste ženske, ki se prilagodijo uveljavljenim vzorcem političnega odločanja kot dejavnosti, v kateri tradicionalno prevladujejo moški.

Šele ob približno tretjinski zastopanosti žensk lahko pričakujemo, da se resneje uveljavi »ženski« pristop pri opravljanju oblastnih funkcij. S takim pristopom mislimo na delovanje, ki je manj obremenjeno s konflikti, manj usmerjeno v preteklost in izključevanje drugače mislečih in bolj usmerjeno v prihodnost ter reševanje realnih družbenih problemov, v medsebojno sodelovanje, bolj vključujoče.

Podzastopanost žensk pri opravljanju javnih funkcij na lokalni ravni ni slovenska posebnost. Ugotovitve o vzrokih te podzastopanosti pa so kljub velikim razlikam v razvitosti, velikosti in oddaljenosti držav, včasih presenetljivo podobne, kot so v Sloveniji. Vzemimo na primer poglobljeno analizo uveljavljanja enakopravnosti žensk v 13 državah Azije in Pacifika.⁵⁵ Po oceni iz te analize lahko ženske lažje združujejo velike obveznosti, ki jih imajo v okviru družine, z opravljanjem javnih funkcij na lokalni ravni, kot če gre za opravljanje funkcij na državni ravni. Poleg tega se izogibajo agresivnemu spopadanju političnih strank, ki je značilno za državno raven. Največ zaslug za preseganje predsodkov na račun žensk imajo v teh državah nevladne organizacije, veliko več pa bi lahko storile tudi politične stranke. Pomembne pozitivne premike so dosegli z uveljavljanjem proporcionalnega volilnega sistema in ženskih kvot pri kandidiranju v predstavniške organe na lokalni in državni ravni.

Kanada je ena od držav, ki se trudi postopno doseči vsaj 30-odstotno zastopanost žensk v predstavniških organih in pri individualnih funkcijah na lokalni in državni ravni. Pri tem bodo najteže dosegli take deleže prav, ko gre za županje, ki jih je danes 18 odstotkov.⁵⁶

Za ureditev in delovanje lokalne samouprave v Sloveniji po letu 1994 sta značilni centralizacija pristojnosti, omejevanje razvoja lokalnih skupnosti z izgovorom, da v kriznih razmerah ni sredstev za kaj takega, financiranje, ki ni skladno z Evropsko listino, neobstoj pokrajin tudi potem, ko je bila ustrezno spremenjena ustavna ureditev o njih, itd. Vse to ni škodljivo samo za razvoj lokalne samouprave nasploh, temveč negativno vpliva tudi na motiv in interes žensk, da se aktivno vključijo v delovanje in vodenje občin.

V javnem interesu, v splošnem družbenem interesu in ne le v interesu žensk je, da se zmanjša razkorak med deležem žensk med volivci in deležem žensk pri opravljanju javnih funkcij. Nobenega dvoma tudi ne more biti, da je sedanji razkorak med zastopanostjo žensk in moških tako velik, da so upravičeni posebni, izredni ukrepi, ki naj ta razkorak zmanjšajo. Gre za uporabo ženskih volilnih kvot pri predlaganju kandidatk za člane predstavniških organov in tako imenovane zadrge (izmeničnega kandidiranja kandidatov različnega spola). Seveda pa tudi ti ukrepi sami po sebi ne zagotavljajo bistvenih premikov, kajti kandidatk je še vedno precej manj kot kandidatov. Najvišje predpisane kvote za kandidatke na volitvah dosegajo 40 odstotkov, čeprav s kvotami, ki so nižje od deleža žensk v volilnem telesu in od take uporabe zadrge, pri kateri se bolj ali manj vedno začenja z moškim kandidatom, ni mogoče odločilno zmanjšati razkoraka med deležem žensk med volivci in izvoljenimi.

Tudi ankete so pokazale, da ženske, ki so se že preizkusile pri kandidiranju za lokalne funkcije, menijo, da so 40-odstotne kvote premalo zahtevne in »predlagajo uvedbo paritete«.⁵⁷ Poleg tega bo treba najti način, da se začno kvote uporabljati tudi za volitve, ki potekajo na podlagi večinskega volilnega sistema (volitve občinskih svetov v manjših občinah) in pri volitvah županov.

Težja naloga je spreminjanje ukoreninjenih prepričanj in predsodkov, da so javne funkcije upravičeno namenjene predvsem moškim in na volitvah a priori preferirajo moške kandidate, ker vidijo vlogo žensk predvsem v okviru skrbi za družino in naraščaj. Žal tako misli in glasuje tudi pomemben del žensk. Poleg tega je oblikovanje normativne ureditve volitev, pa tudi drugih področij, pomembnih za uveljavljanje enakopravnosti spolov ter pravil, na podlagi katerih poteka tekmovanje med ženskami in moškimi, trdno v rokah izdatne moške večine. Tako je že od nekdaj in to ne samo, ko gre za opravljanje javnih funkcij. Navedimo konkreten primer: »Pri umetnostnem drsanju je moč na strani moških, medtem ko so glede umetniškega vtisa uspešnejše ženske. Od tega, kateremu elementu bi dali pri ocenjevanju prednost, je odvisno, ali bi v medsebojnem soočanju zmagovali pretežno moški ali ženske.«⁵⁸

Gre za podzastopanje večine prebivalstva, več kot milijona prebivalk Slovenije, zaradi česar država izgublja ogromne rezervne energije, še zlasti dragocene pri preseganju kriznih razmer. S tega vidika bi bilo smiselno, da bi se delitev dela na področju aktivnega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev spremenila v korist žensk, in to še zlasti, ko gre za javne funkcije v okviru lokalne samouprave. To ni odvisno samo od normativne ureditve, temveč še zlasti od tega, kakšen odnos do enakopravnosti spolov imajo vodilne politične stranke, posebej parlamentarne.⁵⁹

Pristranskost se pogosto izraža ob kritičnem ocenjevanju slabosti delovanja posamezne županje (»Nikdar več ženske za županjo v naši občini!«), enakih in hujših slabostih delovanja županov pa nihče ne povezuje s tem, da so moški in da s slabim delovanjem diskreditirajo svoj spol.

V Sloveniji je najslabša situacija prav glede deleža županj. Na tej funkciji so ženske zastopane celo precej slabše kot na drugih funkcijah na lokalni in nacionalni ravni. Poleg tega je Slovenija s svojimi 16 županjami (v skupno 212 občinah) med vsemi evropskimi državami globoko v drugi polovici. Povprečen delež županj med vsemi evropskimi državami (podatki za leto 2016) je 15,4 odstotka, v Sloveniji pa ta delež znaša le 7,5 odstotka. Kar nekaj evropskih držav nima nobene županje, največje deleže (nad 25 odstotkov) pa imajo po podatkih za leto 2016 v Andori, na Norveškem in na Švedskem.⁶⁰ Izhodišče, da je treba zagotoviti večji delež županj zato, da bodo postopoma dosegale ženske podobno visoke deleže na nacionalni ravni,⁶¹ ni vedno prepričljivo, zato ker ima veliko držav nižje deleže županj v primerjavi s poslankami in ministricami (na primer Finska⁶²).

Raziskave kažejo, da se je število županj v Sloveniji vztrajno povečevalo, vendar le minimalno. Delež kandidatk se je od leta 1994 do danes povečeval takole: 1994– 4,88 odstotka, 1998 – 7,07 odstotka, 2002 – 10,64 odstotka, 2006 – 10,74 odstotka, 2010 – 12,01 odstotka in 2014 – 13,32 odstotka. Izvoljenih županj pa je bilo vseskozi zelo malo: 1994 – 1,4 odstotka, 1998 – 4,2 odstotka, 2002 – 5,7 odstotka, 2006 – 3,3 odstotka, 2010 – 4,7 odstotka in 2014 – 7,6 odstotka.⁶³ Situacija je zelo zaskrbljujoča, županje so praviloma izvoljene v manjših občinah, trenutno pa nobena mestna občina nima županje. Edini dober znak je, da število županj postopno, pa čeprav zelo počasi narašča. Avtorice citirane raziskave ocenjujejo, da bi s takim ritmom povečevanja deleža županj prišli do tretjinske zastopanosti šele sto let po prvih županskih volitvah, torej leta 2094.⁶⁴ Izračun je bržkone napačen, preveč optimističen, saj ni nujno, da se bo tudi v prihodnje delež županj vztrajno sam po sebi povečeval brez večjih nihanj in občasnih resnih nazadovanj.

Na to opozarja tudi globok padec (poslank je samo ena četrtina) deleža poslank v Državnem zboru na volitvah leta 2018. To bi moralo predramiti tiste borke za enakopravnost in tiste politične stranke, ki so se preveč zanašale na samodejno povečevanje deleža žensk na političnih funkcijah, če bomo le uspešno prepisovali določbe o kvotah in zadrgah iz držav, kot so Norveška, Švedska ali Finska. Iz držav torej, ki so že pred desetletji premagale stanje, ki je značilno za Slovenijo, in se še desetletja ne bo moglo primerjati z razmerami v teh državah. Dramatičnost podzastopanosti žensk v Sloveniji lepo ponazarja dejstvo, da večkratno zaostaja za podzastopanostjo žensk v predstavniških organih za lokalni in državni ravni ter v slovenski vladi.

Ni res, da pri volitvah županov, ki seveda potekajo po večinskem volilnem sistemu, ne bi bilo mogoče predpisati ženskih volilnih kvot ali zadrge. Tako bi lahko na primer z zakonom predpisali, da »mora posamezen predlagatelj županskih kandidatk in kandidatov, ki na ravni države kandidira več kot tri, zagotoviti 40-odstotno kvoto«.⁶⁵ Druga, še nekoliko zahtevnejša možnost bi bila, da morajo vsi, ki predlagajo več kot enega kandidata za župana, uporabljati 40-odstotno žensko kvoto ali pa zadrgo, torej izmenično kandidiranje kandidatk in kandidatov (seveda v različnih občinah).

Glede na opisano zaostajanje Slovenije med evropskimi državami bi veljalo kot kratkoročni cilj, se pravi za naslednje lokalne volitve (leta 2018), določiti vsaj doseganje povprečnega deleža, ki ga imajo županje v evropskih državah (15,4 odstotka), kot dolgoročnejši cilj pa uvrstitev Slovenije med deset najuspešnejših držav, ki dosegajo deleže nad 25-odstotno zastopanostjo županj.

Opombe:

Dr. Franc Grad je napisal točke 1 do 6, dr. Ciril Ribičič pa točke 7 do 10.

1 O podrobnejši opredelitvi lokalne skupnosti glej: Janez Šmidovnik: Lokalna samouprava. Cankarjeva založba, Ljubljana 1995, str. 17–26; ter Stane Vlaj: Lokalna samouprava. Ljubljana 2006, str. 17–18.

2 Pojem lokalne samouprave podrobneje razčlenjujeta Janez Šmidovnik, nav. delo, str. 27–36; ter Stane Vlaj, nav. delo, str. 15 do 17. Glej o tem tudi: Leonid Pitamic: Država. Ljubljana 1927, str. 394–407.

3 Evropsko listino je Slovenija ratificirala in je zato del slovenskega pravnega reda (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 15/96). Ustava RS namreč v 8. členu določa, da se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno, kar pomeni, da so del slovenskega pravnega reda, v 135. členu pa določa, da morajo biti zakoni v skladu s takimi mednarodnimi pogodbami. Slovenija jo je ratificirala brez pridržkov, ki jih Evropska listina sicer omogoča. To kaže, da je štela, da je vsebina listine skladna z našo ustavno ureditvijo, s tem pa tudi, da so vrednote, vsebovane v tej listini, skladne z vrednotami v Ustavi RS.

4 Tako je določeno v 2. členu Evropske listine naslednje: »Načelo lokalne samouprave se priznava v domači zakonodaji in v ustavi, kjer je to mogoče.«

5 O načelu subsidiarnosti v razmerju med državo in lokalno samoupravo glej: Stane Vlaj: Lokalna samouprava (s poudarkom na načelu subsidiarnosti). Ljubljana 2001, str. 23–34.

6 Podrobneje Stane Vlaj Lokalna samouprava, nav. delo (2006), str. 163–176. O finančni decentralizaciji več v: Boštjan Brezovnik in Žan Oplotnik: Fiskalna decentralizacija v Sloveniji (oris stanja, mednarodna primerjava in problematika). Lex Localis, Maribor 2003.

7 Za primerjalni pregled lokalne samouprave glej: Janez Šmidovnik, nav. delo, str. 37–62;

in Stane Vlaj: Lokalna samouprava, nav. delo (2006), str. 124–134. Obširneje glej: Angel-

-Manuel Moreno (ur.): Local Government in the Member States of the European Union: A Comparative Legal Perspective, Madrid 2012.

8 V praksi je zahteva po predhodnem soglasju občine pomenila oviro pri prenosu izvajanja upravnih nalog, zato je bilo to soglasje odpravljeno.

9 O različnih oblikah lokalne demokracije glej obsežneje: Franc Grad: Lokalna demokraci- ja, str. 20–47.

10 Glej Franc Grad, nav. delo, str. 97 in nasl. Glej tudi: Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Za- gorc: Ustavno pravo. Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2016, str. 676–682.

11 Včasih je bilo običajno, da ga je imenoval neki državni organ, ali organ višje enote lokalne samouprave, kar je zdaj že zelo redko, na primer v Belgiji in na Nizozemskem.

12 Širše: Stane Vlaj: Načelo subsidiarnosti, v: Vodnik po slovenski lokalni samoupravi. Visoka upravna šola, Ljubljana 2001, str. 33 in nasl.

13 Prav tam, str. 35.

14 Janez Šmidovnik, nav. delo, str. 9–12.

15 Prav tam, str. 17.

16 Drugi odstavek 140. člena Ustave RS določa, da lahko država z zakonom prenese na občine opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi potrebna sredstva.

17 Iz odločbe v zadevi št. U-I-137/10 z dne 26. novembra 2010.

18 Ciril Ribičič: Evropska listina lokalne samouprave in Slovenija, v: Stane Vlaj (ur.): Vodnik po slovenski lokalni samoupravi. Inštitut za lokalno samoupravo, Ljubljana 2001, str. 114 in nasl.

19 Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, nav. delo, str. 647.

20 Širše o tem: prav tam, str. 667.

21 Ciril Ribičič: Nedokončana regionalizacija Slovenije: Pokrajine, mrtva črka v ustavi, v: Dnevnikov Objektiv, 9. januar 2016.

22 Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, nav. delo, str. 675.

23 Uradni list RS, št. 22/04.

24 Uradni list RS, št. 110/09.

25 Ciril Ribičič, nav. delo (2001), str. 124.

26 Stane Vlaj: Načelo subsidiarnosti …, nav. delo, str. 35.

27 Janez Šmidovnik, nav. delo, str. 132–133; ter Stane Vlaj, Lokalna samouprava s poudarkom …, nav. delo (2001), str. 181.

28 Prim. Janez Čebulj: Financiranje občin z vidika uresničevanja ELLS, II. kongres gospodarskih javnih služb. Portorož, 18. in 19. junij 1997, Svetovalni center: referati, str. 2.

29 Stane Vlaj: Dohodki občin, v: Lovro Šturm (ur.): Komentar Ustave RS. Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2001, str. 965–966.

30 Vilma Milunovič: Premoženje in učinkovito financiranje občin, v: Vodič po slovenski lokalni samoupravi, str. 85.

31 Stane Vlaj: Lokalna samouprava. Fakulteta za upravo Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 92.

32 Prim. Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča v zadevi št. U-I-165/00 z dne 10. decembra 2002, ki se mu je pridružil sodnik dr. Fišer.

33 Stane Vlaj: Pravno mnenje Inštituta za primerjalno pravo, Ljubljana, 12. januar 2007, str. 7. Vsekakor pa je treba po mnenju avtorja »šteti ustavo skupaj z Evropsko listino lokalne samouprave za obvezujočo pravno podlago in izhodišče kot tudi okvir nadaljnje pravne ureditve financiranja lokalne samouprave, se pravi zakonske ureditve«. Opozarja tudi, da uvodna obrazložitev o ciljih Zakona o financiranju občin (ZFO-1, Uradni list RS, št. 123/06 in nasl.) poudarja pomen večje finančne samostojnosti občin, čemur pa normativni del zakona ne sledi (str. 8) oziroma uveljavlja celo večji odmik od načela samofinanciranja in ustavne določbe o lastnih sredstvih občin iz 142. člena Ustave RS, kot je to veljalo za prejšnjo ureditev (str. 9).

34 Širše: Ciril Ribičič: Lokalna samouprava, v: Rudi Kocjančič (ur.): Ustavno pravo Sloveni- je. Fakulteta za upravo Univerze v Ljubljani. Ljubljana 2009, str. 277.

35 <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1856669&Site=Congress>.

36 Janez Šmidovnik, nav. delo, str. 130.

37 Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, nav. delo, str. 688.

38 Pritrdilno ločeno mnenje sodnika dr. Ribičiča v zadevi št. U-I-165/00 z dne 10. decembra 2002, ki se mu je pridružil sodnik dr. Fišer.

39 Na to opozarja Urad Vlade za lokalno samoupravo, .

40 Iz odločbe v zadevi št. U-I-24/07 z dne 4. oktobra 2007.

41 Uradni list RS, št. 71/17.

42 Vilma Milunovič, nav. delo, str. 89.

43 Prav tam, str. 85.

44 Širše o tem: Franc Grad, v: Franc Grad, Igor Kaučič in Saša Zagorc, nav. delo, str. 676.

45 Prim. Ciril Ribičič: Lokalna samouprava, v: Rudi Kocjančič (ur.): Ustavno pravo Sloveni- je. Fakulteta za upravo Univerze v Ljubljani, Ljubljana 1998, str. 259.

46 Prim. Stane Vlaj, nav. delo (2006), str. 177.

47 Nekatere občine so v sestavo sveta vključile predstavnika romske skupnosti šele, ko je to njihovo obveznost izrecno ugotovilo Ustavno sodišče RS.

48 Stane Vlaj govori o problemu kohabitacije (nav. delo, str. 180), ki ga sicer ustavno pravo obravnava predvsem, ko gre za odnose med parlamentom in neposredno izvoljenim predsednikom republike v polpredsedniškem sistemu (Francije).

49 Blaž Milavec: Volitve župana v Republiki Sloveniji in v Italiji, magistrska naloga. Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2016.

50 Še v nečem lahko primerjamo podobnost ureditve položaja predsednika republike in župana: oba sta neposredno izvoljena, hkrati pa so njune pristojnosti zelo skopo odmerjene. To omogoča nosilcu funkcije, ki ima smisel za povezovanje in sodelovanje, velik vpliv, hkrati pa onemogoča njegovo samovoljno in avtokratično vodenje.

51 Župan lahko zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit; če občinski svet vztraja, pa ga je dolžan objaviti, lahko pa sproži oceno ustavnosti in zakonitosti akta pred Ustavnim sodiščem RS.

52 Če s tega vidika obravnavamo zastopanost žensk med kandidati za funkcijo župana, je njihov delež nerazumljivo majhen. Ženske kot žene in matere v številnih sodobnih slovenskih družinah opravljajo povezovalno in aktivno vlogo, zaradi česar pravimo, da držijo pokonci tri vogale družinske hiše. Taka vloga je primerljiva s funkcijo župana še zlasti v manjših občinah, v katere so se preoblikovale nekdanje krajevne skupnosti in jih lahko primerjamo z razširjeno družino, sosesko. V večjih občinah, zlasti mestnih, je županova vloga precej drugačna, saj mora veliko energije usmerjati v organiziranje in koordiniranje širokega kroga sodelavcev in institucij in se bolj posvečati usmerjanju njihovega delovanja v zadevah, ki jih lahko v manjši občini opravi sam. Tudi v teh primerih pa ženske ne zaostajajo za moškimi kandidati, saj je znano, da so bolj usmerjene v prihodnost in se v manj primerih kot moški izčrpavajo v soočenjih, povezanih s preteklimi konflikti v občini.

53 Širše o tem: Ciril Ribičič: Konstruktivni odpoklic župana, v: Pravna praksa, št. 23/2014, str. 33.

54 Blaž Milavec, nav. delo, str. 140.

55 <http://www.ucl.ac.uk/dpu-projects/drivers_urb_change/urb_society/pdf_gender/UNESCAP_Drage_Women_Local_Government_Asia_Pacific.pdf>.

56 .

57 Milica Antić Gaber, Jasna Podreka in Maja Tašner Vatovec: Študija o ovirah in potrebah žensk v lokalni politiki (Poročilo raziskave). Filozofska fakulteta Univerze v Ljubljani, 25. maj 2015, str. 39.

58 Ciril Ribičič: Slovenija je ženskega spola, v: Podoba parlamentarnega desetletja. Samozaložba, Ljubljana 2000, str. 147.

59 Od slovenskih parlamentarnih strank ima trenutno predsednico samo ena – Stranka Alenke Bratušek.

60 Karen Celis in Silvia Erzeel: Third round of monitoring on the implementation of CM Recommendation Rec(2003)3 on balanced participation of women and men in political and public decision-making. Svet Evrope, september 2017, str. 50 in nasl. ter .

61 Adeleke Justina Olufuunke: Women’s Political Participation at the Local Government Level: A Case Study of Akoko South West Local Government Area, Ondo State, Nigeria, v: European Scientific Journal, avgust 2014, str. 223–237, .

62 The Strugglefor Quotas in Finland,.

63 Angela Murko Pleš, Metka Roksandić in Tanja S. Pleš: Vpliv sistema spolnih kvot na vključevanje načela enakosti spolov pri političnem odločanju na lokalni ravni. Ljubljana, september 2015.

64 Še bolj optimistične so napovedi v Bosni in Hercegovini, kjer pričakujejo, da bi do leta 2060 lahko dosegli 40-odstotno zastopanost žensk pri političnem odločanju. Delila Hasanbegović: Lokalni izbori u BiH 2016 i politička participacija žena – ni blizu 40%, v: buka, 20. marec 2017, <www.6yka.com/novost/121967/lokalni-izbori-u-bih-2016-i-politicka>.

65 Angela Murko Pleš, Metka Roksandić in Tanja S. Pleš, nav. delo, str. 31