TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod*

Več kot dve leti po začetku ruske agresije v Ukrajini[1] je vse bolj v ospredju vprašanje plačila reparacij za nastalo škodo in obnova Ukrajine. Skladno s tem je bil v okviru Sveta Evrope vzpostavljen Register škode, povzročene z agresijo Ruske federacije proti Ukrajini,[2] v okviru Evropske unije pa sprejeti ukrepi za zaseg državnega in zasebnega premoženja z namenom plačila reparacij. Obveznost Rusije zagotoviti reparacije za škodo, ki jo s svojimi protipravnimi ravnanji povzroča Ukrajini, mednarodnopravno ni sporna,[3] vendar pa sprožata zaseg državnega premoženja preko sankcij in zaseg zasebnega premoženja preko kazenskih postopkov z namenom plačila reparacij številne pravne dileme. Tudi zato je sredi marca na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani potekala okrogla miza »Reparations and the confiscation of property in the context of the situation in Ukraine: perspectives from the Council of Europe and the European Union«. Na njej so razpravljali dr. Kushtrim Istrefi z Univerze v Utrechtu, ki je predstavil Register škode, povzročene z agresijo Ruske federacije proti Ukrajini ter odškodninski mehanizem Sveta Evrope; Madalena de Almeida Veiga, pravna svetovalka pri Evropski službi za zunanje delovanje Evropske unije (EU), ki je predstavila ukrepe EU sprejete kot odziv na vojno v Ukrajini; dr. Katja Rejec Longar, direktorica Urada za mednarodno sodelovanje in mednarodno pravno pomoč na Ministrstvu za pravosodje, ki je predstavila Direktivo o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov in Direktivo o povrnitvi in odvzemu sredstev kot zakonodaje EU, ter Maruša T. Veber, docentka na Katedri za mednarodno pravo Pravne fakultete Univerze v Ljubljani, ki je predstavila mednarodnopravne vidike zasega državnega premoženja, s poudarkom na pravilih o imunitetah.

2. Mehanizmi sprejeti v okviru Sveta Evrope

Na podlagi pozivov mednarodne skupnosti, da mora Rusija nositi pravne posledice protipravnih ravnanj storjenih v Ukrajini, vključno z obveznostjo plačila reparacij za škodo,[4] je bil v okviru Sveta Evrope vzpostavljen Register škode, povzročene z agresijo Ruske federacije proti Ukrajini,[5] v nastajanju pa je tudi Komisija za odškodnine. Register škode že deluje, tj. posamezniki že lahko vložijo dokaze glede škode, izgub in poškodb, povzročenih z vojno v Ukrajini. Ob tem pa ključno vprašanje obeh mehanizmov ostaja nenaslovljeno: ni namreč jasno, kdo bo zagotovil sredstva za plačilo odškodnin, ki bi lahko bile dodeljene posameznikom v okviru teh postopkov. Register škode bo sicer na nek način pomagal določiti »ceno« vojne v Ukrajini, vendar pa se hkrati zdi, da zaradi pomanjkanja jasne strategije glede zagotovitve sredstev za namene izplačil odškodnin posameznikom, ki so svoje dokumente o nastali škodi že predložili registru, trenutno ne dosega želenega namena. Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je v eni izmed svojih resoluciji sicer kot vir poplačila odškodnin predvidela možnost zasega ruskega premoženja (zlasti Ruske centralne banke), ki je bilo zamrznjeno v okviru sankcij EU.[6] Vendar pa ta možnost do danes ni bila uresničena, saj sproža številna pravna vprašanja.

3. Evropska unija in zaseg premoženja

EU je od začetka ruske agresije v Ukrajini februarja 2022 sprejela 16 svežnjev obsežnih omejevalnih ukrepov (sankcij) zoper Rusijo z namenom doseči spoštovanje njenih mednarodnopravnih obveznosti,[7] vključno s plačilom reparacij Ukrajini. Obseg zamrznjenega državnega in zasebnega premoženja je neprimerljiv s preteklimi zgodovinskimi primeri, pri čemer naj bi vsota zamrznjenega ruskega premoženja na globalni ravni presegala 330 milijard ameriških dolarjev.[8] Polega tega so EU in nekatere države napovedale tudi možnost zasega zamrznjenega ruskega premoženja z namenom zagotovitve sredstev za obnovo Ukrajine. Pri tem se postavlja vprašanje, kakšno vlogo ima EU, ki neposredno ni vpletena v rusko-ukrajinski konflikt, pri zagotovitvi reparacij v korist ene od strani (Ukrajine). Običajno države zahtevke glede vojnih reparacij naslavljajo v medsebojnih dogovorih, če dogovor ni mogoč, pa predajo zadevo v odločanje mednarodnim sodiščem.[9] Ni pa obstoječe prakse, kjer bi države ali mednarodne organizacije enostransko zahtevale reparacije v imenu oškodovane države v času, ko oboroženi spopad še poteka.

Najpogosteje uporabljeni argument, ki se pojavlja v tem kontekstu, je naslednji: na podlagi erga omnes narave obveznosti prepovedi agresije v mednarodnem pravu imajo tudi subjekti, ki niso neposredno prizadeti s protipravnim ravnanjem (EU), upravičenje, da sprejemajo protiukrepe proti državi kršiteljici (Rusiji) za zagotovitev prenehanja kršitve[10] in reparacije v interesu oškodovane države.[11] Vendar pa doktrinarno še ni razrešeno vprašanje, ali so pravila o protiukrepih uporabljiva tudi v razmerju do procesnih pravil o imunitetah,[12] zlasti imuniteto pred izvršitvijo,[13] ki preprečuje organom ene države ali mednarodne organizacije, da bi na podlagi sodnih odločb ali podobnih instrumentov brez soglasja zadevne države sprejeli ukrepe zoper premoženje druge države z namenom izpolnitve dolgov te države do tretjih oseb. Odprto pa ostaja tudi vprašanje, ali je ukrep zasega premoženja skladen s pogoji sorazmernosti, reverzibilnost in začasne narave zakonitih protiukrepov.[14] EU je zato doslej sprejela zgolj odločitev o prenosu dobičkov, ki ga ustvarja zamrznjeno premoženje Ruske centralne banke,[15] ne pa glavnice.

Na področju zasega zasebnega premoženja je EU leta 2024 sprejela Direktivo o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov[16] ter Direktivo o povrnitvi in odvzemu sredstev,[17] ki sta že v veljavi ter bosta morali biti v letošnjem letu preneseni v nacionalne pravne rede. Gre za harmonizacijo pravil o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov EU, ki bo zagotovila, da se kršitve omejevalnih ukrepov lahko kazensko preiskujejo in preganjajo v vseh državah članicah, ter omogočila sodelovanje na področju zasega zasebnega premoženja, ki je lahko namenjeno tudi obnovi Ukrajini.[18] Nova ureditev sproža številna kazenskopravna vprašanja, saj je občutno bolj kaznovalna kot trenutna slovenska ureditev na tem področju,[19] pri čemer na primer inkriminira ravnanje, ki je izvršeno v »hudi malomarnosti«, ter znatno viša kazenske sankcije.[20] Poleg tega se zdi, da EU z novo ureditvijo uporablja vzvode kazenskega prava za uveljavitev političnih in gospodarskih interesov Unije, med drugim tudi zasega in prenosa premoženja za obnovo Ukrajine. Ali in v kolikšni meri bo nova zakonodaja tudi učinkovita na tem področju, se bo pokazalo šele v praksi.

3. Sklepno

Preprostega in enoznačnega odgovora glede možnosti zasega državnega premoženja preko sankcij in zasega zasebnega premoženja preko kazenskih postopkov z namenom plačila reparacij ni mogoče podati.[21] Plačilo reparacije in status zamrznjenih oziroma imobiliziranih obveznic Ruske centralne banke je vsaj v določeni meri tudi predmet trenutnih političnih pogajanj o koncu vojne v Ukrajini, pri čemer bi bilo mednarodnopravno smotrno, da se ta vidik vključi tudi v morebitni končni dogovor o končanju vojne v Ukrajini.

Ta in številna druga vprašanja in vidiki sankcij bodo obravnavani tudi na Ljubljana Sanctions Conference, ki bo potekala 25. in 26. septembra 2025 na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani. Program dogodka bo objavljen v aprilu, že sedaj pa lahko potrdimo sodelovanje številnih uglednih strokovnjakov s tega področja, kot so David O'Sulivan (EU Sanctions Envoy), dr. Alena Douhan (UN Special Rapporteur on Negative Impact of Unilateral Coercive Measures on Human Rights) ter prof. dr. Alain Pellet (University Paris Nanterre). Vljudno vabljeni k udeležbi!

Opombe:

* Prispevek je bil pripravljen v okviru raziskovalnega dela avtorice na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani pri podoktorskem temeljnem raziskovalnem projektu »Zaseg državnega in zasebnega premoženja v mednarodnem pravu: opredelitev relevantnih pravnih pravil in razjasnitev pogojev, ki uokvirjajo in zamejujejo zaseg zamrznjenih sredstev v luči situacije v Ukrajini« (Z5-50167), ki ga sofinancira Javna agencija za raziskovalno in inovacijsko dejavnost Republike Slovenije.

[1] Resolucija GS OZN ES-11/2 2022.

[2] Council of Europe, 2025, Register of Damage for Ukraine.

[3] 31. člen, členi o odgovornosti držav za protipravna dejanja, Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (ARSIWA), YILC, 2001, vol. II (Part Two).

[4] Resolucija GS OZN L.6/2022, odst. 2–4.

[5] Council of Europe, 2025, Register of Damage for Ukraine.

[6] Resolucija Parlamentarne skupščine Sveta Evrope 2539 (2024), odst. 12.9.

[7] European Council, “EU sanctions against Russia”, 23. februar 2025.

[8] US Department of the Treasury: Press Release, 29. junij 2022.

[9] Glej na primer International Court of Justice. 2022, Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda). Reparations, Judgment, ICJ Reports 13.

[10] Maruša Tekavčič Veber: Sanctions Adopted by International Organizations in the Defence of the General Interest. Doktorska disertacija, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, str. 95–102.

[11] 48. in 54. člen, členi o odgovornosti držav za protipravna dejanja, Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (ARSIWA), YILC, 2001, vol. II (Part Two).

[12] Jurisdictional Immunities of the State (Nemčija proti Italiji), Judgment, 2012 ICJ Rep. 99; Konvencija Združenih narodov o sodni imuniteti držav in njihovega premoženja (še ni v veljavi).

[13] Anastasiya Ugale, Nikita Kondrashov: Sovereign Immunity from Execution (in Enforcement), v: Jus Mundi, 20. september 2022.

[14] 49. člen ASRIWA. Glej npr. Ingrid (Wuerth) Brunk: Countermeasures and the Confiscation of Russian Central Bank Assets, v: Lawfare, 3. maj 2023, ki meni, da se protiukrepi ne morejo uporabiti z namenom zasega državnega premoženja. Anton Moiseienko: Legal: The Freezing of the Russian Central Bank’s Assets, v: EJIL, 34 (2023) 4, str. 1007–1120, pa nasprotno meni, da se protiukrepi lahko uporabijo z namenom zasega državnega premoženja.

[15] Uredba Sveta (EU) 2024/1469 z dne 21. maja 2024 o spremembi Uredbe (EU) št. 833/2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini, UL L, 2024/1469, 22. maj 2024, odst. 26, 32, 35 in 1. člen.

[16] Direktiva (EU) 2024/1226 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. aprila 2024 o opredelitvi kaznivih dejanj in sankcij za kršitev omejevalnih ukrepov Unije ter spremembi Direktive (EU) 2018/1673, UL L, 2024/1226, 29. april 2024.

[17] Direktiva (EU) 2024/1260 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. aprila 2024 o povrnitvi in odvzemu premoženja, OJ L, 2024/1260, 2. maj 2024.

[18] Direktiva (EU) 2024/1260, 19(2). člen.

[19] Glej Zakon o omejevalnih ukrepih, ki jih Republika Slovenija uvede ali izvaja skladno s pravnimi akti in odločitvami, sprejetimi v okviru mednarodnih organizacij (ZOUPAMO), Uradni list RS, št. 127/2006, 44/2022; Kazenski zakonik (KZ-1), Uradni list RS, št. 50/12 – UPB, 54/15, 6/16 – popr., 38/16, 27/17, 23/20, 91/20, 95/21, 186/21, 105/22 – ZZNŠPP, 16/23 in 107/24 – odl. US, 374.a člen.

[20] Več o tem Maruša T. Veber, Miha Hafner, Kršitev omejevalnih ukrepov Evropske unije kot 'evropsko kaznivo dejanje' in zaseg zasebnega premoženja za zagotovitev reparacij Ukrajini, 2025 (v postopku objave).

[21] Daniel Franchini: Immobilised Assets, Extraordinary Profits: The EU Council Decision on Russia’s Central Bank Reserves and Its Legal Challenges, v: EJIL:Talk!, 1. marec 2024; Ingrid Wuerth: Immunity from Execution of Central Bank Assets, v: Tam Ruys, Nicolas Angelet: Immunities and Inetrnational Law. CUP 2018, str. 266–284.