TFL Vsebine / TFLGlasnik

Kot določajo že temeljna načela ZUP, ureditev upravnega postopka v Republiki Sloveniji izhaja iz načela dvostopenjskega odločanja, kar pomeni, da morata o vsaki upravni zadevi odločati dve stopnji upravnih organov: organ, ki je pristojen za odločanje na prvi stopnji, ter organ, ki je pristojen za odločanje o pritožbi (glej komentar k 13. členu ZUP).

Morebitno izključitev pritožbe v upravnih postopkih mora določiti poseben zakon, saj gre za način uresničevanja ustavne pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki jo določa Ustava (25. člen). Tako lahko pritožbo v upravnem postopku kot učinkovito pravno sredstvo nadomesti tudi sodno varstvo v upravnem sporu, v katerem je dovoljeno uveljavljati vse pravne in dejanske vidike zadeve.[2] Pri tem je pomembno tudi poudariti, da se šteje neodvisno in nepristransko sodno varstvo tako v teoriji kot tudi v drugih pravnih ureditvah za močnejšo obliko pravnega sredstva kot (znotraj)upravna pritožba. S tega vidika je slovensko dajanje (pre)velikega pomena pritožbi po ZUP odstopajoče.[3]

Prav tako je le v posebej utemeljenih razlogih mogoče z zakonom poseči v druge pravne učinke pritožbe kot pravnega sredstva (suspenzivnost in devolutivnost) ter v posebej utemeljenih primerih določiti, da na primer pritožba ne zadrži izvršitve odločbe (glej drugi odstavek 236. člena ZUP).

To pa seveda pomeni, da ZUP ureja splošna, sistemska pravila o tem, kako se odloča o pritožbi v upravnem postopku, za vprašanja, ali je zoper odločbo konkretnega organa možna pritožba, kdo o pritožbi odloča in kakšni so njeni učinki, pa je treba preveriti tudi druge zakone, ki urejajo posamezna upravna področja in organizacijo upravnih organov (na primer ZDavP-2, ZIN).

Pritožba je (edino) redno pravno sredstvo po ZUP in torej ni omejeno s posebnimi procesnimi zahtevami ter ga je (praviloma) mogoče uveljaviti pred nastopom pravnih učinkov prvostopenjske upravne odločbe. Pritožba je devolutivno pravno sredstvo, tako da o njej odloča drug (instančno nadrejeni) upravni organ in ne tisti, ki je odločbo izdal (230. člen ZUP in nasl.). Pritožba po ZUP je praviloma suspenzivna in zato vložitev pritožbe zadrži njeno izvršitev (glej 236. člen ZUP).

Do pritožbe so upravičene različne osebe. Pravico do pritožbe zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, ima po prvem odstavku tega člena vsaka stranka v postopku, torej vsaka oseba, ki je imela formalni položaj stranke že v upravnem postopku na prvi stopnji. Taki stranki mora biti odločba tudi vročena, saj šele z vročitvijo prvostopenjske odločbe stranka pridobi pravico do pritožbe in začne teči rok za njeno uveljavitev.

Zakon v prvem odstavku 229. člena določa, da ima poleg stranke pravico do pritožbe tudi vsaka druga oseba, če odločba posega v njene pravice ali pravne koristi. Ta določba se po vsebini nanaša na osebe, ki jim je prvostopenjska upravna odločba s svojim izrekom posegla v pravno varovan položaj, pa se postopka do izdaje odločbe prve stopnje niso udeležili in jim zaradi tega še ni bila priznana lastnost stranke v postopku. Te osebe bodo torej predvsem tiste osebe, ki bodo šele po izdaji odločbe prve stopnje zahtevale vstop v postopek kot stranski udeleženci (ob preostalih zakonskih pogojih; glej komentar 143. člena ZUP).

Zadnje spremembe ZUP v to določbo, ki je sicer zelo zahtevna in v skladu s tem podrobno obravnavana v velikem Komentarju Zakona o splošnem upravnem postopku,[4] niso posegale. Je pa, kot rečeno, zelo pomembna za varstvo pravic udeležencev in drugih subjektov v različnih upravnih postopkih.

[1] Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 – ZDeb).

[2] Glej na primer odločbo USRS U-I-40/12 z dne 11. aprila 2013.

[3] O tem Erik Kerševan, v: Zoltán Szente in Konrad Lachmayer: The Principle of Effective Legal Protection in Administrative Law. Routledge, str. 266 in nasl.

[4] Erik Kerševan (ur.), Polonca Kovač (ur.), Janez Čebulj, Nika Hudej, Andrej Kmecl, Rajko Knez, Rajko Pirnat, Jernej Podlipnik, Matjaž Remic, Tina Sever, Rada Sitar, Bruna Žuber: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku. Strokovni koordinator: Boštjan Koritnik, stvarno kazalo: Katja Štemberger in Nejc Urankar, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2020 in 2022.