Odločba o ugotovitvi, da četrti odstavek 1.č člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji in Zakon o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva nista v neskladju z Ustavo ter odločba o zavrnitvi ustavne pritožbe

647. Odločba o ugotovitvi, da četrti odstavek 1.č člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji in Zakon o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva nista v neskladju z Ustavo ter odločba o zavrnitvi ustavne pritožbe

Številka: U-I-465/22-13

Up-1038/19-33

Datum: 6. 2. 2024

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Stojana Ristića, Radice Ristić in Danijele Nikolič, vsi Kosovo, ki jih zastopa mag. Matevž Krivic, Medvode, in v postopku za oceno ustavnosti, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, na seji 6. februarja 2024

Četrti odstavek 1.č člena Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 76/10 – uradno prečiščeno besedilo) in Zakon o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (Uradni list RS, št. 99/13 in 85/18), nista v neskladju z Ustavo.

Ustavna pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča št. II U 425/2016 z dne 29. 8. 2018 se zavrne.

Pritožniki, ki so družinski člani, so vložili prošnje za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju ZUSDDD). ZUSDDD ureja položaj oseb, ki so bile ob osamosvojitvi Republike Slovenije državljani drugih držav naslednic Socialistične federativne republike Jugoslavije (v nadaljevanju SFRJ) in so imele v Republiki Sloveniji stalno prebivališče, z uveljavitvijo Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju ZTuj) pa je njihova prijava v registru stalnega prebivalstva prenehala (v nadaljevanju izbrisane osebe). Prvostopenjski organ je ugotovil, da so bili pritožniki izbrisani iz registra stalnega prebivalstva (v nadaljevanju izbris) in da so bili odsotni z ozemlja Republike Slovenije od 31. 5. 1992. Na podlagi 1.č člena ZUSDDD je prvostopenjski organ ugotavljal, ali se pritožnikom, kljub dejanski odsotnosti z ozemlja Republike Slovenije, vzpostavi pravna fikcija dejanskega življenja, ki je pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje po ZUSDDD. Ugotovil je, da so bili pritožniki prvih pet let po odhodu iz Republike Slovenije odsotni zaradi posledic izbrisa (prvi odstavek 1.č člena v zvezi s prvo alinejo tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD). Vendar pa ravnanja pritožnikov v nadaljnjih petih letih odsotnosti niso kazala na to, da bi se poskusili vrniti v Republiko Slovenijo in v njej nadaljevati dejansko življenje. Zato je prvostopenjski organ sprejel stališče, da pritožniki niso izkazali, da bi dejansko živeli na ozemlju Republike Slovenije, in je prošnje zavrnil. Ministrstvo za notranje zadeve je zavrnilo pritožbo in potrdilo odločitev prvostopenjskega organa, vendar je navedlo drugačne razloge za zavrnitev dovoljenja za stalno prebivanje. Po stališču Ministrstva za notranje zadeve pritožniki niso izkazali, da bi bila njihova odsotnost v prvih petih letih upravičena iz razlogov iz tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD.

Pritožniki so vložili tožbo, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo. Upravno sodišče je potrdilo stališče prvostopenjskega organa, da pritožniki niso izkazali pogoja dejanskega življenja na ozemlju Republike Slovenije. Sprejelo je stališče, da so bili pritožniki prvih pet let odsotni iz upravičenih razlogov, vendar njihova ravnanja v času odsotnosti z ozemlja Republike Slovenije, ki je trajala več kot pet let, ne kažejo, da bi se v tem času poskusili vrniti v Republiko Slovenijo in v njej nadaljevati dejansko življenje. Sprejelo je stališče, da bi se pritožnikom lahko vzpostavila pravna fikcija dejanskega bivanja v Republiki Sloveniji, čeprav so bili dejansko odsotni iz države že več kot pet let, če bi izkazali, da so bila v času odsotnosti z ozemlja Republike Slovenije njihova ravnanja usmerjena v vrnitev. Upravno sodišče je potrdilo ugotovitve upravnega organa, da pritožniki niso izkazali prav nobenega ravnanja, ki bi bilo usmerjeno v vrnitev v Republiko Slovenijo v drugem petletnem obdobju njihove odsotnosti, zato ni mogoče šteti, da od 23. 12. 1990 dalje v Republiki Sloveniji dejansko živijo (prvi odstavek 1. člena ZUSDDD). Upravno sodišče je torej ugotovilo, da pritožniki ne izpolnjujejo pogojev za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, ki jih določa prvi odstavek 1. člena v zvezi s četrtim odstavkom 1.č člena ZUSDDD, ker niso izkazali, da bi od 23. 12. 1990 dalje v Republiki Sloveniji dejansko živeli. Vrhovno sodišče je zavrnilo predlog za dopustitev revizije.

Pritožniki v ustavni pritožbi zatrjujejo, da je Upravno sodišče kršilo pravice iz 32., 34. in 35. člena Ustave ter 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Menijo, da je zahteva, da bi morali po petih letih odsotnosti z ozemlja Republike Slovenije izkazovati poskuse vračanja v to državo, ustavno nesprejemljiva. Protiustavnost naj bi se zgodila vsem izbrisanim osebam, ne pa samo tistim, ki naj bi se poskušali vrniti. S tako ureditvijo naj ne bi bilo mogoče odpraviti kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki naj bi bile storjene z izbrisom. Država bi morala po uradni dolžnosti vsem izbrisanim osebam vrniti status stalnega prebivališča. Pritožniki se ne strinjajo s tem, da bi okoliščina, da se izbrisane osebe niso poskušale vračati, vplivala na pravico do poprave krivic in možnosti zahtevati odškodnino.

Pritožniki tudi menijo, da se poskusi vračanja izbrisanih oseb ne smejo presojati le v omejenem obdobju (med petimi in desetimi leti odsotnosti iz Republike Slovenije), temveč v celotnem času odsotnosti. Omejitev dokazovanja poskusov vračanja v Republiko Slovenijo le v obdobju do 10 let od izbrisa naj bi bila sporna, ker naj bi navedenim osebam pravno podlago za vrnitev v Republiko Slovenijo določil šele Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 50/10 – v nadaljevanju ZUSDDD-B). Pritožniki zatrjujejo, da je razlaga Upravnega sodišča, na podlagi katere je omejena možnost dokazovanja poskusov vračanja zgolj na obdobje desetih let od zapustitve Republike Slovenije, arbitrarna ter krši načelo enakosti in načelo prepovedi diskriminacije. Ustavnoskladna naj bi bila razlaga, po kateri bi izbrisane osebe lahko poskuse vračanja dokazovale kadarkoli po odhodu iz Republike Slovenije. Rok, v katerem naj bi bilo dopustno dokazovati poskuse vračanja, bi moral začeti teči z dnem uveljavitve zakona, ki je takšen pogoj določil, ne pa z dnem odsotnosti z ozemlja Republike Slovenije. Ob ugotovitvi, da zakonodajalec osemnajst let ni uredil položaja izbrisanih oseb, ni dopustno, da bi se tem osebam priznal nastanek škodljivih posledic le v obdobju petih let od izbrisa. Pritožniki nasprotujejo razlagi četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD, po kateri oseba, ki je bila z ozemlja Republike Slovenije odsotna iz upravičenih razlogov, v naslednjih petih letih pa se ni več poskušala vrniti v Republiko Slovenijo, ni upravičena do izdaje dovoljenja za stalno prebivanje od izbrisa dalje.

Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-1038/19 z dne 31. 12. 2021 ustavno pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča sprejelo v obravnavo. O tem je na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Upravno sodišče, Ministrstvo za notranje zadeve in Upravno enoto Ravne na Koroškem.

V postopku odločanja o ustavni pritožbi je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 59. člena ZUstS začelo postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD in Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (v nadaljevanju ZPŠOIRSP). Zastavilo se je vprašanje skladnosti četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD in ZPŠOIRSP s pravico do odprave posledic kršitev človekovih pravic (četrti odstavek 15. člena Ustave). Ustavno sodišče je ustavno pritožbo in sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD in ZPŠOIRSP predložilo Državnemu zboru v odgovor in mu omogočilo, da na vprašanja glede začetka postopka za oceno ustavnosti odgovori.

Ustavno sodišče odgovora Državnega zbora v roku, ki mu ga je določilo, ni prejelo. Mnenje je poslala Vlada, ki je pojasnila, da je bila presojana zakonska določba ZUSDDD v zakon umeščena z ZUSDDD-B. Temeljni namen ZUSDDD-B naj bi bila odprava protiustavnosti, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo z odločbo št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24). Z ZUSDDD-B naj bi se dokončno in ustavnoskladno uredil pravni položaj izbrisanih oseb. Zakonske rešitve v ZUSDDD-B naj bi presojalo tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10, in OdlUS XIX, 11). Ustavno sodišče naj bi v navedeni odločbi sprejelo stališče, da bodo z uveljavitvijo ZUSDDD-B odpravljene vse ugotovljene protiustavnosti, ki so nastale kot posledica izbrisa oseb iz registra stalnega prebivalstva. Zakonodajalec naj bi izpolnil vse obveznosti, ki izhajajo iz odločb Ustavnega sodišča. Ustavno sodišče naj bi ugotovilo, da zakonske določbe niso nejasne in vsebinsko ohlapne. Sprejelo naj bi stališče, da ZUSDDD-B ni mogoče očitati protiustavnosti z vidika 2. člena, drugega odstavka 14. člena in 34. člena Ustave. Ustavno sodišče naj bi tudi v sklepu št. U-I-48/13 z dne 8. 1. 2015 sprejelo stališče, da naj bi se zakonodajalec s sprejetjem ZUSDDD-B ustavnoskladno odzval na protiustavno stanje. Po stališču Ustavnega sodišča naj bi bilo s tem vzpostavljeno moralno zadoščenje kot posebna oblika odprave posledic kršitev človekovih pravic, ki so nastale z izbrisom. Ustavno sodišče naj bi sprejelo stališče, da je ZUSDDD-B omogočil, da so dovoljenje za stalno prebivanje pridobile osebe, ki so se nameravale vrniti v Republiko Slovenijo. Dejstva, da ZUSDDD ni določil posebnega upravnega postopka, v katerem bi se v primeru izbrisanih oseb le ugotovila protiustavnost izbrisa, Ustavno sodišče ni štelo za razlog, ki bi utemeljeval protiustavnost ZUSDDD. Vlada opozarja tudi na stališče Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v sodbi velikega senata v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 26. 6. 2012 (v nadaljevanju sodba velikega senata ESČP v zadevi Kurić in drugi), ki naj bi pri presoji izčrpanja notranjih pravnih sredstev sprejelo stališče, da pritožniki niso razbremenjeni obveznosti vsaj formalno zaprositi za dovoljenje za stalno prebivanje.

Vlada navaja, da je zakonodajalec pri oblikovanju četrtega odstavka 1.č člena ZUSDDD sledil stališču Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-246/02, po katerem naj bi imel zakonodajalec večje polje proste presoje pri odločitvi, po kolikšnem času se od posameznika lahko pričakuje določena aktivnost, iz katere izhaja želja po vrnitvi v Republiko Slovenijo. V četrtem odstavku 1.č člena ZUSDDD naj bi zakonodajalec določil, da je treba v primeru, ko je odsotnost posameznika iz Republike Slovenije zaradi taksativno naštetih razlogov iz tretjega odstavka 1.č člena ZUSDDD, ki pogoja dejanskega življenja ne prekinejo, trajala več kot pet let, šteti, da je bil pogoj dejanskega življenja izpolnjen za obdobje petih let, v nadaljnjem obdobju pa samo, če se je oseba poskušala vrniti v Republiko Slovenijo in v njej nadaljevati dejansko življenje. Posameznik naj bi željo po nadaljevanju prebivanja v Republiki Sloveniji izkazoval z ravnanji in aktivnostmi po prenehanju razloga, zaradi katerega je zapustil Republiko Slovenijo. Na ta način naj bi posamezniki izkazali interes po (ponovni) vzpostavitvi dejanske in trajne povezave z Republiko Slovenijo, kar naj bi bila bistvena vsebina splošne opredelitve pojma dejansko življenje v Republiki Sloveniji.

Vlada je pojasnila, da se dokazovanje dejanskega življenja presoja na podlagi pravil zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Posamezniki bi lahko dejansko življenje v Republiki Sloveniji dokazovali z listinskimi dokazi, s pričami, ki jih predlaga stranka, ali z izjavo stranke same. Poleg navedenega naj bi se dejansko bivanje posameznika ugotavljalo tudi na podlagi podatkov iz uradnih evidenc (kot so evidence o dovoljenjih za prebivanje, vizumih). Vlada še poudarja, da ZUSDDD ne zahteva, da bi oseba morala zaprositi za vizum ali dovoljenje za prebivanje, temveč bi lahko tudi z drugimi dokazi dokazovala ravnanja, ki kažejo na to, da se je poskušala vrniti v Republiko Slovenijo. Iz sodne prakse naj bi izhajalo, da so sodišča razlagala ZUSDDD tako, da naj ta ne bi konkretno določal, kaj se šteje za dejanja, ki pomenijo poskuse vračanja v Republiko Slovenijo, in naj bi bilo zaobjeto vsakršno ravnanje, ki kaže na željo oziroma voljo nekoga, da bi se vrnil v Republiko Slovenijo. Sodišča naj bi tudi upoštevala morebitne objektivne ovire, ki so upravičeno vplivale na ravnanje posameznika in mu onemogočale vrnitev v Republiko Slovenijo.

Vlada pojasnjuje, da je cilj ZPŠOIRSP popraviti kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin izbrisanim osebam in izvršiti sodbo velikega senata ESČP v zadevi Kurić in drugi ter v pravnem redu Republike Slovenije sistemsko urediti pravično zadoščenje oziroma povračilo škode, ki je izbrisanim osebam nastala zaradi izbrisa. Vlada navaja, da lahko država pogodbenica sama izbere primerne ukrepe za odstranitev posledic spornega posamičnega akta oziroma ukrepa, s katerimi bo zagotovila, da bo domača zakonodaja skladna s konvencijskimi zahtevami. Zato meni, da ima zakonodajalec široko polje proste presoje pri oblikovanju ustreznih rešitev.

ZPŠOIRSP naj bi v 2. členu določal upravičence do povračila škode zaradi izbrisa. Vlada navaja, da je bil ob upoštevanju ugotovitev Odbora ministrskih namestnikov Sveta Evrope v zakonodajnem postopku krog upravičencev razširjen. Poleg izbrisanih oseb, ki so po izbrisu pridobile dovoljenje za stalno prebivanje ali bile sprejete v državljanstvo Republike Slovenije, so do povračila škode upravičene tudi izbrisane osebe, ki so si v Republiki Sloveniji poskušale urediti status, pa je bila njihova vloga za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ali za sprejem v slovensko državljanstvo zavrnjena, zavržena ali je bil postopek ustavljen. Pri opredelitvi upravičencev naj bi zakonodajalec sledil stališčem velikega senata ESČP v sodbi v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 12. 3. 2014, v kateri ESČP pritožnikoma, ki od izbrisa dalje na noben način nista izrazila želje prebivati v Republiki Sloveniji, saj nikoli nista zaprosila za izdajo dovoljenja za prebivanje, ni prisodilo odškodnine.

Vlada meni, da je pri opredeljevanju upravičencev pomemben interes, ki ga je izbrisana oseba od izbrisa dalje izkazovala za ureditev svojega statusa, da bi dosegla možnost prebivanja v Republiki Sloveniji v skladu z zakonodajo, ki je bila v tem obdobju na voljo. Zato naj ne bi bilo utemeljeno pričakovati, da bi ZPŠOIRSP med upravičence vključil tudi osebe, ki niso bile aktivne pri urejanju svojega pravnega statusa v Republiki Sloveniji. Vlada poudarja, da je bila v Republiki Sloveniji leta 2010 sprejeta ustrezna zakonodaja, ki je izbrisanim osebam, tudi tistim, ki ne prebivajo v Republiki Sloveniji, omogočala ureditev statusa. Če bi se krog upravičencev do odškodnine zaradi izbrisa razširil na osebe, ki so vloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ali za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije vložile po uveljavitvi ZUSDDD-B in v postopku niso uspele, naj bi to pomenilo, da bi izbrisane osebe lahko vlagale vloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje ali za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije izključno z namenom pridobiti negativno odločbo ali sklep in s tem postati upravičenci do odškodnine. Tiste izbrisane osebe, ki so vložile vloge za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje (na katerikoli pravni podlagi) ali za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije v obdobju po uveljavitvi ZUSDDD-B in jim je bila izdana pozitivna odločba, pa so upravičenci do odškodnine na podlagi prvega odstavka 2. člena ZPŠOIRSP. Vlada ocenjuje, da je ureditev kroga upravičencev v ZPŠOIRSP ustrezna.

Vlada še navaja, da je Odbor ministrov Sveta Evrope za nadzor nad izvrševanjem sodb ESČP sklenil, da je Republika Slovenija zadostila zahtevam, ki so izhajale iz sodbe velikega senata ESČP v zadevi Kurić in drugi in sodbe velikega senata ESČP v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 12. 3. 2014, in sicer tako glede individualnih ukrepov, ki so se nanašali na pritožnike, kakor tudi glede splošnih ukrepov. S sprejetjem ZPŠOIRSP naj bi Republika Slovenija zadostila zahtevam glede splošnih ukrepov, ki so izhajali iz pilotne sodbe. S tem je Odbor ministrov Sveta Evrope zaključil postopek v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji. Vlada torej meni, da četrti odstavek 1.č člena ZUSDDD in ZPŠOIRSP nista v neskladju z Ustavo tako z vidika človekovih pravic, ki jih pritožniki zatrjujejo v ustavni pritožbi, kot z vidika pravice do odprave posledic kršitev človekovih pravic.

Mnenje Vlade je bilo poslano pobudnikom, ki so nanj odgovorili. Pobudniki vztrajajo pri navedbah iz ustavne pritožbe. Navajajo, da Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-1/10 ni odločalo o ustavnosti ZUSDDD in njegovih posameznih določbah, temveč o predlogu za izvedbo referenduma o tem zakonu. Zato naj navedena odločba Ustavnega sodišča ne bi mogla pomeniti, da ni več dopustno z drugačnimi argumenti zahtevati presoje ustavnosti ZUSDDD. Pobudniki tudi menijo, da stališče Odbora ministrov Sveta Evrope za nadzor nad izvrševanjem sodb ESČP ne more pomeniti, da ESČP po izčrpanju domačih pravnih sredstev ne bi smelo ponovno presoditi učinkovanja odškodninske sheme.

Pobudniki zatrjujejo, da je nesprejemljivo, da tako ZUSDDD kot ZPŠOIRSP kot pogoj za odpravo krivice, ki je bila posameznikom storjena z izbrisom, zahtevata izkazovanje interesa posameznika za ureditev statusa v Republiki Sloveniji. Pobudniki menijo, da je bila ta krivica storjena vsakemu nezakonito izbrisanemu posamezniku, ne glede na to, ali je izkazoval interes za ureditev svojega statusa. Pomanjkanje interesa za ureditev statusa za prebivanje v Republiki Sloveniji bi po stališču pritožnikov lahko bil pravno dopusten razlog za zmanjšanje odškodnine, ne bi pa smel voditi v izključitev iz kroga upravičencev do vrnitve nezakonito odvzetega statusa.

Pobudniki menijo, da je krog upravičencev, določen v 2. členu ZPŠOIRSP, »bizaren«. Zatrjujejo, da so v skladu z drugim odstavkom 2. člena ZPŠOIRSP upravičenci do odškodnine tako tisti, ki jim je bila vloga za izdajo dovoljenja za prebivanje zavržena, kot tisti, ki jim je bila vloga neupravičeno zavrnjena. Poledica take »bizarne« opredelitve upravičencev v 2. členu ZPŠOIRSP naj bi bila, da naj bi odškodnino dobili tisti, ki sploh niso bili izbrisani. Z ureditvijo, po kateri so upravičenci do odškodnine tudi posamezniki, ki niso pridobili dovoljenja za stalno prebivanje, naj bi država posameznikom priznala le odškodnino, ne bi jim pa priznala, da so bili nezakonito izbrisani.