Odločba o ugotovitvi, da prvi in drugi odstavek 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah nista v neskladju z Ustavo

2642. Odločba o ugotovitvi, da prvi in drugi odstavek 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-32/23-10

Datum: 2. 9. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Višjega delovnega in socialnega sodišča, na seji 2. septembra 2025

Prvi in drugi odstavek 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 113/03 - uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 108/09 in 31/15) nista v neskladju z Ustavo.

Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah se zavrže.

Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 38.a člena Zakona o zunanjih zadevah (v nadaljevanju ZZZ-1), ki za diplomate in uslužbence ministrstva, pristojnega za zunanje zadeve (v nadaljevanju MZZ), ureja mirovanje pravic in obveznosti zaradi dela v mednarodnih organizacijah. Navaja, da ima v obravnavi pritožbo zoper sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, s katero je bilo na podlagi izpodbijane določbe toženi stranki (pritožniku) v delovnem sporu naloženo plačilo pogodbene kazni. Toženec naj bi izpodbijani določbi že v postopku pred sodiščem prve stopnje očital neskladje s 14., 49. in 50. členom Ustave. Predlagatelj zahtevo vlaga izrecno samo iz razloga neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Meni namreč, da izpodbijana določba diplomate in uslužbence MZZ brez razumnega razloga obravnava neenako kot druge javne uslužbence. Zanje v primeru mirovanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja velja 152.b člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 - uradno prečiščeno besedilo in 65/08 - v nadaljevanju ZJU), ki pogodbene kazni ne predvideva.

Predlagatelj odgovarja na stališča tožeče stranke iz delovnega spora in opozarja, da ni izkazano, da naj bi podobna praksa obstajala tudi na drugih področjih, kar navaja tožeča stranka. Dokazno nepodprte naj bi bile tudi tožničine navedbe o velikem vlaganju v karierni razvoj diplomatov. Predlagatelj poudarja, da izpodbijane določbe ni mogoče razumeti tako, da predstojnik diplomatu ne sme odreči sklenitve sporazuma. Tudi če bi to držalo, pa predlagatelj meni, da to samo po sebi ni zadosten razlog za različno obravnavanje diplomatov oziroma uslužbencev MZZ, zlasti upoštevajoč nesorazmerno visoko pogodbeno kazen. Predlagatelj se sicer strinja z delom utemeljitve izpodbijane določbe iz zakonodajnega predloga, da je v interesu Republike Slovenije, da se diplomati s pridobljenimi izkušnjami po koncu zaposlitve v mednarodnih organizacijah vrnejo na MZZ, vendar naj bi bila vrnitev javnih uslužbencev z novopridobljenimi izkušnjami in znanji pomembna tudi za druga področja delovanja države. Na koncu opozarja še na osnutek predloga zakonodajne spremembe tega področja iz leta 2021 (EVA 2021-1881-068), iz katerega naj bi izhajalo, da sedanja določba o pogodbeni kazni do neke mere omejuje oziroma otežuje učinkovito, racionalno in uspešno izvajanje zunanje politike in drugih nalog MZZ, zaradi česar naj bi bilo treba veljavno ureditev odpraviti. Predlagatelj iz navedenih razlogov predlaga razveljavitev izpodbijane določbe.

Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru. Državni zbor navaja, da je drugačno urejanje pravic in obveznosti diplomatov v ZZZ-1 v primerjavi z drugimi javnimi uslužbenci utemeljeno s posebnim pomenom diplomacije ter posledičnim posebnim položajem in pomenom diplomatov. Opozarja, da izpodbijana določba določa pravico diplomatov do mirovanja pravic in obveznosti za poseben primer zaposlitve v mednarodni organizaciji, drugim javnim uslužbencem pa je mirovanje pravic in obveznosti iz delovnega razmerja omogočeno le v primeru soglasja predstojnika. Državni zbor zato meni, da so diplomati v tem primeru ugodneje obravnavani kot drugi javni uslužbenci. Poleg tega poudarja, da je pravica do mirovanja na podlagi izpodbijane določbe upoštevna samo za zaposlitev v mednarodni organizaciji, ne pa za zaposlitev pri drugih delodajalcih ali iz drugih razlogov. Glede na vse povedano Državni zbor meni, da izpodbijana določba ureja drugačen pravni položaj, kot ga ureja institut mirovanja pravic in obveznosti po ZJU. Določitev pogodbene kazni naj bi bila utemeljena tako na drugačnosti ureditve kot tudi na drugačnem položaju diplomatov, zaposlenih v mednarodni organizaciji. Državni zbor meni tudi, da je pogodbena kazen določena v sorazmerju z vrednostjo in pomenom predmeta obveznosti.

Mnenje o zahtevi za oceno ustavnosti je podala tudi Vlada. Vlada poudarja, da izpodbijana določba določa pravico diplomata zahtevati sporazum o mirovanju. Meni, da drugačna razlaga ni mogoča. Vlada navaja še, da so diplomati na podlagi določb ZZZ-1 in 85. člena ZJU posebna skupina javnih uslužbencev s posebnimi pooblastili, zato pravnega položaja diplomata, ki se zaposli v mednarodni organizaciji, ni mogoče enačiti z zakonskim položajem drugega javnega uslužbenca, ki se zaposli v mednarodni organizaciji, še manj pa s položajem javnega uslužbenca, ki se zaposli drugje. Izpodbijana določba naj bi sledila namenu povečevanja interesa kandidatov za zaposlitev v mednarodnih organizacijah. Glede višine pogodbene kazni pa Vlada navaja, da so diplomati, ki se zaposlujejo pri mednarodnih organizacijah, visoko usposobljeni, izkušeni in z izrazitimi kompetencami, zato so možnosti za njihovo nadomestitev v času njihove odsotnosti majhne. V praksi naj bi se zato delovne naloge začasno odsotnega diplomata prerazporedile med preostale diplomate, kar naj bi vodilo v njihovo čezmerno obremenitev in posledična izplačila ustreznih dodatkov. Če se diplomat po končanem mirovanju ne vrne na delo, je treba pridobiti in usposobiti drug kader, za kar naj bi bilo v takšnih primerih potrebno več let. Po drugi strani naj bi se diplomat ob vnaprej znanih tveganjih prostovoljno odločal, ali bo pravico do mirovanja ob zaposlitvi v mednarodni organizaciji uveljavljal ali ne.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade poslalo v izjavo predlagatelju, ki se o njiju ni izrekel.

Predlagatelj v tej zadevi je sodišče. V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. To ustavno pooblastilo sodiščem je treba razlagati skupaj s 125. členom Ustave, po katerem so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije vezani ne samo na zakon, temveč tudi na Ustavo. Upoštevaje ustavni položaj rednih sodišč, kot izhaja iz 125. člena Ustave, ima Ustavno sodišče po 156. členu Ustave subsidiarno vlogo. Ustavno sodišče je tako že večkrat pojasnilo, da je na podlagi 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 - v nadaljevanju ZUstS) in 156. člena Ustave upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku. Sodišče mora torej v zahtevi jasno in določno utemeljiti, prvič, da mora svojo odločitev v konkretni zadevi opreti na izpodbijano (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev oziroma da se zatrjevana protiustavnost nanaša na konkretni primer, o katerem mora odločiti (gre za t. i. zveznost med izpodbijano zakonsko ureditvijo in odločanjem sodišča v konkretnem primeru), in drugič, da izpodbijane zakonske ureditve ni mogoče ustavnoskladno razložiti (gre za upoštevnost oziroma nujnost odločitve Ustavnega sodišča za odločanje v konkretnem primeru).¹

Predlagatelj z zahtevo izpodbija celoten 38.a člen ZZZ-1, ki vsebuje tri odstavke:

(mirovanje pravic in obveznosti zaradi dela v mednarodnih organizacijah)