Portal TFL
Upravni spor na področju davkov – v vlogi odvetnika in sodnika
ŠTEVILKA in LETO IZDAJE
AVTOR
mag. Joži Češnovar, univ. dipl. iur., magistrica znanosti, višja sodnica na Upravnemsodišču Republike SlovenijeDatum
24.01.2023
Rubrika
Članki
Pravna podlaga
Povezave
Podsistem TAX
Podsistem FIN
Povzetek
Kot nekdanji davčni svetovalki in odvetnici, specializirani za davčno pravo, zdaj pa višji sodnici na oddelku za javne finance Upravnega sodišča Republike Slovenije je bil naslov prispevka izbran z namenom predstaviti naloge pooblaščenca in sodnika v upravnem sporu na področju davkov in ob tem podati tudi svoja opažanja glede obeh vlog. V prispevku izhajam iz zakonske ureditve davčnega postopka in upravnega spora, kot izhaja iz Zakona o davčnem postopku, Zakona o upravnem sporu v povezavi z Zakonom o pravdnem postopku, pa tudi iz sodne prakse zlasti Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Poleg tega neizbežno črpam še iz lastnih izkušenj in doživljanja, ki pa se lahko razlikuje od kolegov. Menim, da kljub zakonski urejenosti davčnega postopka, ki je specialni upravni postopek, in postopka upravnega spora na potek konkretnega postopka vplivajo vse vpletene osebe s svojim celotnim vložkom v zadevo, s svojim znanjem, izkušnjami, osebnim pristopom in angažiranostjo. Zato je izid postopka v določeni meri vedno odvisen tudi od oseb, ki sodelujejo v zadevi, torej od pooblaščene osebe davčnega organa, zavezanca za davek in njegovega pooblaščenca ter od sodnika oziroma senata treh sodnikov. Bolj ko ti poznajo svoj del nalog in odgovornosti, večja je verjetnost, da bo končni izid pravilna in zakonita, s tem pa tudi pravična odmera davka.
BESEDILO
1. SPREMENJEN POGLED NA UPRAVNI SPOR
Upravni spor predstavlja sodni nadzor nad zakonitostjo delovanja uprave1, in sicer na način, da se v sodnem postopku presoja zakonitost dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. 2 S tem upravni spor predstavlja kontrolno funkcijo nad delovanjem uprave, pooblastilo sodišču, da v upravnem sporu tudi odloči o tožnikovi pravici oziroma obveznosti, pa je zaradi načela delitve oblasti omejeno. V večini primerov sodišče nezakonit upravni akt odpravi, dokončno odločitev o stvari sami pa prepusti upravnemu organu v ponovnem postopku, pri čemer organu da navodilo glede uporabe materialnega prava in postopka. 3 Za odločitev v sporu polne jurisdikcije, v katerem sodišče odloči tudi o stvari sami, morajo biti izpolnjeni pogoji po 7. in 65. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), pri čemer je tudi v teh primerih sodišče po drugem odstavku 40. člena ZUS-1 vezano na tožbeni zahtevek, ki mora biti v tožbi ustrezno postavljen. Ob navedenem ugotavljam, da v zadevah odmere javnih dajatev, torej carine, prispevkov in davkov (v nadaljevanju: davek), ne glede na to, ali sodišče samo ugotavlja dejansko stanje ali ne, praviloma pogoji za odločanje o stvari sami ne bodo izpolnjeni, saj sodišče ne razpolaga s potrebnimi podatki za odmero davka.
V zadnjih dveh letih Upravno sodišče na podlagi odločitev evropskega sodišča za človekove pravice,4 Ustavnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustavno sodišče) 5 in še zlasti številnih odločitev Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vrhovno sodišče) pogosteje odloča na glavnih obravnavah in ne na sejah senata treh sodnikov.
Dokončno se je tehtnica v smer pogostejšega sojenja na glavnih obravnavah prevesila s sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 22/2020 z dne 26.8. 2020,6 s katero je Vrhovno sodišče odločilo, da je določba 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1,7 na podlagi katere je imelo Upravno sodišče pooblastilo za odločanje na seji senata tudi v primeru spornega dejanskega stanja, neustavna in je zato Upravno sodišče ne sme več uporabiti. Podatki sodišča kažejo, da je bilo na oddelku za javne finance v vseh zadevah, ki jih je sodišče rešilo od 1. 1. 2021 do 30. 6. 2022, glavna obravnava razpisana v slabih 10 % zadev8. Odstotek je še vedno razmeroma majhen, 9 a vendarle nakazuje spremembo v načinu odločanja Upravnega sodišča in menim, da bo v prihodnje še večji.
Poleg sprememb glede načina odločanja na glavni obravnavi se je prilagodil tudi pogled na samo naravo upravnega spora, deloma zaradi spremenjenega razmerja med ZUS-1 in Zakonom o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), ki ga je uzakonila novela ZPP-E10, deloma pa na podlagi odločitev Vrhovnega sodišča, ki so predstavljene v nadaljevanju pričujočega prispevka. V vseh teh odločitvah in tudi v teoriji se poudarja, da je treba sodni postopek nadzora zakonitosti upravnega akta razumeti kot spor, v katerem se prvič pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem, torej v enakopravnem razmerju, srečata stranka upravnega postopka in upravni (davčni) organ, vsak s svojim trditvenim in dokaznim bremenom. To stališče gre razumeti kot opomnik, da kljub vezanosti davčnega organa na zakon in ustavo po naravi stvari davčnega postopka, ki se odvija pred postopkom upravnega spora in v katerem se že ugotavlja dejansko stanje in sprejme odločitev, ne gre enačiti s prvostopenjskim sojenjem pred sodiščem. Nujen pogoj nepristranskosti je namreč indiferentnost glede izida postopka, ki pa je v davčnem postopku po naravi stvari ni. Če je Upravno sodišče pred temi spremembami pogosteje, primerljivo vlogi revizorja, poleg izpodbijane odločbe pregledovalo in presojalo tudi potek in celotno dokumentacijo iz upravnega postopka (upravni spis), sedaj velja, da upravni spis ni samodejno del sodnega spisa, ampak Upravno sodišče vpogleda vanj v okviru zakonitega dokaznega postopka, torej v posledici dokaznih predlogov strank oziroma zaradi sklicevanja na listine 11 v obrazložitvi izpodbijane odločbe. S pogostejšim odločanjem na glavni obravnavi se položaj davčnega zavezanca v upravnem sporu (v nadaljevanju: tožnika) krepi, obenem pa ga te spremembe silijo, enako tudi državo oziroma njen davčni organ (toženo stranko),12 k večji aktivnosti v postopku upravnega spora, in sicer tožnika k pripravi tožbe z jasnimi in z dokazi podprtimi navedbami, ob tako pripravljeni tožbi pa toženo stranko na argumentiranje njenih vlog v postopku in usmerjanje sodišča na tiste dele izpodbijane odločbe in upravnega spisa, iz katerih izhajajo razlogi za sprejeto odločitev v davčnem postopku.
Procesno je upravni spor urejen v dveh zakonih, in sicer v ZUS-1 in ZPP- ju. Od novele ZPP-E 13 je upravni spor opredeljen kot poseben pravdni postopek, kar je konceptualno drugače od ureditve pred novelo. Po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 se v upravnem sporu uporabljajo določbe ZPP- ja, če ZUS-1 ne določa drugače. Izhodišče je torej uporaba pravil pravdnega postopka, razen v primerih, v katerih ZUS-1 izrecno izključuje uporabo ZPP-ja oziroma v katerih iz vsebine instituta, urejenega v ZUS-1, izhaja, da glede na specialne zakonske rešitve v upravnem sporu nekaterih rešitev ZPP-ja ni mogoče uporabiti oziroma jih ni mogoče uporabiti v celoti.14 Taka ureditev zahteva kombiniranje obeh procesnih zakonov, pri čemer v praksi še vedno ugotavljamo, da vseh pravil pravdnega postopka ni mogoče dobesedno prenesti v upravni spor, ampak je mestoma (v nadaljevanju omenjam drugačno naravo odgovora na tožbo) možna zgolj smiselna uporaba. 15
Zaradi teh sprememb, predvsem pa zaradi mojega prehoda iz odvetništva v sodniško funkcijo, sem se morala ob nastopu funkcije vprašati, ali in kako razumem sodnikov del nalog in odgovornosti v upravnem sporu. Tej temi namenjam pretežni del prispevka, saj s tem pojasnjujem tudi bremena tožnika (oziroma njegovega pooblaščenca), pa tudi tožene stranke v postopku upravnega spora.
2. ZASTOPANJE V DAVČNIH ZADEVAH
V davčnem postopku lahko zavezanec nastopa sam, če pa si vzame pooblaščenca, ta ne potrebuje posebnih kvalifikacij.16 Tudi v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem lahko zavezanec (tožnik) nastopa sam, če pa ga zastopa pooblaščenec, mora biti odvetnik (odvetniška družba) ali druga oseba, ki ima opravljen pravniški državni izpit.17 Drugače je v postopku s pritožbo in izrednimi pravnimi sredstvi, v katerih lahko stranka opravlja dejanja samo po pooblaščencu, ki je odvetnik ali ki ima opravljen pravniški državni izpit. 18 V teh primerih stranka lahko sama nastopa pred sodiščem zgolj, če ima sama opravljen pravniški državni izpit.19
Pooblaščenci v davčnih postopkih oziroma v upravnem sporu s področja davkov imajo običajno status davčnega svetovalca ali odvetnika, ki je specializiran za davčno pravo. 20 Koliko zavezanec za davek potrebuje pomoč davčnega strokovnjaka že v fazi (samo)obračunavanja davka oziroma sestavljanja davčnih napovedi, je odvisno od kompleksnosti njegovega poslovanja oziroma premoženjskega stanja, vrste in virov dohodkov, ki jih dosega, ter njegovih ambicij in možnosti za davčno optimizacijo. Ko pa zavezanec preide v fazo davčnega postopka, torej postopka, ki ga zoper zavezanca sproži davčni organ, ali pa ga začne zavezanec z vlogo, s katero želi uveljaviti eno od svojih pravic na davčnem področju, po mojih opažanjih ustrezna strokovna pomoč običajno poveča verjetnost za to, da bo izid postopka za zavezanca ugoden ali vsaj znosen. Enako menim za postopek upravnega spora pred sodiščem, saj so laične tožbe podvržene istim procesnim pravilom kot tožbe, vložene po strokovnjaku. Tudi procesno vodstvo sodišča bo v odnosu do laičnega tožnika lahko zgolj v malenkostih intenzivnejše v primerjavi s procesnim vodstvom strank, ki jih zastopa strokovnjak.21 Sodišče lahko tožnika, pri katerem opazi, da mu zaradi laičnega nastopanja v postopku ne bo uspelo uveljavljati vseh svojih pravic, opomni na možnost, da si zagotovi kvalificiranega pooblaščenca (283. člen ZPP-ja).
Že v odvetniški praksi sem opažala, da zavezanci strokovno pomoč zelo pogosto vključijo šele, ko jim je v postopku davčnega nadzora že izdan zapisnik ali celo že odmerna odločba. Do te faze postopka pa se z davčnim organom zgolj dogovorijo za osebo, ki je odgovorna za komunikacijo in dajanje podatkov v postopku nadzora.22 Običajno je to oseba iz računovodstva zavezanca, ki praviloma zelo dobro pozna poslovanje zavezanca, standarde računovodenja in pravila v zvezi z obračunavanjem davkov in sestavljanjem davčnih obračunov, manj pa procesna pravila davčnega postopka in upravnega spora. Pa vendarle na končni izid davčnega postopka in postopka upravnega spora pred sodiščem vplivajo tudi procesna pravila, še zlasti pravila dokaznega bremena in dokazne prekluzije. Zato končni izid postopka, ki je zakonit, ne sovpada vedno z materialno resnico v zadevi, temveč temelji na procesni resnici.23 To je tista resnica, ki jo je strankam uspelo dokazati v dokaznem postopku, upoštevajoč pravila dokaznih bremen, dokaznih prekluzij in samega izida dokazovanja. Novela ZDavP-2G 24 je prvo zaporo za navajanje novih dejstev in dokazov določila že v fazi pripomb na zapisnik (drugi odstavek 140. člena ZDavP-2). Zavezanec mora pri navajanju novih dejstev in dokazov v pripombah na zapisnik pojasniti, zakaj jih ni podal že do izdaje zapisnika. 25 Dokazna prekluzija po tretjem odstavku 238. člena zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) velja tudi v fazi pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo in v postopku upravnega spora (52. člen ZUS-1). Prav dokazna prekluzija je pogost razlog za zavrnitev dokaznega predloga tožnika, saj zavezanci teh procesnih pravil pogosto ne poznajo, lahko pa tudi ne prepoznajo, kaj vse bi morali26 in s čim vse bi lahko27 dokazovali svoje trditve v postopku. Tožnik, ki je v davčnem postopku imel možnost sodelovati, bo praviloma zelo težko podal utemeljen razlog, zakaj dejstev in dokazov, ki so že obstajali v času odločanja na prvi stopnji, 28 ni navedel takrat. Najpogosteje bo utemeljen razlog podan, če se z novimi dejstvi in dokazi prvič odgovarja na materialnopravne zaključke ali dokazne ocene tožene stranke, s katerimi pred tem še ni bil seznanjen.29 Naj že na tem mestu poudarim, da preiskovalnega pooblastila, ki ga ima sodnik na podlagi drugega odstavka 20. člena ZUS-130 in po katerem lahko tudi sam izvaja dokaze, ki jih stranki nista predlagali, ni mogoče razumeti kot »izhod v sili« za stranko, ki zamudi z dokaznim predlogom oziroma je v postopku pasivna.
»Situacije, ko bi v okviru materialno procesnega vodstva sodišče stranke konkretizirano in usmerjano pozivalo k navajanju dejstev in predlaganju dokazov, glede katerih bi bile te prekludirane, si v upravnem sporu skoraj ni mogoče zamisliti. Kolikor se ta situacija nanaša na dokaze, lahko sodišče na podlagi drugega odstavka 20. člena ZUS-1 mimo dokaznih predlogov strank samo izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo pripomogli k razjasnitvi zadeve in k zakoniti ter pravilni odločitvi.«31 Na podlagi preiskovalnega pooblastila bo sodišče izvajalo predvsem dokaze, do katerih tožnik nima dostopa, 32 kar pomeni, da bo preiskovalno načelo izvajalo predvsem v korist tožnika in ne v korist tožene stranke. Sodišče bo dokaze izvajalo tudi z namenom odprave procesnih kršitev, ki jih je storil davčni organ v svojem postopku (npr. tožniku bo omogočilo izjasniti se o dejstvih in dokazih, pomembnih za odločitev, ali pa bo ponovno zaslišalo pričo, pri zaslišanju katere tožniku ni bila omogočena navzočnost). 33
Z vidika možnosti uspeha v upravnem sporu je pomembna tudi določba 6. člena ZUS-1, po kateri je predpostavka dopustnosti upravnega spora izčrpanje rednih pravnih sredstev v davčnem postopku.34 V zvezi z materialnopravno izčrpanostjo pravnih sredstev bo pomembna odločitev Vrhovnega sodišča glede stališča Upravnega sodišča, da 6. člen ZUS-1 določa tudi materialno izčrpanost pravnega sredstva v upravnem postopku, zaradi katerega se sodišču, ki odloča o tožbi v upravnem sporu, ni treba opredeljevati do tožbenih očitkov, če teh tožnik ni podal najkasneje v pritožbi zoper posamični akt, saj se v takem primeru šteje, kot da rednega pravnega sredstva v upravnem postopku sploh ni vložil.35
S premajhnim angažmajem v postopku davčnega nadzora zavezanec tvega, da bo zamudil priložnost v največji možni meri dokazati svoj prav tudi v fazi upravnega spora. Davčno pravo je zaradi pogostega spreminjanja zakonodaje, pestre sodne prakse naših sodišč in Sodišča evropske unije kompleksno področje. Zato bo zavezanec, ki teh vsebin ne pozna in ni vešč postopkov, težko prepoznal celoto pravno relevantnih dejstev, ki bi jih bilo treba pojasniti davčnemu organu, težave bo imel s pravno opredelitvijo spora ter s prepoznavanjem možnih dokazov. Menim, da je ugotavljanje vseh upoštevnih dejstev in dokazov ter priprava strategije obrambe v postopku zelo zahtevna faza postopka tudi ob sodelovanju zavezanca s pooblaščencem. Ključno težavo vidim v tem, da je pooblaščenec v davčnih postopkih ali upravnih sporih s področja davkov praviloma pravnik ali ekonomist, davki pa zahtevajo znanje z obeh področij. Če gre za zadevo s področja davka od dohodkov pravnih oseb ali davka iz dejavnosti podjetnika, pravniku praviloma manjka znanje s področja vodenja poslovnih knjig in letnih računovodskih izkazov po standardih računovodenja. Zato obstaja tveganje za slabšo komunikacijo z zavezancem ali pri njem zaposlenim delavcem, ki je običajno računovodja ali finančnik. Dobra komunikacija pa je ključna za uspešno ugotovitev vseh relevantnih dejstev in dokazov ter s tem uspešno zastopanje v postopku. Nasprotno bo pooblaščenec, ki je po izobrazbi ekonomist, znal zelo dobro ugotoviti relevantno listinsko dokumentacijo v postopku, težave pa bo lahko imel pri pravni interpretaciji poslovnih dogodkov (davki so vendarle, z izjemo premoženjskih davkov, posledica pravnih poslov z različnih pravnih področij), ki jih ta dokumentacija izpričuje, in pravilih postopka. Poleg tega je pooblaščenec na davčnem področju pogosto soočen s stranko, ki mu ne bo želela razkriti vseh okoliščin, ali jih bo interpretirala v svojo korist, minimizirala težo nekaterih okoliščin ali bo od pooblaščenca skušala pridobiti namig, katero listino potrebuje.
S premajhnim angažiranjem v davčnem postopku zavezanec tudi zamudi priložnost, da bi svoje trditve in interese zagovarjal v neposrednejši komunikaciji, kot poteka pred sodiščem. Davčni organ drugače kot sodišče v okviru načela materialne resnice v davčnih zadevah (5. člen ZDavP-2) veže preiskovalno načelo, po katerem je davčni organ dolžan ugotoviti vsa dejstva, pomembna za zakonito in pravilno odločitev, torej tudi tista, ki so v korist zavezancu. Seveda drži, da davčni organ in zavezanec nista v enakopravnem položaju ter da je organ tisti, ki na koncu postopka oblastveno odloči o stvari, in je nestvarno pričakovati, da je pooblaščena uradna oseba davčnega organa sploh lahko (zaradi njene vloge same) povsem nevtralna in neobremenjena z izidom postopka, pa vendarle.
Davčni organ je zavezan načelu zakonitosti (4. člen ZDavP-2) in sodelovanje zavezanca in davčnega organa je v postopku na prvi stopnji, ob zadostno aktivnem zavezancu in strokovni pooblaščeni osebi davčnega organa, lahko zelo intenzivno, predvsem pa manj formalizirano kot poteka na sodišču, zaradi česar je razprava o vseh dejanskih in pravnih vidikih zadeve lahko bolj odprta, neposrednejša in ni osredotočena na en dogodek. Poleg strokovne pomoči je pooblaščenec s spoštljivo komunikacijo, h kateri ga vežejo pravila njegove poklicne etike, praviloma lahko tista oseba v postopku, ki nevtralizira pogosto prisoten čustven naboj v postopku in tudi s tem pripomore k bolj premišljeni odločitvi.
3. NASTOP SODNIŠKE FUNKCIJE
V oddelku za javne finance na sedežu Upravnega sodišča v Ljubljani je šest višjih sodnic, tri strokovne sodelavke in en strokovni sodelavec.
Trenutno vse sodnice rešujemo zadeve letnika 2020 in zadeve, ki so po zakonu določene kot nujne ali kot prednostne. Poleg davčnih zadev se v tem oddelku odloča še o zadevah s področja trga finančnih instrumentov, bančništva, revidiranja in zavarovalnega nadzora ter sofinanciranja iz javnih sredstev, rešujemo pa tudi nekatere upravne spore zaradi poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika.
Novoizvoljeni sodnik je praviloma težko pričakovan, saj zapolni izpraznjeno sodniško mesto in podeduje nerešene spise svojega predhodnika. Slovenski sodnik ob imenovanju nima uvajalnega obdobja, ima pa možnost zaprositi za mentorstvo enega od svojih kolegov. Na Upravnem sodišču so za novega sodnika pripravljeni trije priročniki, in sicer Kurikulum znanj za novega sodnika,Enotno oblikovanje sodnih odločb Upravnega sodišča ter Vodnik za novega sodnika in sodnico.
Sodnikov status urejajo zakon o sodiščih, Zakon o sodniški službi ter pravila Sodnega reda. Vsak sodnik ob zaprisegi prejme Kodeks sodniške etike, ki ga je sprejelo Slovensko sodniško društvo.
Vsak sodnik je tekoče obveščen o odločitvah Vrhovnega sodišča in Sodišča evropske unije ter ima dostop do vseh odločitev sodnikov Upravnega sodišča, kar je novemu sodniku v veliko pomoč. Upravno sodišče razpolaga s svojo knjižnico, najnujnejšo literaturo ima vsak sodnik v svoji osebni knjižnici. Poleg druge strokovne literature je za sodnika pomemben še Sodnikov informator, ki ga enkrat mesečno izdaja Vrhovno sodišče. Na Centru za izobraževanje v pravosodju (CIP) so za sodnike organizirana številna izobraževanja, CIP izdaja revijo Pravosodni bilten in predstavlja Slovenijo v evropski mreži institucij za izobraževanje v pravosodju (EJTN), akademiji za evropsko pravo (eRa) in raznih mednarodnih izobraževalnih projektih. Vseživljenjsko izobraževanje je sodnikova pravica in dolžnost.
Kljub temu je novi sodnik v nekem trenutku še vedno sam s svojimi spisi v omari. V primerjavi z odvetniškim delom oziroma strankami spisi dnevno ne »kličejo« in ne »pošiljajo elektronskih sporočil«, pa vendarle je pričakovano število rešenih zadev na leto na Upravnem sodišču glede na število področij in raznolikost zadev, ki jih rešuje to sodišče, zelo visoko.
Sodnice oddelka za javne finance v Ljubljani na sedežu sodišča 36 imamo v povprečju vsaka 130 nerešenih zadev, število rešenih spisov pa se mesečno spremlja in je kljub odsotnosti predpisane norme 37 pomemben podatek pri ocenjevanju sodnikovega dela. Časa za počitek torej ni. Vodnik za novega sodnika situacijo na novo izvoljenega sodnika dobro ponazarja s primerjavo z novopečenim voznikom: »Ko se vključiš v promet, vsi udeleženci pričakujejo, da vse to obvladuješ ... Podobno je s sojenjem ... ko v togi stopiš v razpravno dvorano, udeleženci pričakujejo, da obvladaš postopek, snemanje, organizacijo sodstva in imaš veliko empatijo do njihovih težav itd.«
Zato je ključno, da sodnik ves čas ohranja visoko raven strokovnosti, sodno oblast pa izvaja tako, da v zadevi ves čas ostaja neodvisen in nevtralen, da torej vselej odloča tako, kot bi imel pred sabo neodvisno število istih primerov. Pri tem vloga sodnika v upravnem sporu nikakor ni pasivna. z razvojem procesnega prava in poudarjanjem materialno procesnega vodstva (v nadaljevanju tudi: MPV) strank s strani sodišča (o tem institutu več v nadaljevanju), deloma tudi s preiskovalnim pooblastilom na podlagi drugega odstavka 20. člena ZUS-1, ki pa ga sodišče izvaja še vedno znotraj meja tožbe, sodnik prevzema del odgovornosti, da se dejansko stanje zadeve v celoti razčisti ter da v postopku poteka tudi razprava o pravnih vprašanjih. Ob tem mora sodnik skrbeti še za koncentracijo in ekonomičnost postopka – če se le da, naj bi se o zadevi odločilo na enem naroku (drugi odstavek 298. člena ZPP-ja).
Sodniki Upravnega sodišča sodimo v senatu treh sodnikov, sojenje po sodniku posamezniku je zakonsko določena izjema, ki se obravnava restriktivno v korist senatnega sojenja. 38 Pogoje za sojenje po sodniku posamezniku določa drugi odstavek 13. člena ZUS-1. Pogoja vrednosti spornega predmeta do 20.000 EUR in enostavnega pravnega in dejanskega stanja morata biti izpolnjena hkrati. 39 To pomeni, da se v zadevah, v katerih vrednost spornega predmeta presega 20.000 EUR, vedno sodi v senatu. Kriterij »enostavnega dejanskega in pravnega stanja« iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 predstavlja pravni standard, ki ga je treba napolniti (ustrezno obrazložiti) glede na konkreten primer. Za presojo, ali gre v konkretni zadevi za enostavno zadevo, ne zadošča zgolj enostavnost posameznega procesnega dejanja, ki ga opravi sodišče, temveč je treba presojati konkreten primer tako z dejanskega kot tudi s pravnega stanja zadeve. 40 V noveli ZUS-1C je predvidena sprememba 13. člena v sojenje po sodniku posamezniku, in sicer kot odgovor na večje potrebe po človeških virih, zaradi več sojenja na glavnih obravnavah.41
4. FAZE POSTOPKA UPRAVNEGA SPORA
V nadaljevanju prispevka obravnavam faze postopka upravnega spora na prvi stopnji pred Upravnim sodiščem, po katerih predstavim preizkuse, ki jih mora tožba prestati, bremena strank v posameznih fazah postopka ter institut materialno procesnega vodstva, ki poenostavljeno rečeno pomeni tiste aktivnosti, ki jih mora v procesu sojenja (poleg same odločitve) izvesti sodišče. Materialno procesno vodstvo je korektiv razpravnemu načelu po prvem odstavku 7. člena ZPP-ja, po katerem trditveno in dokazno breme nosita zgolj stranki postopka. Je institut, ki sodnika potisne v bistveno aktivnejšo vlogo v primerjavi npr. s sodnikom v anglo- saksonskem pravnem redu, po katerem zgolj spremlja »spopad« strank, ki sta v celoti sami odgovorni za dejansko stanje in zbiranje dokaznega gradiva. 42 Je tudi tisti institut, ki vnese določeno mero individualnega pristopa sodnika k sojenju, saj omogoča več poti do istega cilja, ki je končna odločitev.43 V teoriji in sodni praksi ni več nobene dileme, da je prvostopenjski sodnik v upravnem sporu zavezan k materialno procesnemu vodstvu, tako izhaja iz 45. člena ZUS-1, pravila primarne uporabe določb ZPP-ja, deloma tudi iz preiskovalnega pooblastila iz drugega odstavka 20. člena ZUS-1. ključna naloga sodišča v okviru materialno procesnega vodstva se skriva v razjasnjevalni dolžnosti sodišča, ki jo opredeljuje 285. člen ZPP-ja, v katerem je določeno, da sodnik postavlja vprašanja in skrbi na drug primeren način, da se pred obravnavo ali med njo navedejo vsa odločilna dejstva, da se dopolnijo nepopolne navedbe strank o pomembnih dejstvih, da se ponudijo ali dopolnijo dokazila, ki se nanašajo na navedbe strank, in sploh, da se dajo vsa potrebna pojasnila, da se ugotovita sporno dejansko stanje in sporno pravno razmerje, ki sta pomembna za odločbo. Materialno procesno vodstvo se izvaja v pisni in ustni obliki, slednje predvsem na glavni obravnavi.
MPV seže do vprašanj dejanskega stanja, dokaznih predlogov, in tudi do pravnih vprašanj (v smislu seznanjenosti strank s pravno podlago, ki jo bo uporabilo sodišče). Ob izvajanju materialno procesnega vodstva mora sodišče ves čas paziti na to, da ne preseže omejitev dokazne prekluzije (52. člen ZUS-1) 44 in da se zaradi izvajanja materialno procesnega vodstva ne poruši nepristranskost sojenja ali videz nepristranskosti. Pri tem menim, da je po naravi stvari materialno procesno vodstvo v upravnem sporu glede davčnih obveznosti, vsaj kar se tiče dejstev in dokazov, pogosteje usmerjeno k tožniku kot pa k toženi stranki. Končna odločitev o tem, kako stranka ravna na poziv sodišča v okviru materialno procesnega vodstva (torej ali mu sledi ali ne), pa je prepuščena stranki.
4.1. Tožba in materialno procesno vodstvo v zvezi s tožbo
V davčnih zadevah je daleč najpogostejša izpodbojna tožba, 45 obravnavamo pa še tožbe zaradi molka organa,46 tožbe v sporu polne jurisdikcije,47 možna je tudi ugotovitvena tožba. 48 Po ustaljeni sodni praksi lahko sodišče tožbi, v kateri tožnik zahteva odločitev v sporu polne jurisdikcije, ugodi tudi tako, da zgolj odpravi izpodbijani upravni akt in vrne zadevo v odločanje davčnemu organu v ponovni postopek.49 Ni pa v izpodbojni tožbi zahtevka na ugotovitev nezakonitosti akta. Stališče Vrhovnega sodišča je, da bi sodišče, če bi izpodbojni tožbi ugodilo tako, da bi ugotovilo nezakonitost akta, odločilo o čem, kar je v samem bistvu drugačno od tistega, kar je zahteval tožnik.50 Sodišče namreč po 40. členu ZUS-1 odloča v mejah tožbenega predloga. Sodišče tožnika, ki je vložil izpodbojno tožbo, v pravdi pa izgubil pravni interes za odpravo akta, lahko pa bi še vedno imel interes za ugotovitveno tožbo, ne poziva k spremembi tožbe. Če je do določitve sodišča ne spremeni tožnik sam, sodišče tožbo zavrže. 51 Sodišče pa poziva tožnika na popravek tožbenega predloga na razveljavitev (namesto na odpravo) upravnega akta. V 35. členu ZUS-1 se dopušča tudi kumulacija tožbenih zahtevkov. Če sodišče presodi, da pogoji za kumulacijo niso izpolnjeni, tožnika pozove na odpravo pomanjkljivosti. 52
V začetni fazi obravnavanje tožbe se preizkusita njena popolnost (z vidika formalnih sestavin, kot jih določa 30. člen ZUS-1, pa tudi z vidika siceršnjih procesnih predpostavk po ZPP-ju53) in razumljivost tožbe. Ker je obrazložitev sodbe »pogovor sodišča s tožbo«, je za dobro tožbo ključno, kako razumljivo se predstavijo tožbeni ugovori. Osebno najtežje razumem tožbo, v kateri so tožbeni ugovori razmetani po celotni tožbi, pogosto jih je celo več v eni povedi ali se v tožbi ponavljajo. Bolj kot jedrnatost in dolžina tožbe (čeprav tudi večkratno poudarjanje iste argumentacije k razumljivi tožbi ne pripomore), k razumljivosti tožbe po mojem mnenju pripomore njena dobra strukturiranost, torej oblikovanje v več poglavij ali točk, ki ločeno vsaka zase obravnavajo svoj ugovor, dobrodošli so tudi uvodni ali zaključni povzetki. Tožnik težko uspe s splošnimi (pavšalnimi) ugovori, pri katerih ni pojasnjeno, v čem se nanašajo na konkreten primer, in niso podprti z dejstvi in dokazi. Tudi še vedno pogosta praksa, da je tožba »kopiraj-prilepi« pritožbe iz davčnega postopka, je lahko zamujena priložnost za dobro pravdanje. Težko razumljivo tožbo lahko sodišče tožniku vrne v popravo.
Preizkus formalne popolnosti in razumljivosti tožbe je strankam naklonjen del preizkusa tožbe, saj sodišče tožnika pozove k dopolnitvi oziroma popravku tožbe in tožbo zavrže le, če tožnik tega ne naredi oziroma naredi pomanjkljivo in sodišče tudi ugotovi, da tožbe posledično ni možno obravnavati. Sodišče tako zahteva popravo tožbe, kadar se namesto prvostopenjske odločbe izpodbija odločba o pritožbi (tudi če stranko zastopa kvalificiran pooblaščenec). Sodišče pa ne poziva na popravek tožene stranke, 54 če je kot tožena stranka označen davčni organ prve stopnje, saj se šteje, da osebo toženca določa že 17. člen ZUS-1, zato tožba 55 zaradi te napake praviloma ni nepopolna ali nerazumljiva.
Sledi predhodni preizkus tožbe po 36. členu ZUS-1, 56 v katerem se presojajo okoliščine, v katerih bi bilo sodno varstvo nemogoče, nedopustno ali nesmiselno, in že predstavlja tudi vsebinski preizkus tožbe. Preizkus po 36. členu ZUS-1 predstavlja preizkus procesnih predpostavk. Če niso izpolnjene, se tožba brez poziva na popravek zavrže. Preizkusi pa se tudi izpodbijani akt z vidika vprašanja, ali je upravni akt tak, da je zoper njega sodni postopek sploh mogoč. V tem okviru se presoja obstoj tako bistvenih pomanjkljivosti akta, ki onemogočajo presojo njegovih zakonitosti ter presojo razlogov za ničnost akta, kot te razloge določa prvi odstavek 279. člena ZUS-1. V praksi določen del teh preizkusov poteka še v fazi, ko tožena stranka že odgovori na tožbo, kar je drugače, kot predvideva sam zakon. 57 Del tega preizkusa na Upravnem sodišču opravijo strokovni sodelavci sodišča.
Tožba se toženi stranki pošlje v odgovor, pri čemer pa v upravnem sporu odgovor na tožbo nima takšne vloge kot v pravdi, kjer je odgovor na tožbo prvo procesno dejanje tožene stranke. Obrazložen odgovor na tožbo je pravica in ne dolžnost tožene stranke, zato opustitev odgovora ne more imeti za posledico izdaje zamudne sodbe, kot to velja v pravdi (drugi odstavek 277. člena ZPP-ja). 58 Tožena stranka v odgovoru na tožbo ne more dopolnjevati obrazložitve izpodbijane odločbe, ki mora vsebovati vse elemente po prvem odstavku 214. člena ZUP-a.59 Poenostavljeno rečeno, kar tožena stranka v pravdnem postopku naredi v odgovoru na tožbo in kasneje v postopku, mora davčni organ narediti že v davčnem postopku in v svojih odločbah, v upravnem sporu pa zgolj brani svojo odločitev. Dobro pripravljen odgovor na tožbo sodišče usmeri h ključnim delom obrazložitve izpodbijanega akta in h ključnim listinam upravnega spisa oziroma k drugim dokazom, ki so bili v davčnem postopku že izvedeni. Odgovor na tožbo ne more učinkovati kot dopolnitev obrazložitve, ampak je lahko le dodatna pojasnitev že povedanega v izpodbijanem aktu. Prav zato se ne more šteti, da tožena stranka, ki v odgovoru izrecno ne prereka navedb v tožbi, te priznava (drugi odstavek 214. člena ZPP-ja), če njihovo prerekanje izhaja že iz obrazložitve izpodbijanega akta.
S tožbo tožnik postavi okvir upravnega spora. Sodišče izpodbijani akt preizkusi zgolj v tistem delu, ki ga tožnik s tožbo izpodbija. Dejansko stanje sodišče razišče in preizkusi v okviru tožbenih navedb (prvi odstavek 20. člena ZUS-1). Po 40. členu ZUS-1 sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, ni pa vezano na tožbene razloge. Zaradi te vezanosti na dejanski okvir tožbe sodišče tožnika ne opozarja na prezrte materialnopravne ugovore (npr. ugovor zastaranja). V sodni praksi in teoriji 60 pa ni povsem enotnega stališča glede tega, ali sodišče lahko odloči po drugačni (prezrti) pravni podlagi od tiste, ki jo je v tožbi navedel tožnik. S tem v zvezi se postavlja tudi vprašanje vezanosti na tožbene navedbe, kadar je obseg tožbenih navedb pomanjkljiv zaradi napačne pravne kvalifikacije tožbenega ugovora. Stališče Vrhovnega sodišča je, da sodišče po uradni dolžnosti pazi zgolj na ničnost upravnega akta (279. člen ZUP-a).61 Kot pojasni Vrhovno sodišče, 62 tožnik s tožbenimi navedbami postavlja okvir sodne presoje odločitve o svoji pravici, obveznosti ali pravni koristi (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), tj. obseg želenega sodnega varstva in s tem tožbeni predlog. Tožbeni predlog po razlagi Vrhovnega sodišča pa ni tožbeni zahtevek v smislu prvega odstavka 180. člena ZPP- ja, o katerem odloča sodišče samo v sporu polne jurisdikcije oziroma pri odločanju o adhezijskem zahtevku. To pomeni, da tožbenega predloga ne opredeljuje le formalni predlog, kateri upravni akt oziroma njegov del naj se odpravi, temveč ga opredeljujejo tudi tožbene navedbe o tem, kateri vsebinski del izpodbijanega akta je sporen, torej o čem naj sodišče presoja.
Kot omenjeno, obstajajo tudi drugačna stališča, zato dilema, ali ZUS-1 res oži obseg preizkusa zakonitosti izpodbijanega upravnega akta (v primerjavi z odločanjem o utemeljenosti tožbe v pravdi), torej z vidika materialnega prava izključno na pravno podlago, kot je podana v tožbi, in na razloge ničnosti, ni povsem razrešena. Drugače namreč velja v pravdi (kjer pa se odloča o tožbenem zahtevku in ne o tožbenem predlogu, ki je institut upravnega spora), kjer po tretjem odstavku 180. člena ZPP-ja sodnik vzame tožbo v postopek tudi tedaj, če tožnik ni navedel pravne podlage tožbenega zahtevka, če pa jo je navedel, sodišče ni vezano nanj (iura novit curia). 63 V pritožbenem postopku 351. člen ZPP-ja vzpostavlja kriterij skrbnosti strank pri vprašanju prezrte pravne podlage. Ob dejstvu, da 3. alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1 določa, da sodišče tožbo zavrne, tudi če spozna, da je upravni akt zakonit iz drugih razlogov, kot so v njem navedeni 64 (kar pomeni presojo, ali je davčni organ prezrl materialno pravno podlago, ki utemeljuje njegovo odločitev), se mi postavlja tudi vprašanje o uravnoteženosti obeh strank v upravnem sporu z vidika tega vprašanja. Menim, da mora sodišče ravnati drugače najmanj v primerih, v katerih stranki glede pomanjkljive pravne podlage ni mogoče očitati neskrbnosti.65
Kot omenjeno, obstajajo tudi drugačna stališča, zato dilema, ali ZUS-1 res oži obseg preizkusa zakonitosti izpodbijanega upravnega akta (v primerjavi z odločanjem o utemeljenosti tožbe v pravdi), torej z vidika materialnega prava izključno na pravno podlago, kot je podana v tožbi, in na razloge ničnosti, ni povsem razrešena. Drugače namreč velja v pravdi (kjer pa se odloča o tožbenem zahtevku in ne o tožbenem predlogu, ki je institut upravnega spora), kjer po tretjem odstavku 180. člena ZPP-ja sodnik vzame tožbo v postopek tudi tedaj, če tožnik ni navedel pravne podlage tožbenega zahtevka, če pa jo je navedel, sodišče ni vezano nanj ( iura novit curia).63 V pritožbenem postopku 351. člen ZPP-ja vzpostavlja kriterij skrbnosti strank pri vprašanju prezrte pravne podlage. Ob dejstvu, da 3. alineja drugega odstavka 63. člena ZUS-1 določa, da sodišče tožbo zavrne, tudi če spozna, da je upravni akt zakonit iz drugih razlogov, kot so v njem navedeni 64 (kar pomeni presojo, ali je davčni organ prezrl materialno pravno podlago, ki utemeljuje njegovo odločitev), se mi postavlja tudi vprašanje o uravnoteženosti obeh strank v upravnem sporu z vidika tega vprašanja. Menim, da mora sodišče ravnati drugače najmanj v primerih, v katerih stranki glede pomanjkljive pravne podlage ni mogoče očitati neskrbnosti. 65
4.2. Pripravljalni postopek in materialno procesno vodstvo
Sledi pripravljalni postopek, v katerem je materialno procesno vodstvo sodišča lahko že intenzivnejše in poteka po 45. členu ZUS-1, pa tudi po določbah o pripravljalnem naroku po ZPP-ju, ki urejajo razjasnjevalno dolžnost, v okviru katere se posebna skrb nalaga sodišču. V pripravljalnem postopku mora sodišče storiti vse, kar je potrebno, da se spor čim hitreje razreši. Tudi v upravnem sporu ustni pripravljalni narok po 279.c členu ZPP-ja ni izključen, vendar pa je v praksi bistveno pogostejše, da ta del postopka poteka pisno, torej z dopisi sodišča. Tako lahko sodišče stranke pozove, da v določenem roku navedejo dodatna dejstva in dokaze, dopolnijo ali pojasnijo svoje dotedanje navedbe, 66 predložijo listine ali predmete na sodišče in se izjasnijo o dejstvih, pomembnih za odločitev, vse seveda z upoštevanjem dokazne prekluzije iz 52. člena ZUS-1 (torej v okviru dejanskih navedb in dokazov iz davčnega postopka). Sodišče v tej fazi postopka pozove stranko k substanciranju pomanjkljivih dokaznih predlogov,67 k izjasnitvi do dejanskih in pravnih navedb nasprotne stranke, h konkretizaciji dokaznega predloga za vpogled v listine upravnega spisa (na način, da stranka pojasni, v katere listine in zakaj najsodišče vpogleda), 68 k pripravi pisnega povzetka obsežne listinske dokumentacije (četrti in peti odstavek 226. člen ZPP-ja), pojasnitvi razlogov za navajanje novih dejstev in dokazov (52. člen ZUS-1), k predložitvi pisnih izjav prič (236.a člen ZPP-ja), opredelitvi do izvedenskega mnenja, predložitvi sodne prakse, na katero se stranka sklicuje. 69 Predvsem dokazni predlogi strank so pogosto pomanjkljivi, ker so nesubstancirani (brez navedbe dejstev, ki se z dokazom dokazujejo) ali pa nekonkretizirani (npr. dokazni predlog, naj sodišče vpogleda v upravni spis). Če je bil dokaz že izveden v davčnem postopku, je smiselno sodišču pojasniti, katera dejstva kažejo na to, da bi bilo treba dokaz presoditi drugače, kot ga je presodil davčni organ.70 Skladno z načelom odprtega sojenja lahko sodišče že v tej fazi pojasni strankam svoje materialnopravno videnje zadeve (kot ga vidi v tistem trenutku) in presojo strankinih dokazov. Ob tem pa mora sodišče ohranjati nepristranskost in ves čas skrbeti za kontradiktornost postopka. Dopisi sodišča strankam morajo biti jasni in konkretizirani, nejasen poziv na doseganje standarda materialno procesnega vodstva,71 pri čemer pa lahko nastanejo razlike v vsebini pisanja glede na to, ali ima stranka kvalificiranega pooblaščenca ali ne.
4.3. Glavna obravnava
Pravica do javne in ustne obravnave je sestavni del pravice do poštenega sojenja v okviru ustavne pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Na glavni obravnavi imata stranki pravico do osebne navzočnosti pred sodiščem, do izjavljanja, do sodelovanja, in tudi pravico do javnosti.
Glavno obravnavo vodi predsednik senata, pogosto se pooblastilo za vodenje prenese na sodnika poročevalca, ki zadevo najbolje pozna in je tudi vodil pripravljalni postopek. Smiselno podobno kot v fazi pripravljalnega postopka sodišče tudi na glavni obravnavi izvaja materialno procesno vodstvo. Če vsi akterji dobro opravijo svoje delo, je do glavne obravnave celotno dokazno gradivo že zbrano, zato je ključni del naroka namenjen razpravi o dokaznih predlogih strank, sprejemu dokaznega sklepa,72 izvedbi dokazov, dokazni oceni ter razpravi o pravnih vprašanjih zadeve. Sodišče strankam zastavlja vprašanja o vseh naštetih vidikih, zato se od strank in pooblaščencev pričakuje, da na obravnavo pridejo dobro pripravljeni. Glede pripravljalnih vlog morata stranki spoštovati četrti odstavek 286.a člena ZPP-ja, ki določa, da je treba vlogo poslati dovolj zgodaj, da se vroči nasprotni stranki in da zato ni treba prestavljati naroka. Tudi zato je uveljavljena praksa, da sodišče glavne obravnave razpisuje precej pred datumom naroka. Stranke imajo možnost, da aktivno sodelujejo v postopku z dajanjem izjav o dejanskih in pravnih vprašanjih, z nasprotovanjem trditvam in zaključkom nasprotne stranke ter z opozarjanjem na pomanjkljivosti v argumentaciji nasprotnih strank. Po razlagi Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 22/2022 z dne 26. 8. 2022 lahko skladno z 286. členom ZPP-ja tožnik tudi na naroku navaja dejstva in dokaze, glede katerih po 52. členu ZUS-1 ni prekludiran. Drugače je Vrhovno sodišče odločilo v zadevi U 6/2020-29 z dne 7. 10. 2020, v kateri ni upoštevalo navedb tožnice iz pripravljalne vloge, ki jo je vložila po roku za tožbo, sklicujoč se na prvi odstavek 20. člena ZUS-1 v zvezi z 52. členom ZUS-1 in v povezavi s prvim stavkom prvega odstavka 28. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je v tej zadevi, ki pa ni iz davčnega področja, zavzelo stališče, da kasnejše navajanje dejstev in dokazov v postopku (torej po izteku roka za tožbo) ni dovoljeno. ob navedenem morebitno špekuliranje tožnika, kdaj »iznesti« dejstva in dokaze, ni varno, razen seveda, kadar tožnik kasnejše navajanje lahko utemeljeno pojasni.
Ugotavljam, da obstajajo zelo velike razlike v tem, koliko stranke svoj »dan na sodišču« izkoristijo. Stranke, ki na obravnavi zgolj ponovijo tisto, kar so že navedle v svojih dotedanjih vlogah, po mojem mnenju zapravijo svojo priložnost, saj ponavljajo nekaj, s čimer se je sodišče že seznanilo, sploh če je zadeva takšna, da odpira razpravo o dejanskih in pravnih vidikih.
Po načelu odprtega sojenja sodišče na glavni obravnavi stranki pogosto seznani s svojim videnjem zadeve in s tem poskrbi, da sodba za stranki ne predstavlja t. i. sodbe presenečenja. Takšna bi bila npr. sodba, v kateri bi sodišče uporabilo drugačno pravno podlago, kot je tista iz izpodbijanega akta in o kateri je v postopku tekel spor, ne da bi stranki na to prej opozorilo in jima dalo možnost do izjave. Sodba presenečenja lahko ravno z vidika pravice do izjave in zagotavljanja kontradiktornosti pomeni tudi bistveno kršitev pravil upravnega spora.73
Stranka lahko sodišču vedno predlaga kratko prekinitev naroka za pripravo odgovora. Prav tako sodišče prekine glavno obravnavo, če je treba sprejeti odločitev senata. Tudi v upravnem sporu ni izjeme od pravila iz 286.b člena ZPP-ja, po katerem mora stranka procesne kršitve postopka uveljavljati takoj, ko je to mogoče (torej kršitve, ki se zgodijo na obravnavi, že na sami obravnavi).74 Najpogostejši procesni ugovor je ugovor zoper zavrnilni del dokaznega sklepa sodišča.
Kršitev pravice do glavne obravnave je absolutno bistvena kršitev postopka. Kot vsaka pravica niti pravica do glavne obravnave ni absolutna in je zakonsko omejena, pri čemer morajo biti omejitve določene v zakonu, Upravno sodišče pa mora odločitev o sojenju na seji senata v sodbi tudi pojasniti. Omejitve se obravnavajo restriktivno in morajo tako na ravni zakona kot na ravni konkretnega postopka prestati del ustavnega testa legitimnosti in sorazmernosti.
zakonsko predvidene izjeme od odločanja na glavni obravnavi so: (i) če dejansko stanje med strankama ni sporno in gre torej za spor o pravnih ali tehničnih vprašanjih; 75 (ii) če je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, vendar v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom; 76 (iii) če gre za spor med istima strankama, pa gre za podobno dejansko in pravno podlago ter je o tem vprašanju sodišče že pravnomočno odločilo. 77 Sodišče lahko odloča brez glavne obravnave, tudi če na razpisano glavno obravnavo ne pride tožnik ali obe stranki. 78 Glavna obravnava se lahko ne opravi, tudi če se stranki na podlagi 279.a člena ZPP-ja glavni obravnavi pisno odpovesta; v tem primeru sodišče o sporu odloči prednostno.