TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Načelo enakosti med spoloma, zlasti tudi v zvezi s sodelovanjem pri upravljanju javnih zadev in z volilno pravico, je ponekod po svetu že uresničeno ali vsaj delno uresničeno, drugje pa o tem ni mogoče govoriti. Stanje je, če zremo nanj kot na celoto, kljub postopnemu napredku še zmeraj skrb vzbujajoče. Stroka poudarja, da znaša kritična masa deleža žensk v predstavniškem telesu, pri katerem se šele začno kazati učinki spolne uravnoteženosti na procese odločanja, najmanj 30 odstotkov, šele od 40-odstotnega deleža navzgor pa je mogoče govoriti o uravnoteženi zastopanosti glede na spol.²

Zgovoren je podatek, da je znašal delež žensk med poslanci (obeh domov) parlamentov po svetu v letu 2017 le 23,5 odstotka.³ Primat med državami z najvišjimi deleži žensk v parlamentu so imele tradicionalno skandinavske države s povprečno več kot 40-odstotnim deležem poslank, pred nekaj leti pa so ga prevzele nekatere države Južne Amerike in Afrike, na primer Argentina, Ruanda, Mozambik in Republika Južna Afrika.⁴ Slovenija je z zgolj dobro tretjino žensk v sklicu Državnega zbora 2014–2018 (33 od 90) zasedla razmeroma visoko, štiriindvajseto mesto.⁵ Delež žensk v slovenski vladi je Slovenijo v letu 2016 umestil v skupino zgolj štirih držav članic Sveta Evrope, ki se lahko pohvalijo z najmanj 40-odstotnim deležem ministric.⁶ Po drugi strani je zgovoren podatek, da ima v letu 2017 Slovenija v 212 občinah le 16 županj (7,5 odstotka).⁷

Ni dvoma, da se korenite spremembe ne morejo zgoditi čez noč. Bolj ozaveščene družbe se problematike lotevajo večplastno, celovito, z ukrepanjem na različnih področjih, in ne le s prisilnimi ukrepi, sprejetimi čez noč. Med njimi velja omeniti tako imenovane pozitivne ukrepe oziroma ukrepe pozitivne diskriminacije. Eden najbolj uveljavljenih ukrepov za zagotavljanje enakih možnosti moških in žensk v okviru volilnega sistema so različne oblike spolnih kvot in drugih sorodnih ukrepov, ki jim v prispevku zlasti v zvezi z lokalnimi volitvami namenjam posebno pozornost. Ukrepi, ki ciljajo le na delovanje volilnega sistema, praviloma ne bodo zadostno učinkoviti. Usmeriti jih je treba ne le k splošni javnosti, medijem, na področje izobraževanja, ozaveščanja in civilne družbe, temveč zlasti in predvsem tudi h ključnemu dejavniku političnega življenja v državi in širše: k političnim strankam. Na tem področju je v Sloveniji (in drugje) še veliko manevrskega prostora in potenciala, zato primerjalnopravnemu prikazu dodajam predloge usmeritev in konkretnih ukrepov.

2. Pogled mednarodnega prava in politik

Na eni strani so razmere glede enakih možnosti žensk na volitvah in širše pri političnem udejstvovanju v številnih državah skrb vzbujajoče, na drugi strani pa so smernice mednarodnega prava in stališča mednarodnih organizacij jasna ter izdelana. Cilje bolj uravnotežene zastopanosti spolov v političnem življenju – kar ni nepomembno in brez učinkov⁸ – obravnava več mednarodnopravnih instrumentov, ki jih tukaj na kratko omenjam le nekaj. Konvencija ZN o odpravi vseh oblik diskriminacije žensk⁹ iz leta 1979 velja za mednarodno listino pravic žensk (kot akt, posebej namenjen problematiki uresničevanja pravic žensk) in prvo formalnopravno potrditev potrebe po ukrepanju držav podpisnic.¹⁰ V 3. členu določa, da morajo države sprejeti vse primerne ukrepe, tudi zakonodajne, ki naj ženskam omogočijo celostni razvoj in izboljšanje njihovega položaja, vključno z enakopravnim uživanjem vseh človekovih pravic. V 4. členu je izrecno določeno, da začasni pozitivni ukrepi, katerih cilj je pospešiti uresničevanje dejanske enakosti moških in žensk, ne štejejo za diskriminacijo. Med pomembnejšimi mejniki velja omeniti tudi Četrto svetovno konferenco o ženskah, na kateri je bila leta 1995 sprejeta Pekinška deklaracija.¹¹ Ta izrecno poziva k polni uravnoteženosti spolov, tj. k 50-odstotnemu deležu zastopanosti obeh spolov na vseh področjih družbe, zlasti tudi pri sprejemanju odločitev.¹²

Pri spodbujanju enakosti med spoloma v predstavniških telesih in širše v političnem življenju imajo pomembno vlogo tudi regionalne mednarodne organizacije: Evropska unija, Svet Evrope ter Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE).¹³ Nabor dokumentov je resnično izjemen.¹⁴ Med novejšimi naj omenim Strategijo Sveta Evrope o enakosti spolov 2014–2017.¹⁵ Nekateri dokumenti obravnavajo posebej spolne kvote, na primer resolucija o povečevanju zastopanosti žensk skozi volilni sistem, ki jo je Parlamentarna skupščina Sveta Evrope sprejela leta 2010.¹⁶ Nekateri drugi se osredotočajo na dostop žensk do političnih funkcij na lokalni ravni. Kongres lokalnih in regionalnih oblasti Sveta Evrope (Congress of Local and Regional Authorities) je leta 2009 sprejel priporočilo, v katerem je Odboru ministrov priporočil, da pozove vlade držav članic k sprejetju ukrepov za uravnoteženje izvoljenih predstavnikov po spolu na lokalnih in regionalnih volitvah, za kar naj uvedejo volilni sistem, v katerem se bodo kandidati na listah izmenjevali po spolu (najmanj v razmerju ena proti tri), v primeru kršitev pa predpišejo finančne kazni. Prav tako naj sprejmejo ukrepe, ki bodo ženskam omogočili zasesti odgovorne funkcije v izvršilnih organih občin in regij.¹⁷

Poleg kongresa Sveta Evrope velja med mednarodnimi institucijami in združenji, ki se ukvarjajo s problematiko ženskega predstavništva na lokalni in regionalni ravni, omeniti vsaj še Združenje evropskih regij (Assembly of European Regions), Odbor regij Evropske unije (Committee of Regions of the EU) ter prav tako Svet evropskih občin in regij Evrope (Council of European Municipalities and Regions of Europe – CEMR),¹⁸ največje evropsko združenje več kot 100.000 lokalnih in regionalnih skupnosti, pri katerem deluje poseben odbor izvoljenih ženskih predstavnic.¹⁹

3. Ukrepi za spodbujanje spolne uravnoteženosti v politiki

3.1. Ukrepi, vezani na volilni sistem

Najbolj razširjeni ukrepi za doseganje bolj uravnotežene zastopanosti žensk v politiki, ki so povezani z delovanjem volilnega sistema, so različne oblike kvot in sorodni ukrepi.²⁰ V grobem jih delimo na tri skupine: sistem zagotovljenih sedežev, obvezne kvote ter prostovoljne strankarske kvote.²¹

a) Sistem zagotovljenih sedežev

Najstarejši ukrep pozitivne diskriminacije na področju spodbujanja enakosti med spoloma na volitvah je sistem zagotovljenih oziroma rezerviranih sedežev, ki ženskam zagotovi določeno število (poslanskih) mandatov v predstavniškem telesu. Sistem zahteva, da se voli ženske predstavnice na posebnih listah ali s posebnim, dodatnim glasom. V Indiji je za ženske rezervirana tretjina sedežev v lokalnih predstavniških telesih. V parlamentih je ženskam zagotovljenih najmanj 6 sedežev od 110 v Jordaniji, 60 od 342 v Pakistanu in 20 odstotkov v Tanzaniji.²² Sistem poznajo tudi v Ruandi, Ugandi, Keniji, na lokalni ravni pa še v Bangladešu. Na splošno je mogoče ugotoviti, da je sistem najpogostejši v Aziji, na Bližnjem vzhodu in v Afriki, ne najdemo pa ga v Evropi (razen volitev predstavnikov manjšin v nekaterih državah, na primer na Poljska in Hrvaškem ter v Sloveniji).²³

b) Obvezne oziroma zakonske kvote

Za drugo skupino ukrepov je značilna pravna obveza, da politične stranke na svoje liste uvrstijo najmanj določen delež žensk oziroma kandidatov podzastopanega spola. Obvezne kvote navadno ureja volilna zakonodaja ali drugi pravni akti, lahko tudi ustava. Kvote so lahko tudi nezavezujoče in delujejo kot smernice in ne kot obvezne kvote, čeprav jih določi država ali lokalna skupnost.

c) Prostovoljne strankarske kvote

Kvote, ki niso predpisane s prisilnimi predpisi in se zanje po svoji volji odločijo politične stranke, imenujemo prostovoljne strankarske kvote. Stranke jih navadno opredelijo v svojih statutih ali drugih avtonomnih aktih. Opredeljene so lahko bodisi kot pravilo in jih stranke bolj ali manj dosledno spoštujejo bodisi gre le za splošnejše smernice in cilje. Prostovoljne kvote so pogosto tlakovale pot uvedbi obveznih kvot. Tako je bilo na primer v Španiji, Belgiji, na Poljskem in v Sloveniji.²⁴

V zadnjem desetletju ali dveh je kvote v taki ali drugačni obliki uvedlo veliko držav, med katerimi prednjačijo afriške in južnoazijske države ter države Latinske Amerike.²⁵ Leta 2015 jih je v taki ali drugačni obliki poznalo petintrideset evropskih držav.²⁶ V Evropi so kvote najpogosteje določene v deležu, ki se giblje med 25 in 50 odstotki, globalno povprečje pa znaša 30 odstotkov.²⁷ Obvezne kvote veljajo za tako imenovano politiko hitre poti doseganja bolj uravnoteženega deleža žensk v politiki ter so značilnejše za Srednjo in Vzhodno Evropo, kjer naj bi bilo še zmeraj prisotno prepričanje, da so kvote ostalina sovjetske oziroma komunistične preteklosti.²⁸

Predpisane so v 13 državah.²⁹ Najmanj v 22 evropskih državah poznajo prostovoljne kvote,³⁰ saj se je zanje odločila vsaj ena politična stranka v državi. Te države pogosteje prisegajo na tako imenovano politiko postopnega napredka, po kateri naj se načelo enakosti med spoloma udejanja po »naravni« poti. Postopna in naravna pot je lahko učinkovitejša, ker prihaja iz same družbe in ni utemeljene na prisili prava. Toda opozoriti je treba, da je proces vključevanja žensk v politično življenje v skandinavskih državah trajal vsega skupaj 80 let. Nekateri zato opozarjajo, da je treba razumeti obvezne kvote kot izraz zahtev, da se enakopravnost med spoloma udejanji v razumnem času.³¹

Odpor do obveznih kvot izhaja predvsem iz stališča, da kvote nasprotujejo konceptu liberalne demokracije³² in načelu meritokracije (»po zasluženju«).³³ V zadnjih letih je več kot trideset držav po svetu osvežilo zakonodajo glede kvot z namenom, da bi izboljšale njihove učinke, v evropskih državah pa je zaslediti premik od prostovoljnih kvot k obveznim, vključno s predpisovanjem sankcij za kršitve.³⁴

3.2. Temeljne značilnosti in učinki kvot in sorodnih ukrepov

Kvote in sorodne ukrepe za uresničevanje načela enakosti na volitvah je mogoče razvrstiti po različnih merilih, na primer po tem, ali se uporabljajo pri oblikovanju naborov kandidatov, pri oblikovanju kandidatnih list, ali pa pri samem oblikovanju volilnih enot (slednje velja za zagotovljene sedeže). Kvote razlikujemo tudi glede na to, ali so določene za ženski spol (na primer najmanj 40 odstotkov kandidatk na listi) ali pa so spolno nevtralne in določajo, da morajo biti na listo uvrščeni kandidati obeh spolov, pri čemer mora biti spol, ki mu pripada manjše število kandidatov na listi, zastopan v zadostnem deležu (na primer vsaj 40 odstotkov vseh kandidatov na listi). Druga kot ženske kvote spolno nevtralne kvote določajo tudi največji dovoljeni delež kandidatov obeh spolov na listi. Če tem merilom dodamo še pravila o določanju vrstnega reda na kandidatnih listah ter vse možne kombinacije in izpeljave, se pokaže, da je končni nabor kvot in drugih sorodnih ukrepov zelo širok.³⁵

Bolj zapleteno je kvote in sorodne ukrepe vgraditi v večinske in mešane volilne sisteme. Le približno tretjina držav, v katerih je v veljavi večinski volilni sistem, pozna katero od oblik kvot in drugih ukrepov, v državah s proporcionalnim volilnim sistemom pa ta delež doseže štiri petine. Ker gre pri večinskih sistemih večinoma za uninominalne volilne enote (izvoljen je en kandidat, zaradi česar ni kandidatnih list in zato ni mogoče, da bi ena politična stranka v isti volilni enoti nominirala kandidata obeh spolov), so kvote urejene že v postopkih izbire kandidatov. Tak primer je oblikovanje nabora izključno kandidatk za določena volilna okrožja (angl. all-women shortlists ali tudi women-only shortlists – WOS³⁶), ki ga je prva uvedla stranka laburistov v Združenem kraljestvu.³⁷ Znani so tudi ukrepi, ki od politične stranke zahtevajo, da na ravni države število kandidatk v uninominalnih volilnih enotah doseže minimalno zahtevano raven. To je mogoče doseči ne le z že omenjenim izključno ženskim naborom kandidatk, temveč tudi z uvedbo posebnih volilnih enot, v katerih volivci volijo izključno predstavnice. V Indiji so se v zvezi z lokalnimi volitvami odločili za posebne rotacijske kvote, pri katerih so določeni sedeži na vsakih tretjih volitvah rezervirani za ženske. Zanimiva je tudi ureditev, pri kateri se volitve izvedejo po sistemu absolutne večine, po prvem krogu volitev pa sedeži, glede katerih nobeden od kandidatov ni osvojil absolutne večine, pripade tistim kandidatkam, ki so dosegle relativno najvišjo podporo. Uporabljajo ga v Jordaniji.³⁸

Ukrepi se med seboj precej razlikujejo tudi po učinkovitosti. Nekateri med njimi so zasnovani tako, da so usmerjeni v polno uresničitev začrtanega rezultata, to je v izvolitev določenega števila ali deleža žensk. Primer takega »ukrepa rezultata« je sistem rezerviranih sedežev, saj zagotavlja najmanj vnaprej določeno število žensk v parlamentu ali drugem predstavniškem telesu. Vendar so njegovi učinki praviloma omejeni tudi navzgor in so lahko celo kontraproduktivni, saj delež žensk ostane na zagotovljenem minimumu in ga ne preseže, s tem pa se zadovoljijo tudi politične stranke.³⁹ Drugi ukrepi zgolj ustvarjajo možnosti za enakopravnejše sodelovanje žensk na volitvah in si za rezultate zgolj prizadevajo, ne da bi ponujali zagotovilo za rezultat (»ukrepi prizadevanja«).⁴⁰

Kvote praviloma niso ukrepi rezultata, temveč prizadevanja, saj njihovega učinka ni mogoče natančno predvideti vnaprej, delež izvoljenih žensk pa se od volitev do volitev razlikuje. Učinkovitost kvot je odvisna od številnih dejavnikov, ne le od tega, ali gre za obvezne ali prostovoljne kvote. Tudi če so kvote določene kot obvezne, to še ne pomeni, da jih bodo politične stranke spoštovale. Zelo pomemben dejavnik učinkovitosti kvot v praksi je sistem sankcioniranja, zlasti vrsta in strogost predpisane sankcije za kršitev pravil, dosleden nadzor ter učinkovit postopek. Najučinkovitejša in hkrati najstrožja sankcija je zavrnitev kandidatne liste, zaradi česar ta ne more sodelovati na volitvah. Nekatere države, na primer Francija in Portugalska, poznajo finančne sankcije, kar pomeni, da mora politična stranka plačati globo, ali se jo kaznuje v obliki zmanjšanega financiranja iz javnih sredstev. Taka sankcija praviloma manj prizadene večje in bolj uveljavljene stranke, hkrati pa kandidatni listi, ki je sestavljena v nasprotju s pravili, ne prepreči sodelovanja na volitvah in je iz tega vidika blažja. Zelo pomembno je tudi, kako je urejen nadzor nad spoštovanjem pravil glede oblikovanja kandidatnih list, kateri organ je pristojen zanj in za sankcioniranje, kakšen je njegov položaj, kako je urejeno pravno varstvo ipd.⁴¹

Kvote, tudi če jih stranke spoštujejo, same po sebi nujno še ne prinesejo rezultatov. Ključen je sistem razvrščanja kandidatov na listo oziroma njihov vrstni red. Če je na kandidatni listi 40 odstotkov žensk, pri čemer so te razporejene na spodnji del kandidatne liste, se lahko zlahka primeri, da nobena od njih ne bo izvoljena. Še tako ambiciozno zastavljena kvota je lahko, kar zadeva volilni izid, skoraj povsem brez učinka.⁴² Da bi bile kvote resnično učinkovite, jih morajo (poleg učinkovite sankcije za kršitve) spremljati še pravila o razvrščanju kandidatov na listo. Tem pravilom v večinskih volilnih sistemih ustrezajo pravila o tako imenovanih varnih sedežih. Gre za umestitev kandidatk v tista volilna okrožja, ki politični stranki z veliko gotovostjo prinesejo mandat.⁴³

V posebno skupino pravil o razvrščanju kandidatov na listo je mogoče umestiti pravilo, da je treba kvote spoštovati tudi znotraj določenega ožjega dela liste, tj. znotraj skupin določenega števila sedežev na listi, kar vpliva na njihovo razporeditev. Primer je Španija, kjer mora biti kvota spoštovana tudi znotraj vseh skupin po pet sedežev na listi. Kot najučinkovitejšega je treba omeniti tako imenovani sistem zebre oziroma zadrge, pri katerem so kandidati na listi razvrščeni izmenjaje se po spolu. Vendar je učinke sistema zebre in drugih pravil glede vrstnega reda kandidatov na listi mogoče zamejiti. To se doseže z možnostjo, da volivec vpliva na vrstni red kandidatov s preferenčnim glasovanjem (tako imenovane odprte liste).⁴⁴

Med dejavnike, ki vplivajo na uresničevanje načela enakosti med spoloma v predstavniških telesih, je treba poleg učinkovitosti kvot in sorodnih ukrepov gotovo umestiti tudi volilni sistem. Čeprav raziskave Medparlamentarne unije kažejo, da ni mogoče izpostaviti konkretnega volilnega sistema, ki bi bolj kot vsi drugi dajal prednost ženskam, pa je vendarle treba upoštevati, da pri večinskem volilnem sistemu številni politični nazori v predstavniškem telesu niso zastopani, saj volilna formula favorizira zgolj dve oziroma kvečjemu le nekaj najuspešnejših političnih strank, ki jim pripadejo vsi mandati.⁴⁵ Ker v večinskih volilnih sistemih ni kandidatnih list, se stranke pogosteje odločajo za kandidate in težje odstopijo mesto kandidatkam – vsaj v primerjavi s proporcionalnim volilnim sistemom, v katerem je na voljo več kandidatnih mest. Kaže, da volilni sistemi niso (spolno) nevtralni in sovplivajo na odslikavo spolne, družbene in politične sestave celotnega volilnega telesa v predstavniškem organu. Več žensk je izvoljenih v državah s proporcionalnim volilnim sistemom kot v tistih z večinskim. Upoštevati je treba tudi druge prvine volilnih sistemov, na primer tip kandidatnih list oziroma glasovanja (zaprte, odprte liste,⁴⁶ tj. možnost preferenčnega glasovanja, panaširanje), velikost volilnih enot⁴⁷ in okrožij, volilni prag in druge.⁴⁸

V splošnem je mogoče skleniti, da so kvote in sorodni ukrepi učinkovitejši zlasti, če so ustrezno vsajeni v volilni sistem, če jih spremljajo pravila glede oblikovanja list in razporejanja kandidatov, če je vzpostavljen učinkovit nadzor ter mehanizem sankcioniranja ipd. Vendar je treba za resnično spremembo v družbi storiti še kaj več. Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je leta 2010 države članice z Resolucijo o povečevanju zastopanosti žensk skozi volilni sistem pozvala k uvedbi kvot, ki da je učinkovit ukrep za spodbujanje vključevanja žensk v odločanje o javnih zadevah, vendar je hkrati opozorila, da po drugi strani samo kvote ne zadostujejo. Da bi bile polno učinkovite, jih morajo spremljati še ukrepi na področju ozaveščanja in izobraževanja prebivalstva, vključno z izkoreninjenjem stereotipov – zlasti tudi v političnih strankah in medijih.⁴⁹ Ponekod bi bilo treba spremeniti ustavo, zato da ukrepi pozitivne diskriminacije ne bi pomenili kršitev načela enakosti (diskriminacije).⁵⁰

3.3. (Ne)smotrnost obveznih spolnih kvot

Vsekakor velja ukrepe za doseganje uravnotežene zastopanosti žensk na javnih funkcijah in širše v politiki temeljito pretehtati in se šele ob upoštevanju vseh dejavnikov odločiti, ali je uvedba smiselna in ukrep ustrezen. Na primer strogo, pravno določene obvezne kvote bi lahko v razvitih demokracijah, v katerih je delež izvoljenih žensk že precej visok, pomenile nesorazmeren ukrep in poseg v volilno pravico ter svobodno združevanje in delovanje političnih strank. Prav tako bi lahko preveč strogi ukrepi v tranzicijskih demokracijah, v katerih strankarsko življenje še ni tako utrjeno, ogrozili šibkejše politične stranke in pluralizem političnega prostora.⁵¹ Kvote in podobni obvezni ukrepi lahko bolj prizadenejo novoustanovljene stranke in v skrajni posledici onemogočijo njihovo enakopravno sodelovanje, saj imajo stranke s tradicijo in utrjenostjo na terenu praviloma manj težav pri pridobivanju in usposabljanju kandidatk in kandidatov. Prav bi bilo, da so ukrepi zasnovani tako, da manjših ter novoustanovljenih strank ne onemogočajo in jim ne preprečujejo enakopravnega sodelovanja na volitvah. Da bi se temu izognili, bi bilo mogoče zanje predpisati prehodno obdobje, v katerem bi morale te stranke obvezne kvote in druge ukrepe uveljavljati postopoma.

Ukrepi, kot so obvezne spolne kvote, imajo lahko tudi nepredvidene postopkovne in druge posledice, ki jih je v času snovanja in uvajanja težko vnaprej izčrpno predvideti in ustrezno upoštevati. Ker so volilni postopki praviloma zelo občutljivi in tudi potencialno konfliktni, je treba pred uvedbo vsakovrstnega ukrepa zelo dobro pretehtati njegove učinke in pomen za volilni postopek. Čeprav so lahko spolne kvote legitimne, se je treba vseskozi zavedati, da pogosto ne gre za neopazne, le malenkostne omejitve volilne pravice, ampak je lahko v skrajnem primeru posledica ukrepov tudi, da v celoti onemogočijo pasivno volilno pravico nekaterim kandidatom (na primer kadar je zavrnjena celotna kandidatna lista zaradi neupoštevanja pravil glede spolne uravnoteženosti). Zlasti je treba odgovoriti na vprašanja, kot so: ali je dovolj zagotovljeno pravno varstvo volilne pravice; kateri organ ga zagotavlja, v katerih postopkih, kdaj in v kakšnih rokih; kakšne možnosti odprave nepravilnosti pri sestavi kandidatnih list z vidika neupoštevanja spolnih kvot mora zagotoviti volilni postopek, da ne bo prihajalo do nesorazmernih posegov v volilno pravico itd.

Izostanek temeljitega razmisleka veča možnosti za slabo učinkovanje ukrepov, za njihov neuspeh in za nenadejane težave v volilnem postopku. Prav nič ni narobe s tem, če tak ukrep, na primer kvote spodbudijo družbene spremembe. Po drugi strani pa bi lahko bila uvedba zlasti prisilnih – obveznih kvot ob prevelikem nasprotovanju družbe v konkretnem prostoru in času prenagljena. Odzivi družbe so lahko v teh okoliščinah zelo različni. Kot primer skrajnejših odzivov velja omeniti dogodke v Indiji, kjer je ob uvedbi obveznih kvot na lokalnih volitvah prišlo do nasilnih protestov, ki so se končali s smrtnimi žrtvami.⁵² V takem primeru ter ob specifičnih kulturnih, političnih in drugih okoliščinah je nemara bolj smiselno začeti z »mehkejšimi« ali posrednejšimi ukrepi, ki šele pripravijo podlago za to, da se lahko začno globlji družbeni premiki. Prav vsako prizadevanje pa bo treba zasnovati tako, da bo ustrezno vsajeno v okolje in da bo spoštovalo obstoječe kulturne, politične in druge značilnosti. Upoštevati je treba tudi, da identični ukrepi, ki so delovali v eni državi, drugje ne bodo nujno učinkoviti.⁵³

Pri tem imajo lahko pomembno vlogo tudi same lokalne skupnosti, od občin, regij in pokrajin do njihovih strokovnih služb, javnih zavodov ter združenj lokalnih skupnosti. Te so namreč najtesneje povezane z lokalnim prebivalstvom in zato poznajo razmere svojega okolja. Svojo vlogo bi morali opraviti tudi župani, drugi izvršni organi in predstavniški organi lokalnih skupnosti, ki se lahko učinkovito povežejo in ustvarijo ali spodbujajo projekte, kampanje ter druge dejavnosti in prizadevanja, ki ljudi ozaveščajo, razbijajo stereotipe ter v praksi omogočajo aktivno sodelovanje in vključevanje žensk v javno življenje na lokalni ravni.⁵⁴

Razlogi za podpovprečno vključenost žensk v politiko in njihovo podpovprečno izvoljivost so lahko zelo različni. Poleg volilnega sistema in kandidacijskih postopkov so lahko dejavniki, ki ženskam otežujejo politično udejstvovanje, tudi socialno-ekonomski, zgodovinski, kulturni, politični itd. Ti so pogosto močno usidrani in trdovratni, zato jih je treba nasloviti z več zornih kotov in z različnimi sredstvi, ki učinkujejo tako neposredno kot tudi dolgoročneje. Za doseganje sprememb je pogosto potrebno veliko časa in napora.⁵⁵ Spremembe volilnega sistema najpogosteje ne bodo dovolj same po sebi, temveč jih morajo spremljati ukrepi na področju izobraževanja, ozaveščanja, medijev,⁵⁶ spodbujanja političnih strank, da v svoje organe in procese odločanja vključujejo ženske in izvajajo druge ukrepe itd.⁵⁷

3.4. Primerjalni pogled

V nadaljevanju predstavljam nekaj držav, ki za lokalne volitve uporabljajo različne volilne sisteme, hkrati pa tudi različne tipe kvot oziroma sorodnih ukrepov. Gre za ozek izbor, zato ugotovitev ne gre posploševati, zadostuje pa za prikaz, da na učinkovanje kvot in sorodnih ukrepov v posamezni državi vpliva veliko dejavnikov, med katerimi volilni sistem ni nujno odločilen. Zato bo lahko učinek istega ukrepa v različnih okoljih povsem različen in tudi drugačen od pričakovanega.

3.4.1. Proporcionalni volilni sistemi z obveznimi kvotami: Belgija in Španija

Belgija

V Belgiji na lokalnih volitvah uporabljajo proporcionalni volilni sistem s kandidatnimi listami in preferenčnim glasovanjem. Volivci razmeroma pogosto, pogosteje kot na primer na parlamentarnih volitvah, izrabijo možnost preferenčnega glasovanja, kar ne preseneča, saj na lokalnih volitvah bolj kot o strankarski pripadnosti odločajo o osebnostih. Približno polovica kandidatov je izvoljenih na podlagi preferenčnih glasov ne glede na vrstni red na listi.⁵⁸

Prve obvezne kvote je zakon določil leta 1994. Pred tem so prostovoljne kvote uporabljale nekatere, tudi največje politične stranke.⁵⁹ Prvič so bile določbe uporabljene na lokalnih volitvah leta 1994 in 2000, leta 1999 pa na evropskih, zveznih parlamentarnih in regionalnih volitvah. Določbe o kvotah so leta 2002 zaostrili tako,⁶⁰ da mora biti kandidatna lista sestavljena iz enakega števila kandidatov obeh spolov (oziroma lahko razlika znaša največ ena), pri čemer prvi dve mesti ne smeta pripasti kandidatoma istega spola.⁶¹ Hkrati so iz pristojnosti zakona izpadle lokalne volitve, saj je pristojnost glede slednjih prešla na regije. Vse regije razen Flandrije so nato prevzele ureditev zakona, kjer so zaradi nasprotovanj pravilo o razvrščanju kandidatov na liste omilili tako, da mora biti na enem od prvih treh mest na listi (in ne dveh) vsaj ena kandidatka.⁶² Izkušnje kažejo, da je za izvoljivost žensk pomembneje, katera mesta na listi zasedajo, in ne njihovo število na celotni listi. Učinek kvot bi bil gotovo slabši, če ne bi veljalo pravilo, da morajo kandidati prejeti zadostni delež preferenčnih glasov, da se ti upoštevajo.⁶³

Do sredine 90. let 20. stoletja je delež izvoljenih žensk znašal od 5 do 10 odstotkov. Po uvedbi kvot je sledila močna rast na vseh volitvah, tudi na lokalnih, na katerih je delež med leti 2004 in 2009 narasel iz 19 na 35 odstotkov v Valoniji in iz 31 na 41 odstotkov v Flandriji.⁶⁴ Med leti 2013 in 2017 delež izvoljenih žensk niha okrog 35,5 odstotka.⁶⁵

Španija

Od prvih demokratičnih parlamentarnih volitev po padcu Francovega režima, ki so potekale leta 1977, pa do volitev leta 2011 se je delež izvoljenih žensk povečal za 30 odstotkov in je dosegel 36 odstotkov.⁶⁶

Prve prostovoljne kvote je uvedla ena od političnih strank leta 1988 in jih določila pri 25 odstotkih, leta 1997 pa jih je povečala na 40 odstotkov. Predlog zakona, ki je uvajal obvezne kvote, leta 2003 ni bil sprejet. Kljub njegovi zavrnitvi so vse parlamentarne stranke razen ene bodisi sprejele prostovoljne kvote bodisi določile cilje za večjo zastopanost žensk. Leta 2007 je bil sprejet zakon, ki je uvedel 40-odstotno kvoto, ki mora biti upoštevana ne le na kandidatni listi kot celoti, temveč tudi znotraj vsakih pet mest na listi. Kandidatno listo, ki pogojem ne zadosti, se zavrne. Kvota je bila uvedena tudi za lokalne volitve, razen za volitve v občinah z manj kot 3.000 prebivalci, in za regionalne volitve. Nekatere regije so določile celo višje, 50-odstotne kvote ali dodale še pravilo zadrge. Zanimivo je, da je učinek sistema zadrge ponekod manjši kot v regijah, ki imajo 50-odstotne kvote brez zadrge, čeprav splošno velja, da je sistem zadrge najučinkovitejši ukrep.⁶⁷

Na regionalnih volitvah leta 2003 je delež izvoljenih žensk znašal 32,3 odstotka, leta 2007, torej po uvedbi kvot, pa se je povzpel na 39,4 odstotka. V letu 2014 je znašal 43 odstotkov. Na občinskih volitvah se je delež izvoljenih žensk v desetih občinah z najvišjimi deleži leta 2003 gibal med 35,9 in 43,1 odstotka, leta 2007 pa med 41,3 in 44,8 odstotka. Med tremi občinami na repu lestvice je leta 2003 delež žensk znašal približno 23 odstotkov, leta 2007 pa že 32 odstotkov. Od leta 2013 do leta 2017 je povprečni delež izvoljenih predstavnic v vseh občinah znašal približno 35 odstotkov.⁶⁸

3.4.2. Proporcionalni volilni sistemi s prostovoljnimi kvotami: Nemčija in Švedska

Nemčija⁶⁹

V Nemčiji ugotavljajo, da politične stranke na lokalni ravni izgubljajo vpliv. K temu sta pripomogli tudi dve reformi volilnega sistema na občinski ravni, ki sta volivcem zagotovili večji vpliv na izbiro kandidatov. V devetdesetih letih 20. stoletja je večina zveznih dežel odpravila pristojnost občinskih svetov, da izvolijo župana. Slednjega danes v večini občin izvolijo volivci na neposrednih volitvah. Druga sprememba zadeva kandidatne liste, ki so bile dotlej zaprte. Postopoma je vse več zveznih dežel uvedlo možnost preferenčnega glasovanja in tudi možnost izbire med kandidati različnih kandidatnih list.

Ustavnih ali zakonskih določb, ki bi kvote ali druge sorodne ukrepe določile kot obvezne, ni. Zanje se politične stranke odločajo prostovoljno. Različne največje stranke v Nemčiji so prostovoljne kvote uvedle v osemdesetih in devetdesetih letih 20. stoletja, nekatere pozneje, le redke se zanje sploh niso odločile.

Zelena stranka je kvote uredila v svojem statutu leta 1986. Na kandidatnih listah morata biti oba spola zastopana s 50-odstotnim deležem na volitvah vseh ravni (na lokalnih, deželnih in zveznih volitvah). Pri tem so liha števila na listi (vključno s prvim mestom) običajno zagotovljene ženskam, čeprav to ni pravilo. Dovoljeno je oblikovati tudi izključno ženske kandidatne liste. Za 50-odstotno kvoto se je leta 1990 odločila tudi stranka PDS. Stranka SPD je kvote uredila leta 1988 in znaša najmanj 40 odstotkov. Stranka CDU je kvote sprva zavračala, sredi devetdesetih let pa privolila v tako imenovane mehke kvote (30 odstotkov kandidatk na listah). Za sistem zadrge sta se odločili le dve politični stranki, tretja pa je sistem zadrge zrahljala s pravilom, da lahko vsako peto mesto na listi zasede bodisi ženska bodisi moški, na deželni in lokalni ravni pa je kvoto znižala na 40 odstotkov.

Statuti političnih strank določajo različne sankcije, če njihove kandidatne liste ne spoštujejo pravil glede kvot, na primer da se kandidatno listo zavrne ali da je potreben nov postopek oblikovanja kandidatne liste ali da se lista kljub temu sprejme, če kandidatk ni oziroma ne želijo kandidirati. V Zeleni stranki imajo udeleženke na volilnem srečanju, na katerem se oblikuje kandidatne liste, pravico veta.

Čeprav gre za prostovoljne strankarske kvote, je učinek kvot v Nemčiji močan. Politične stranke iščejo kandidatke in jih tudi spodbujajo, da se odločijo za politično pot in kandidaturo. V teh strankah zato najdemo večji delež aktivnih žensk kot v strankah, v katerih se za kvote niso odločili. V slednjih so aktivne kvečjemu ženske, ki prihajajo iz družin z močno tradicijo političnega udejstvovanja, ali ženske s socialno močnejšim ozadjem.

Statistika kaže, da politične stranke v večjih mestih načeloma spoštujejo prostovoljno določene kvote, vendar pa ni tako v manjših krajih. Ne glede na to je treba upoštevati, da lahko volivci sami razvrščajo kandidate na listi, zato tudi sistem zadrge na lokalnih in nekaterih deželnih volitvah ženskam nujno ne prinese povsem uravnotežene sestave predstavniških teles.

Na lokalni ravni je delež žensk v predstavniških telesih še leta 1975 znašal približno 10 odstotkov, v devetdesetih letih pa je dosegel 25 odstotkov. Na lokalni ravni ni pomembna le pripadnost politični stranki, temveč na delež žensk vpliva zlasti tudi velikost kraja, pri čemer je mogoče višji delež žensk zaznati v večjih krajih. Med leti 2013 in 2017 se je delež žensk v občinskih svetih nekoliko znižal in je znašal med 19 in 21 odstotkov.

Švedska

Švedska se kot skandinavska dežela tradicionalno visoko uvršča na lestvicah ženske zastopanosti v parlamentu oziroma enakih možnosti žensk v družbi nasploh. V letu 2011 je bila Švedska druga na svetu (za Ruando) s 45-odstotnim deležem poslank, leta 2017 pa ji je 43,6odstotni delež, dosežen na volitvah leta 2014, prinesel »le še« šesto mesto.⁷⁰

Tudi Švedska ne pozna obveznih zakonskih kvot. Prostovoljne kvote so bile najprej uvedene na lokalni ravni. Ena od strank je na lokalnih volitvah leta 1968 in 1970 uveljavila pravilo, da mora biti kandidatka uvrščena vsaj na vsako tretje mesto kandidatne liste. Leta 1976 je v drugem okrožju uvedla še sistem zadrge za celotno listo. Temu je v 80. in 90. letih sledilo tekmovanje največjih političnih strank v tem, katera bo uveljavila boljše pogoje za kandidiranje in izvolitev žensk na volitvah na vseh ravneh. Večina jih je uvedla šele, ko je delež žensk v parlamentu že znašal 30 odstotkov, zato dviga tega deleža ne moremo pripisati izključno kvotam, temveč širšim spremembam v družbi. Leta 1987 je ena od strank uvedla 40-odstotne kvote, leta 1997 pa jih je dvignila na 50 odstotkov (z dovoljenim odstopanjem za največ en sedež). Pri tem ni bila prva, saj se je za tak korak ena od strank odločila že leta 1993, istega leta pa je največja stranka uvedla sistem zadrge. Nekatere, zlasti desnosredinske stranke so se odločile za mehkejše kvote in 40-odstotni delež žensk na listah določile kot smernico in ne kot pravilo.⁷¹

Opazimo lahko, da je delež izvoljenih žensk v strankah, ki so uvedle prostovoljne strankarske kvote, višji in stabilnejši kot v strankah, ki se zanje niso odločile. Delež izvoljenih žensk na regionalnih volitvah leta 2002, 2006 in 2010 se je gibal med 47 in 48 odstotkov, na občinskih pa med 42 in 43 odstotkov. Na občinskih volitvah se je delež izvoljenih žensk gibal okrog 43 odstotkov tudi v letih 2013 do 2017.⁷² V treh strankah, ki so uvedle 50-odstotno kvoto, se je delež izvoljenih žensk v regionalne in občinske svete med leti 1994 in 2010 gibal med 42 in 57 odstotki. Uvedba prostovoljnih kvot na lokalnih volitvah je imela občutno pozitivne učinke. Volilni rezultati iz teh let potrjujejo, da sistem zadrge učinkovito zagotavlja približno 50-odstotno izvoljivost žensk.⁷³

3.4.3. Kombinirani volilni sistemi z obveznimi kvotami in sorodnimi ukrepi: Francija in Poljska

Francija

Še v začetku 90. let 20. stoletja je znašal odstotek izvoljenih žensk v narodno skupščino in senat zgolj 6 odstotkov, s čimer je Francija občutno zaostajala za takratnim evropskim povprečjem. Narodna skupščina je leta 1982 sprejela zakon, s katerim je za lokalne volitve uvedla kvote, po katerih na kandidatni listi ni smelo biti več kot 75 odstotkov kandidatov istega spola. Ustavni svet je zakon razveljavil kot protiustavnega, ker da je kršil načelo enakosti. Leta 1999 je bila francoska ustava dopolnjena z določbo o spodbujanju enakega dostopa žensk in moških do voljenih funkcij, leto pozneje pa je zakon uvedel tako imenovano načelo parité (načelo paritete, načelo enakosti). Načelo zahteva uravnoteženost kandidatov po spolu, pri čemer na volitvah s proporcionalnim volilnim sistemom zahteva kvote, na tistih z večinskim pa prepušča dokončno izbiro strankam, vendar ne nujno brez sankcij. Kandidatna lista mora biti izenačena po spolu (z največjo dopustno razliko enega sedeža), sicer se jo zavrne.⁷⁴ Prav tako velja sistem zadrge – po reformah leta 2003 in 2007 – za vse kandidatne liste, tudi za volitve v regijske svete in občinske svete občin, ki štejejo vsaj 3.500 prebivalcev. Načelo parité je obvezujoče še za volitve v šestindvajset regijskih zborov, ne pa tudi za svete približno 4.000 kantonov.⁷⁵

V občinah z manj kot 3.500 prebivalcev volitve potekajo po večinskem volilnem sistemu. Ker kvot ni mogoče uvesti, saj ni kandidatnih list, ureditev uvaja globe v obliki zmanjšanega financiranja za tiste politične stranke, katerih kandidati celokupno niso uravnoteženi po spolu (dovoljeno odstopanje znaša 2 odstotka). Te določbe sicer ne veljajo za županske volitve. Sčasoma se je pokazalo, da določbe upoštevajo zlasti manjše, zunajparlamentarne stranke, večje, parlamentarne stranke pa jih večkrat kršijo.⁷⁶

Ponekod se je delež izvoljenih žensk na lokalni ravni povečal za več kot 80 odstotkov in je v povprečju dosegel skoraj polovico vseh izvoljenih (približno 48 odstotkov). Učinkovitost kvot se kaže tudi v razliki med deležem izvoljenih žensk v občinah z več kot 3.500 prebivalcev in manjših občinah. V občinske svete manjših občin je bilo leta 2001 in 2008 izvoljenih 30 in 32,2 odstotka žensk, v večje pa 47,5 in 48,5 odstotka. Kljub temu velja omeniti, da je bilo tudi v manjših občinah še leta 1995 izvoljenih le okoli 20 odstotkov žensk.⁷⁷ Delež občinskih svetnic je leta 2013 povprečno znašal 35 odstotkov, leta 2017 pa 38,7 odstotka.⁷⁸

Sprememba zakona leta 2007 je prinesla zahtevo, da morajo biti kandidati in njihovi namestniki v departmajih različnega spola, prav tako pa je zakon uvedel načelo parité tudi za izvršne odbore regij in mest z več kot 3.500 prebivalcev. V teh mestih je bilo med namestniki županov leta 2001 26,4 odstotka žensk, leta 2008 pa že 48 odstotkov. Med podpredsedniki regijskih svetov je bilo leta 2004 34,6 odstotka žensk, leta 2010 pa že 48,1 odstotka. Po drugi strani zakon ni učinkoval podobno na število izvoljenih županj in predsednic regijskih svetov. Leta 2011 je bilo le 13,8 odstotka županj in 7,7 odstotka predsednic regijskih svetov.⁷⁹

Leta 2010 je bila sprejeta reforma regionalnih oblasti. Regijske svetnike so nadomestili svetniki teritorijev, ki se jih izvoli po večinskem sistemu. Načelo parité pri večinskem sistemu ni tako učinkovito, saj je sankcija finančna kazen in ne zavrnitev liste. Po reformi so zato mnogi izražali skrb, da bo zastopanost žensk na regionalni ravni občutno upadlo.⁸⁰

Zanimiva je bila sprememba volilnega sistema za volitve predstavnikov kantonov leta 2013 in 2015. Število kantonov je bilo prepolovljeno, volivci pa odtlej v vsakem kantonu departmaja izvolijo po dva predstavnika, eno žensko in enega moškega predstavnika. Stranke jih kandidirajo v parih. Izvoljen je par, ki skupaj prejme podporo absolutne večine volivcev po dvokrožnem večinskem volilnem sistemu. Na enak način se voli njune namestnike. Tak sistem omogoča, da je med predstavniki natančno polovica žensk in moških.⁸¹ Študije sicer kažejo, da so v Franciji politične stranke – in ne toliko volivci – tiste, ki diskriminirajo ženske in preprečujejo njihovo izvolitev v sorazmernem deležu.⁸²

Poljska

Med leti 1991 in 1997 delež žensk v Sejmu ni presegel 13 odstotkov. Zatem so tri vidnejše politične stranke ženskam zagotovile najmanj 30 odstotkov mest na kandidatnih listah. Delež izvoljenih žensk se je do leta 2007 povzpel na 20 odstotkov.⁸³

Na lokalnih volitvah se v občinah z manj kot 20.000 prebivalci uporablja večinski volilni sistem, v večjih občinah in regijah pa se uporablja proporcionalni volilni sistem. Tudi na lokalnih volitvah je opaziti trend postopnega izboljševanja slike spolne sestave predstavniških teles. Leta 1998 je v lokalnih svetih sedelo 16 odstotkov žensk, leta 2002 18 odstotkov, 2006 21 odstotkov in leta 2010 25 odstotkov. Leta 2017 je ta delež znašal 27,4 odstotka.⁸⁴ Ženska dolgo ni zasedla položaja vodje regije, ki jih je na Poljskem šestnajst. To se je zgodilo šele okrog leta 2010, ko so ta položaj ženske zasedle v štirih od šestnajstih regij.⁸⁵

Januarja 2011 je Sejm sprejel zakon, ki je uvedel obvezne kvote. Odtlej morajo biti kandidatne liste za volitve v lokalne svete sestavljene tako, da je nanje uvrščenih najmanj 35 odstotkov kandidatov obeh spolov. Če pogoju ni zadoščeno, je mogoče kandidatno listo v tridnevnem roku dopolniti, sicer se jo izloči. Poljska izkušnja potrjuje, da kvote, čeprav v omejenem obsegu, učinkujejo, zlasti če so podprte s sankcijo izključitve. Ko so politične stranke zgolj prostovoljno določale kvote, se svojih pravil pogosto niso držale. V zvezi s kvotami nekateri poročajo, da so strankarski veljaki k sodelovanju raje vabili ženske brez izkušenj v politiki, saj so se čutili s strani izkušenejših ogroženi. Slednjim so zato vrata v aktivno politiko raje priprli. Argument, da kvote same po sebi vodijo do kandidatk, ki na listo niso uvrščene zaradi svojih sposobnosti, se lahko zato pokaže kot zavajajoč.⁸⁶

3.4.4. Večinski volilni sistemi s prostovoljnimi ukrepi: Združeno kraljestvo

Združeno kraljestvo

Volitve v Združenem kraljestvu potekajo po sistemu relativne večine, pri katerem je izvoljen kandidat z največjim številom glasov. Kvote zato ne pridejo v poštev, so pa možni drugačni pristopi za spodbujanje bolj uravnoteženega deleža izvoljenih žensk, na primer način določanja izbora kandidatov. Politične stranke se zanje odločajo prostovoljno. Nekatere se zanje ne odločijo ali jih ne spoštujejo dosledno, zato so učinki šibkejši.⁸⁷

V 80. letih prejšnjega stoletja so nekatere vidnejše politične stranke kot svoj cilj opredelile večje število žensk v parlamentu in širše pri političnem udejstvovanju. Ena od strank je leta 1981 sprejela resolucijo, po kateri je morala biti na vsakem ožjem izboru kandidatov vsaj ena ženska. Leta 1993 je laburistična stranka uvedla oblikovanje ožjih izborov kandidatov tako, da so vanj vključene le ženske (angl. all-women shortlists – AWS), kar zagotavlja, da ima stranka v določenih okrožjih gotovo kandidatke. Sodišče je ukrep tri leta pozneje razglasilo za protipravnega,⁸⁸ zato so se sčasoma pojavili novi, na primer twinning.89 Leta 2002 je bil z zakonom o spolni diskriminaciji znova dovoljen AWS, saj je parlament sprejel zakon, s katerim je političnim strankam omogočil, da določijo ukrepe pozitivne diskriminacije brez tveganja za njihovo sodno izpodbijanje, in sicer za parlamentarne volitve, volitve v Evropski parlament, škotski parlament in valižansko narodno skupščino, prav tako pa tudi za lokalne volitve.⁹⁰

Leta 2004 je laburistična stranka uvedla AWS tudi za lokalne volitve. Delež izvoljenih žensk po občinskih svetih se močno razlikuje in se giblje od 15 vse do 50 odstotkov ali več, povprečno pa znaša približno 27 odstotkov.⁹¹ Na volitvah leta 2017 se je delež gibal med 10 in 44 odstotki,⁹² povprečno pa je znašal 31,8 odstotka.⁹³

3.4.5. Povzetek in primerjalne ugotovitve

Med državami, ki so najprej poznale prostovoljne kvote, nato pa prešle na obvezne, izpostavljam Belgijo in Španijo. Belgija je od prostovoljnih kvot prešla na obvezne leta 1994, ko je zakon uvedel načelo paritete in zahteval 50-odstotno zastopanost obeh spolov na listi (z dovoljenim minimalnim odstopanjem), pri čemer se ni odločil za sistem zadrge, temveč je uvedel zgolj pravilo, da prvih dveh mest na listi ne smeta zasesti kandidata istega spola. Učinek sicer visoke, 50-odstotne kvote je zato nekoliko blažji, saj delež žensk po uvedbi kvot ni presegel 41 odstotkov.

V Španiji so stranke prvič uvedle prostovoljne kvote leta 1988, obvezne pa so bile uzakonjene leta 2007. Zakon je določil 40-odstotno kvoto, pri čemer je glede razvrščanja kandidatov na listo določil še, da mora biti kvota spoštovana ne le na ravni celotne liste, temveč tudi znotraj vsakih pet mest na listi. Nekatere regije so se odločile za strožje pravilo in uvedle sistem zadrge. Obvezne kvote so v povprečju povzročile 10-odstotno rast deleža izvoljenih žensk na lokalni ravni. Na regionalnih volitvah leta 2007 je ta delež znašal okrog 40 odstotkov. Primer Španije kaže, da sistem zadrge v praksi ni nujno učinkovitejši od 50-odstotne kvote brez zadrge, saj preprečuje, da bi stranke na zgornjo polovico liste umestile več žensk kot moških.

V drugi skupini držav s proporcionalnim volilnim sistemom na lokalni ravni so države, ki obveznih kvot ne poznajo. Med njimi sta Nemčija in Švedska, ki poznata le prostovoljne kvote. V Nemčiji se prostovoljne kvote uporabljajo od 80. let dalje. Nekatere politične stranke so se odločile za mehkejše, 30-odstotne kvote, druge za strožje, 40- in tudi 50-odstotne kvote. Ena od strank je določila pravilo, po katerem pripadajo liha mesta na kandidatni listi ženskam, vendar je treba upoštevati, da imajo volivci na voljo preferenčni glas (odprte kandidatne liste). Čeprav so kvote prostovoljne, nekatere stranke dosledno spoštujejo avtonomno postavljena pravila. Ena od njih ženskam omogoča veto na oblikovanje kandidatnih list.

Švedska je ena od držav z najvišjim deležem izvoljenih žensk na volitvah, in to kljub prostovoljnim kvotam. Te so politične stranke uvedle v 70. letih prejšnjega stoletja, odtlej pa je med strankami potekalo tekmovanje, katera bo zagotovila večji delež kandidatk. Številne stranke uvajajo 50-odstotno kvoto s sistemom zadrge. Delež izvoljenih žensk na lokalnih volitvah se je povzpel na približno 45 odstotkov.

Statistika zgoraj omenjenih držav potrjuje, da se učinki kvot in drugih ukrepov za doseganje uravnoteženega deleža žensk v politiki močno razlikujejo, zlasti pa na njihov učinek vplivajo številni dejavniki. Zato je pogosto težko oceniti, zakaj so nekatere kvote in drugi ukrepi v nekem okolju (ne)učinkoviti, saj je uspeh odvisen od številnih pospeševalnih in zavirajočih dejavnikov. To so na primer vrsta volilnega sistema, zasnova kvot in spremljajočih pravil (zlasti glede vrstnega reda), politična kultura, verski dejavniki, vloga in pritisk mednarodne skupnosti v državi ter stopnja njene integracije v mednarodno okolje, moč ženskih gibanj in organizacij, zgodovinske okoliščine, razumevanje načel pravne države in demokracije itd.⁹⁴ Tako lahko isti ukrep v eni državi učinkuje povsem drugače kot v drugi.

Prav tako je očitno, da prisilnost ukrepov ne bo nujno zagotovila močnejšega učinka, če jih primerjamo z ukrepi, ki jih politične stranke uvedejo prostovoljno oziroma po lastni presoji. Tudi če so kvote prostovoljne, se lahko zanje odloči večina političnih strank v državi in jih tudi dosledno uveljavlja. Tako bo lahko učinek večji kot v državi, v kateri so se odločili za obvezne kvote. Iz tega bi bilo sicer prenagljeno sklepati, da prisilnost kvot sama po sebi zmanjšuje oziroma omejuje njihovo učinkovitost. Upoštevati je namreč treba, da se države pogosteje odločijo za obvezne kvote takrat, kadar je delež žensk v politiki izhodiščno precej nizek, hkrati pa družbeni procesi, ki bi po naravni poti prinesli izboljšanje razmer, potekajo počasi ali se pravzaprav še niso začeli. Po drugi strani potreba po uvedbi obveznih kvot ni izrazita v državah, v katerih proces aktivnega vključevanja žensk v politiko izvajajo politične stranke same dovolj učinkovito in na celotnem spektru političnega prostora tako, da je delež žensk na voljenih funkcijah razmeroma visok. V teh državah procesi hkrati potekajo tudi na drugih pomembnih področjih, zlati v medijih, izobraževanju in v civilni družbi.

Na učinek kvot precej vplivajo pravila, ki opredeljujejo razvrščanje kandidatov na listo. Med najuspešnejšimi na tem mestu je treba omeniti sistem zadrge, ki razmeroma zanesljivo zagotavlja približno polovični delež izvoljenih žensk. Španski primer, v katerem je sistem zadrge pravzaprav deloval omejujoče, v praksi ni prav pogost. Učinek zadrge lahko sicer močno omaja možnost volivcev, da s preferenčnimi glasovi spremenijo vrstni red izvolitve kandidatov na listi. Prav tako je močan dejavnik sankcija v primeru kršitve. Najmočnejša je sankcija zavrnitve liste. Primer Francije potrjuje, da so sankcije, ki ne preprečijo kandidature, manj učinkovite. Sankcija zmanjšanega financiranja političnih strank iz javnih sredstev zlasti večjih strank ne prepriča vselej.

Francija in Poljska na regionalnih in lokalnih volitvah uporabljata različne volilne sisteme, tako proporcionalne kot tudi večinske. Francija naj bi bila prva država, ki je uvedla obvezno 50-odstotno kvoto. V občinah z več kot 3.500 prebivalcev uporablja proporcionalni sistem. Delež izvoljenih žensk se je po uvedbi kvot povzpel na približno 48 odstotkov. Učinek ukrepov v občinah z manj kot 3.500 prebivalci, torej v občinah, v katerih se uporablja večinski volilni sistem, je občutno manjši. Tako je tudi zaradi drugačne, tj. zgolj finančne sankcije. Zanimiva je francoska rešitev v zvezi z volitvami predstavnikov v kantonih, za katere se uporablja večinski volilni sistem in je zato tehnično praviloma težje uvesti učinkovite ukrepe za doseganje uravnotežene zastopanosti spolov na voljenih funkcijah. Francija je uveljavila pravilo, po katerem se v vsakem kantonu izvoli dva predstavnika tako, da volivci izbirajo izključno med pari kandidatov različnega spola, kar nujno zagotovi 50-odstotno zastopanost obeh spolov.

Tudi na Poljskem v manjših občinah volitve potekajo po večinskem volilnem sistemu, v večjih pa po proporcionalnem. V slednjih so se najprej uporabljale prostovoljne kvote, ki se jih politične stranke niso dosledno držale in je bil delež žensk na voljenih funkcijah nizek. Zakon je zato leta 2011 določil obvezne kvote, ki znašajo 35 odstotkov. Po uvedbi kvot je delež izvoljenih žensk narasel za približno 10 odstotkov.

V Združenem kraljestvu tudi na lokalni ravni prevladuje uporaba večinskega volilnega sistema, zato kvote ne pridejo v poštev. V Združenem kraljestvu ne poznajo obveznih ukrepov za zagotavljanje uravnotežene zastopanosti žensk na voljenih funkcijah. Še več, parlament je moral sprejeti poseben zakon, s katerim je političnim strankam sploh omogočil, da take ukrepe prostovoljno sprejmejo, ne da bi jih sodišča označila za protipravna.⁹⁵ Med take ukrepe, ki jih stranke uporabljajo tudi na lokalni ravni, spada na primer oblikovanje ožjega nabora kandidatov, v katerem so izključno ženske (AWS). Glede na to, da se za take ukrepe v Združenem kraljestvu ne odločajo vse močnejše politične stranke, in upoštevaje njihovo prostovoljnost, ne preseneča, da delež izvoljenih žensk močno niha in se povprečno giblje med 10 in 45 odstotkov.

Splošno stališče, da so kvote v proporcionalnih volilnih sistemih učinkovitejše od ukrepov v večinskih volilnih sistemih, je mogoče v splošnem potrditi. Vendarle pa lahko najdemo primere, ko to ne drži. Tudi v večinske volilne sisteme je mogoče vgraditi ukrepe, ki so visoko, celo stoodstotno učinkoviti (tako imenovani ukrepi rezultata in ne zgolj tako imenovani ukrepi prizadevanja). Med take spada twinning in francoska rešitev, pri kateri volivec ne izbira med posameznimi kandidati, temveč med pari dveh kandidatov različnega spola. Slednje zagotavlja spolno sestavo predstavniškega telesa v razmerju 50/50. Na drugi strani noben sistem kvot, ki se ga uporablja v proporcionalnih volilnih sistemih, ni stoodstotno učinkovit. Kvota, določena pri 50 odstotkih niti ob pravilu zadrge ne bo nujno prinesla 50-odstotnega deleža izvoljenih žensk. Kot stoodstotno učinkovitega, torej kot ukrep rezultata, je mogoče označiti še sistem zagotovljenih sedežev, ki pa bi ga bilo mogoče uporabiti tako v večinskem kot tudi v proporcionalnem volilnem sistemu, vendar se v Evropi ne uporablja (razen pri volitvah predstavnikov manjšin).

3.4.6. Vključenost žensk v lokalno politiko v nekaterih drugih državah

Podatki o vključenosti žensk v lokalno politiko in deleži izvoljenih žensk v predstavniških telesih na lokalni in regionalni ravni so zelo skopi in partikularni, kar otežuje poglobljeno presojo stanja in učinkovanja vpeljanih ukrepov. Ta vidik si zato v prihodnosti zasluži večjo pozornost, tudi zato, ker naj bi bila lokalna raven dobra vstopna točka za pridobivanje izkušenj in političnih veščin, kar lahko pripomore tudi k vključevanju žensk na nacionalni ravni.⁹⁶

Ženske lažje vstopijo v politiko na lokalni ravni, kjer funkcije prinesejo manjše pristojnosti, vpliv in finančno nagrado v primerjavi z državno ravnijo.⁹⁷ Zato ne preseneča, da jim prav tam politične stranke nekoliko lažje prepustijo priložnost in odpro vrata. V interesu političnih strank je, da na dolgi rok oblikujejo bazen sposobnih kandidatk in kandidatov, ki pozneje pridejo v poštev za kandidaturo na državni ravni, zlasti na parlamentarnih volitvah. Ženske se po nekaterih ugotovitvah tudi same lažje odločajo za lokalno politiko, zlasti naj bi to veljalo za tiste, ki so bolj vpete v družinsko življenje in v gospodinjstvu prevzemajo večji del bremen. Udejstvovanje v politiki na državni ravni, na primer izvolitev v parlament, pomeni praviloma večjo oddaljenost od doma, kar je ovira družinskemu življenju in obveznostim doma.⁹⁸

Večji delež žensk praviloma najdemo v organih lokalnih skupnosti (in ne v organih na nacionalni ravni) ter v parlamentih in predstavniških telesih (in ne na izvršilnih funkcijah).⁹⁹ Vendar statistika v državah članicah OVSE kaže, da razmeroma visok delež žensk v državnem parlamentu še ne pomeni nujno visokega deleža žensk na voljenih funkcijah na lokalni in regionalni ravni.¹⁰⁰ Med tridesetimi evropskimi državami naj bi bil le v dvanajstih delež izvoljenih žensk na lokalnih volitvah večji od tistega na državni ravni.¹⁰¹ Podatek nemara kaže na to, da je lahko ovir za vstop v lokalno politiko, ki sicer velja za vstopno točko in za predstopnico za vstop v državno politiko, ponekod celo več kot v politiki na državni ravni. Tudi povprečni delež predstavnic v občinskih svetih v triindvajsetih primerjanih državah članicah Sveta Evrope med leti 2005 in 2008 kaže, da delež izvoljenih žensk pada, če se premikamo iz nacionalne na regionalno raven in prav tako iz regionalne na lokalno raven, kar kaže celo na večje ovire za ženske, ki vstopajo v lokalno politiko. To se še močneje potrjuje prav pri županskih sedežih, kjer je delež izvoljenih žensk kritično nizek in je v tem času znašal približno 10 odstotkov.¹⁰²

Eden najpogostejših ugovorov zoper kvote je ta, da so izvoljene ženske brez ustreznih političnih izkušenj. Če moški lažje dostopajo do položajev, ki jim prinašajo politično izkušnjo, vključno z opravljanjem javnih funkcij na lokalni ravni, potem bodo ženske v primerjavi z njimi neizogibno prikrajšane zanje. S tem bodo tudi manj prepoznavne in bodo resnično težje vstopile v državno politiko in politiko nasploh.¹⁰³

Kvote in sorodni ukrepi so zato še kako smiselni in morda celo bolj potrebni na lokalnih in regionalnih volitvah. Poleg že omenjenih držav jih poznajo na primer še v Albaniji, kjer velja celo 50-odstotna kvota s sistemom zadrge,¹⁰⁴ v Bosni in Hercegovini (40 odstotkov), Črni gori (30 odstotkov), Grčiji (33 odstotkov), Makedoniji (33 odstotkov), na Poljskem (35 odstotkov), na Portugalskem (33 odstotkov), v Srbiji (33 odstotkov), Sloveniji (40 odstotkov) in Španiji (40 odstotkov). Prostovoljne strankarske kvote so za lokalne in regionalne volitve uvedle stranke na primer v Avstriji, na Cipru, v Nemčiji, na Islandiji, na Norveškem, v Romuniji, na Švedskem in v Švici.¹⁰⁵

Zanimiva je ureditev obveznih kvot za lokalne volitve v Makedoniji, ki je bila uveljavljena leta 2004. Kandidatna lista mora biti sestavljena tako, da je na zgornji polovici liste najmanj 30 odstotkov žensk (oziroma podzastopanega spola), prav tolikšen delež pa mora biti tudi na spodnji polovici liste. Sankcija za kršitev je zavrnitev liste.¹⁰⁶

V Srbiji je bilo na lokalnih volitvah po demokratičnih spremembah leta 2000 med izvoljenimi manj kot 7 odstotkov žensk. Dve leti pozneje so bile za lokalne volitve uvedene 30-odstotne kvote. V šestnajstih občinah, v katerih so leta 2004 potekale predčasne lokalne volitve, se je delež izvoljenih žensk povečal in se je gibal med 15 in 25 odstotki, nekatere občine so dosegle celo 30-odstotni delež.¹⁰⁷

Posebej skrbijo podatki o deležu žensk na županski funkciji, ki je zelo nizek, občutno manjši kot delež žensk na drugih voljenih funkcijah v lokalnih in regionalnih skupnostih. Razlogi za to še niso bili ustrezno raziskani.¹⁰⁸ V Bosni in Hercegovini so leta 2004 prvič volili župane na neposrednih volitvah. Med 860 kandidati je bilo le 30 kandidatk. Za županjo je bila izvoljena ena sama, konec leta 2017 pa jih je bilo izvoljenih šest.¹⁰⁹ Leta 2013 je bilo na Malti med 62 župani le šest žensk, v Romuniji pa je delež županj znašal le 4 odstotke. V Avstriji je bilo pred letom 2015 med 2.534 župani le 131 županj (5 odstotkov), od katerih jih je le sedem županovalo v mestih z več kot 10.000 prebivalci.¹¹⁰ Leta 2015 se je število županj v Avstriji povzpelo na 141.¹¹¹ V ZDA je leta 2014 delež županj v mestih z več kot 30.000 prebivalci znašal 18,4 odstotka, velika večina jih je županovala v mestih z manj kot 100.000 prebivalci, število županj pa z naraščanjem števila prebivalcev mest pada.¹¹²

Podatki kažejo, da med državami članicami Sveta Evrope največji delež županj najdemo v tistih državah, v katerih župane volijo posredno, na primer v občinskih in deželnih svetih, v državah, v katerih župane voli ljudstvo neposredno, pa je delež županj nižji. Vzroki za to še niso bili raziskani.¹¹³

Tabeli 1 in 2 na naslednjih straneh prikazujeta deleža občinskih svetnic in županj v odstotkih po državah v letih 2005, 2008, 2013, 2015 in 2017.¹¹⁴

Tabela 1 – Delež občinskih svetnic v odstotkih po izbranih državah.

Tabela 2 – Delež županj v odstotkih po izbranih državah.

Podatki kažejo, da se povprečni delež predstavnic v občinskih svetih v triindvajsetih primerjanih državah članicah Sveta Evrope med leti 2005 in 2008 pravzaprav ni spremenil in je povprečno znašal 23,5 odstotka.115 V letu 2017 je ta delež v vseh državah članicah EU povprečno znašal 36 odstotkov. V državah članicah EU se je delež predstavnic v regionalnih svetih v državah, ki ga imajo, od leta 2005 do 2015 povečal za 3 odstotke, tako da je leta 2015 znašal v povprečju 32 odstotkov. Prav toliko je znašal tudi v letu 2017.¹¹⁶ Delež predsednic regijskih svetov se je v istem obdobju povečal za 1 odstotek in je leta 2015 znašal 17 odstotkov.¹¹⁷

Povprečje deležev županj v devetindvajsetih državah Sveta Evrope v letih 2005 in 2008 znaša približno 10 odstotkov in se kljub spremembam v posameznih državah v teh treh letih skorajda ni spremenilo. Le v štirih državah je delež županj presegel 20 odstotkov.¹¹⁸ Do leta 2015 se je v povprečju sicer nekoliko okrepil, vendar pa je le v eni državi, tj. na Švedskem presegel 30 odstotkov in je znašal 37 odstotkov, kar pomeni, da minimalnega deleža žensk, ki že šteje za uravnoteženega (40 odstotkov), ni dosegla nobena država. Ciper leta 2015 sploh ni imel županje, v več kot štirinajstih državah pa delež županj ni presegel 10 odstotkov. Povprečje deleža županj je v petintridesetih državah Sveta Evrope istega leta znašalo 15 odstotkov.¹¹⁹ Prav toliko znaša delež županj v državah članicah EU v letu 2017.¹²⁰

3.5. Drugi ukrepi za spodbujanje političnega udejstvovanja žensk

3.5.1. Vloga in ukrepi političnih strank

Politične stranke so temeljni steber političnega udejstvovanja v državi in kot take spadajo med najpomembnejše dejavnike vključevanja žensk v politično življenje. Prav v ustaljenih vzorcih njihovega delovanja mnogi vidijo največjo oviro za spremembe na področju politične participacije žensk.¹²¹ Da je vloga političnih strank resnično pomembna, kaže dejstvo, da iz strank, ki tradicionalno močneje poudarjajo pomen enakopravnosti žensk (tudi) v politiki in jih bolj vključujejo v svoje delovanje, prihaja občutno več izvoljenih žensk. Med posameznimi političnimi strankami v državah so namreč velike razlike.¹²²

Iz tega vidika so zelo pomembni postopki volitev v organe strank in postopki nominiranja kandidatov za volitve, ki so pogosto nedemokratični, netransparentni, nenatančno določeni in nejasni. Prav taki ustrezajo vodstvom političnih strank, saj jim omogočajo veliko manevrskega prostora in odločilen vpliv na izbiro kandidatov, vpliv članov stranke, volivcev in lokalnih oziroma regionalnih odborov pa je omejen. V Sloveniji Zakon o lokalnih volitvah (ZLV) postopka izbire kandidatov ne predpisuje. Dobrodošla je vsaj določba, da se kandidate določi s tajnim glasovanjem.¹²³ Za hitrejši napredek pri vključevanju žensk v politično udejstvovanje ne bi bila potrebna le učinkovita pomoč kandidatkam (»podpora od spodaj«), temveč tudi pritisk na vodilno politiko, politične stranke in njihova vodstva (»pritisk od zgoraj«).¹²⁴

Celo tam, kjer lahko volivci izbirajo med kandidati, lahko to pogosto storijo šele potem, ko vodstvo stranke zoži nabor kandidatov. Moč odločanja tako ostane močno skoncentrirana v centrih političnih strank, v katerih tradicionalno prevladujejo moški. Znani so primeri, ko vodstvo stranke v zadnjem trenutku potisne kandidatke proti dnu kandidatne liste ali jih z liste celo izrine. Nič bolje ni, če strankarski vrhovi umestijo prepoznavne kandidatke na vrh, po izvolitvi pa jih »povabijo«, da mandat prepustijo moškim kolegom.¹²⁵ Gre nedvomno za avtoritarne pristope, ki kršijo temeljna načela demokratičnosti in strankarske demokracije. Politične stranke se zato pogosto označuje kot resnične »vratarje« do javnih funkcij, saj so namesto volivcev najpomembnejši dejavnik odločanja o tem, kdo bo zasedel funkcijo.¹²⁶ Problem je prisoten v številnih evropskih in drugih državah. Ponekod skuša zakonodaja tako stanje preprečevati in ureja kandidacijske postopke znotraj političnih strank, s čimer želi utrditi spoštovanje načela demokratičnosti, transparentnosti in ljudskega predstavništva.¹²⁷ Ponekod zakon od političnih strank zahteva, da v svojih aktih potrdijo spoštovanje načela enakosti med spoloma in to v praksi tudi spoštujejo, na primer tako, da so organi strank, njeni odbori in politike spolno uravnoteženi.¹²⁸

Vendar tudi le to, da vratarji političnih strank ženskam »odklenejo« vrata kandidacijskih postopkov, ne more zadostovati, saj je problematika neenakosti med spoloma v družbi globoko usidrana. Svojo odgovornost bodo opravili šele, če bodo stranke ta vrata odpirale aktivno in z različnimi ukrepi vključevanja žensk v politiko ter procese odločanja. Pri tem niso pomembni le ukrepi za mobilizacijo žensk, vključevanje kandidatk na liste in ukrepi za dejansko izvolitev večjega števila žensk na javne funkcije, temveč tudi njihovo vključevanje v organe strank, izobraževanje, ozaveščanje itd. Politične stranke morajo zagotoviti ustrezna okolja, ki ženske spodbudijo k aktivnejšemu vključevanju v dejavnosti strank na vseh ravneh – horizontalno. Ženske sekcije ali druge platforme za srečevanje in razprave, znotraj katerih se razpravlja o problematiki enakopravnosti med spoloma in drugih temah,¹²⁹ so dobrodošle, vendar ne zadostujejo, saj učinkujejo le vertikalno. Zelo pomembni so tudi mentorski programi, izobraževanja in usposabljanja, na primer za javno nastopanje, vodenje, oblikovanje politik ipd., ki osebo opolnomočijo za vstop v politiko. Prav tako lahko politične stranke sprožijo pomembne medijske kampanje, usmerjene v razbijanje stereotipov in ozaveščanje javnosti o problematiki neenakosti med spoloma.¹³⁰

3.5.2. Finančni ukrepi za spodbujanje vključevanja žensk v politiko

Ženske iz nekaterih držav poročajo, da je zanje največja ovira za vstop v politiko oziroma pri kandidiranju poleg kulturnih stereotipov in predsodkov prav pomanjkanje finančnih sredstev,¹³¹ zato je treba finančne ukrepe razumeti kot potencialno učinkovit način spodbujanja vključevanja žensk v politiko. Finančni ukrepi se razlikujejo po tem, ali so kriti iz javnih sredstev ali pa gre za zasebno finančno pobudo, na primer nevladnih organizacij. Njihovi prejemniki so lahko neposredno ženske, ki kandidirajo na volitvah,¹³² lahko pa tudi politične stranke, ki kandidirajo ženske in izpolnijo določene pogoje.

Politične stranke lahko same sprejmejo finančne ukrepe, ki ženske spodbujajo k vključevanju v politiko in h kandidiranju, na primer oblikovanje posebnega sklada, iz katerega se subvencionira plačilo članarine (na primer socialno šibkejšim ali mlajšim) ženskam, lažji dostop do donacij stranke za izobraževanja, usposabljanja, kandidiranje ipd.¹³³ Vir finančne spodbude za kandidatke ali politične stranke z namenom spodbujanja vključevanja žensk v politiko so lahko tudi javna sredstva.¹³⁴ To je lažje izvesti v državah, v katerih se politične stranke že sicer financira iz proračuna. Strankam in posameznim kandidatkam je mogoče nameniti finančno spodbudo za kandidaturo in z njo povezanimi stroški (pri čemer je treba vzpostaviti tudi ustrezen nadzor nad porabo sredstev). Strankam, ki dosežejo višje deleže izvoljenih žensk, je mogoče nameniti višjo ali dodatno finančno spodbudo, jim nameniti več sredstev za medijsko kampanjo ipd.¹³⁵ Med države, v katerih je financiranje političnih strank iz javnih sredstev povezano z uresničevanjem enakosti med spoloma, so tudi Bosna in Hercegovina, Gruzija, Francija, Hrvaška, Irska, Italija, Portugalska, Romunija in Srbija. Na Hrvaškem stranka za vsako izvoljeno poslanko (oziroma kandidata podzastopanega spola) prejme dodatno finančno spodbudo, ki znaša 10 odstotkov celotnega zneska, ki ga stranka prejme za vsakega izvoljenega poslanca.¹³⁶ Finančne ukrepe je mogoče uvesti ne glede na tip volilnega sistema in ni videti ovir, ki se na primer kažejo v zvezi s spolnimi kvotami pri večinskem volilnem sistemu.¹³⁷

3.5.3. Nekateri drugi ukrepi

Že obravnavane ukrepe je mogoče dopolniti z več drugimi ukrepi, ki posegajo na področje političnega udejstvovanja in tudi druga družbena področja. Nekatere povzemam po prilogi k Priporočilu Odbora ministrov Sveta Evrope Rec(2003)3.138

Med pravne in administrativne ukrepe priporočilo uvršča na primer:

uveljavitev zakonodajnih ali administrativnih ukrepov, ki naj izvoljenim predstavnikom obeh spolov zagotovijo opravljanje funkcije na način, ki je združljiv z družinskim življenjem; parlamenti ter predstavniška telesa občin ter regij naj uvedejo take delovne urnike in načine dela, da bodo lahko njihovi predstavniki obeh spolov delovne obveznosti uskladili z družinskim življenjem;

– javna uprava naj v celoti deluje in zaposluje uravnoteženo po spolu; v procese odločanja naj so enakopravno vključeni predstavniki obeh spolov;

– predstavniška telesa na vseh ravneh, tudi na lokalni in regionalni, naj oblikujejo posebne odbore oziroma organe, zadolžene za pravice žensk in enakopravnost med spoloma ter za opozarjanje na problematiko skozi celotno delo predstavniškega telesa.¹³⁹

Med podporne ukrepe priporočilo uvršča na primer:

– podporo programom in projektom, ki ozaveščajo javnost o enakosti med spoloma na področju politike in pri odločanju o javnih zadevah, zlasti tiste, ki jih izvajajo organizacije civilne družbe s področja pravic žensk in enakosti med spoloma;

– podporo izvoljenim predstavnicam, da se povezujejo, organizirajo in se politično udejstvujejo na vseh ravneh, vključno z lokalno in regionalno;

– razvoj in podporo mentorskim programom ter programom usposabljanj za ženske, ki želijo vstopiti v politiko, kandidatke in izvoljene predstavnice, izobraževanja za javno nastopanje, medije, vodenje itd.;

– vključitev učenja in usposabljanja o problematiki položaja žensk in enakosti med spoloma ter demokracije v učne načrte;

– spodbujanje mladinskih organizacij, da v svojih odločevalskih strukturah zagotovijo uravnoteženo predstavništvo po spolu;

– informiranje političnih strank o različnih strategijah, ukrepih, ki jih uporabljajo v različnih državah za doseganje spolno uravnoteženega predstavništva v parlamentih in drugih predstavniških telesih; spodbujanje političnih strank, da te strategije in ukrepe oblikujejo in izvajajo tudi same in da so njihovi organi po spolni sestavi uravnoteženi;¹⁴⁰

– spodbujanje kampanj za ozaveščanje ljudi o problematiki enakosti med spoloma in o vlogi spolno uravnoteženega predstavništva kot prvem pogoju za resnično demokracijo;

– spodbujanje kampanj za ozaveščanje prebivalstva o uravnoteženi delitvi odgovornosti in dela pri domačih opravilih oziroma v zasebni sferi;

– spodbujanje kampanj in izobraževanj za politike, voditelje in druge odločevalce, s čimer se jih ozavešča o pomembnosti uravnoteženega predstavništva v politiki in procesih odločanja o javnih zadevah;

– podporo nevladnim organizacijam in raziskovalnim ustanovam, ki proučujejo in se ukvarjajo z žensko vključenostjo v procese odločanja ter njihovimi učinki;

– spodbujanje raziskav, ki proučujejo razloge in ovire, ki ženskam otežujejo vstop v politiko in procese odločanja o javnih zadevah na vseh ravneh, ter spodbujanje objave rezultatov teh raziskav;

– spodbujanje raziskovanja, osredotočenega na problematiko enakosti med spoloma, o vlogah, funkcijah, delovnih pogojih in statusu izvoljenih predstavnic in članic predstavniških teles na vseh ravneh;

– spodbujanje medijev, da predstavnicam v postopkih kandidiranja in na volitvah, pa tudi izvoljenim predstavnicam namenijo enako pozornost, vidnost in prisotnost v medijskem prostoru kot moškim kandidatom oziroma izvoljenim predstavnikom.¹⁴¹

Med ukrepe nadzora priporočilo uvršča na primer:

– oblikovanje neodvisnih teles oziroma organov, ki so zadolženi za sooblikovanje politike na področju zagotavljanja enakih možnosti moških in žensk in za spremljanje razmer, izvajanje različnih oblik nadzora itd.;

– oblikovanje meril za oceno razmer na področju uravnoteženega predstavništva po spolu na različnih področjih družbe; zbiranje podatkov, statistična obdelava, spremljanje in ocenjevanje stanja, napredka, na primer deleža izvoljenih žensk v parlamentu, predstavniških telesih lokalnih skupnosti in na drugih voljenih funkcijah, na izvršilnih funkcijah (na primer v vladi, med župani itd.), med sodniki, v organih političnih strank ipd.;

– redno periodično, na primer dvoletno poročanje parlamentu o uveljavljenih ukrepih, izvedenih programih, napredku in stanju;

– objava rezultatov poročil in statistike;

– spremljanje medijskega prostora, zlasti v volilnem času.¹⁴²

4. Sklep: o slovenskih neizkoriščenih priložnostih

Spolne kvote in sorodni ukrepi so bili vpeljani v številne volilne sisteme in so se izkazali za najučinkovitejši kratkoročni ukrep za povečanje deleža žensk v predstavniških telesih.¹⁴³ Začasni pozitivni ukrepi, s katerimi se želi pospešiti uresničevanje dejanske enakosti moških in žensk, načeloma ne štejejo za diskriminacijo, vendarle pa je bilo ponekod treba spremeniti ustavo, zato da je zakon prestal ustavnosodno presojo. Ustavodajalec je v Ustavo RS že preventivno vnesel ustrezno pravno podlago za ukrepe »za spodbujanje enakih možnosti moških in žensk pri kandidiranju na volitvah v državne organe in organe lokalnih skupnosti«,¹⁴⁴ tako da do vprašanja o ustavnosti zakonskih določb o kvotah s tega vidika niti ni moglo priti.¹⁴⁵

Pri oblikovanju kvot in drugih ukrepov za uravnoteženje deleža žensk v politiki je treba biti pozoren na veliko dejavnikov, kot so prvine volilnega sistema, značilnosti volilnih postopkov, pravno varstvo volilne pravice, delovanje političnih strank, politična kultura in stopnja ozaveščenosti družbe. Željen učinek bo lahko dosežen le, če bodo ukrepi dobro pretehtani in če bodo celoviti, to je zlasti, če ne bodo usmerjeni le v volilni sistem, temveč tudi na vsa druga relevantna področja političnega udejstvovanja in širše družbena področja, na primer izobraževanje, civilno družbo in medije. Pri tem ni nepomembno, kako so ukrepi zasnovani. Po eni strani ni smiselno uvajati zgolj prisilnih ukrepov, ker je za globlje spremembe v družbi potrebna tudi resnična horizontalna sprememba miselnosti ter splošno opuščanje trdovratnih stereotipov. Pravna prisila lahko resda vpliva na človekovo ravnanje, ne more pa (k sreči) neposredno uravnavati njegovega prepričanja. Prisila, s katero se (pre)velika večina naslovnikov v temelju ne strinja, lahko prinese nasprotne učinke in upor še dodatno okrepi.

Po drugi strani pogosto ne bo dovolj, da država poseže le po »mehkih« ukrepih. Za resničen korak naprej bo včasih treba prizadevanja usmeriti ne le v spodbujanje in zagotavljanje enakih možnosti žensk za vključevanje v politiko, temveč neposredno v rezultat – v delež dejansko izvoljenih kandidatk. Ustavno zagotovljena enakost med spoloma tudi v okviru volilne pravice in sodelovanja pri upravljanju javnih zadev namreč zahteva več kot le prizadevanje za pravice žensk in jo je treba v tem pogledu razumeti kot pozitivno obveznost rezultata. Tudi ustavno pravo oziroma pravo človekovih pravic vselej poudarja, da morajo biti človekove pravice učinkovite v praksi, ne le na papirju.¹⁴⁶ Kadar je napredek prepočasen, se države v praksi odzovejo predvsem na dva načina: prvič, okrepijo ukrepanje in zlasti učinkovitost ukrepov, na primer tako, da mehkim ukrepom dodajo obvezne in invazivnejše; in drugič, ohranjajo status quo oziroma dosegajo le zelo počasne in postopne spremembe. Ustavnopravno pa je izbira zgolj navidezna, saj ne gre pozabiti na rek (in hkrati utrjeno ustavnopravno načelo), da je pravica, ki jo je mogoče uresničiti pozno, v našem primeru pravica do enakopravnosti pri sodelovanju na volitvah in širše pri upravljanju javnih zadev, v resnici zanikana pravica (angl. Justice delayed is justice denied).

Vendarle je treba opozoriti tudi na drugo, manj zaželeno plat nekaterih vrst spolnih kvot in sorodnih ukrepov. Ti so lahko motnja naravnega delovanja volilnega sistema, vsakršno poseganje v volilni sistem pa lahko vpliva ne le na njegovo delovanje v praksi, temveč tudi na zagotavljanje nekaterih temeljnih načel volilnega prava, na primer načela demokratičnosti, enako in splošno volilno pravico, vpliv volivcev na dodelitev mandatov ipd. Prav slednje je v Sloveniji pogosto problematizirano pri parlamentarnih volitvah, zaradi prevladujočega vpliva političnih strank na izbiro kandidatov pa ni zanemarljivo niti na lokalnih volitvah. Iz tega vidika je prav, da ima volivec na volitvah v svete lokalnih skupnosti možnost preferenčnega glasovanja in da se o njegovi uvedbi razmišlja tudi na parlamentarnih volitvah. Če pa možnost preferenčnega glasovanja obravnavamo z vidika kvot in njihove učinkovitosti, je sklep nasproten: preferenčno glasovanje oziroma odprte kandidatne liste lahko precej zmanjšajo učinek kvot, saj lahko volivci spremenijo vrstni red dodeljevanja mandatov kandidatom, s čimer relativizirajo pravila o razvrščanju kandidatov obeh spolov oziroma žensk na kandidatno listo. Če bi v imenu povečevanja deleža izvoljenih žensk v Sloveniji (še dodatno) zmanjševali vpliv volivcev na dodeljevanje mandatov z ukinitvijo oziroma zmanjševanjem vpliva preferenčnega glasu, bi to neugodno vplivalo na demokratičnost volitev in moč še naprej koncentriralo v centrih političnih strank.

Cilj povečati vključenost žensk v politiki in s tem izboljšati demokratičnost političnega prostora je gotovo legitimen, vendar pa je očitno, da stopnje demokratičnosti ne moremo povečati z ukrepi, ki jo pravzaprav znižujejo. Z drugimi besedami, večjega deleža žensk na voljenih funkcijah ni dobrodošlo dosegati prek omejevanja vpliva volivca na to, kateremu kandidatu naj bo dodeljen mandat. Kvote ali sorodni ukrepi, ki sedeže preprosto zagotovijo ženskam tako, da hkrati odstranijo del politične konkurence, zato niso optimalni. Tak je na primer sistem zagotovljenih sedežev. V praksi se danes uporabljajo drugačni ukrepi. Spolne kvote na primer večinoma spremljajo še pravila glede vrstnega reda kandidatov na listi, s čimer je ženskam zagotovljena poštena možnost za izvolitev, hkrati pa lahko volivci s preferenčnim glasom izbirajo med kandidati – oziroma, kar je bilo še nedavno nepredstavljivo –, izbirajo lahko celo med številnimi kandidatkami (in kandidati).¹⁴⁷

V Sloveniji se preferenčni glasovi na volitvah v svete lokalnih skupnosti, ki jih je zbral posamezen kandidat, upoštevajo, če je najmanj četrtina volivcev, ki je glasovala za njegovo kandidatno listo, oddala preferenčne glasove in če število preferenčnih glasov za kandidata presega 10 odstotkov vseh glasov, oddanih za to listo. Izvoljeni so tisti kandidati z liste, ki so prejeli zadostno in največje število preferenčnih glasov. Če je lista osvojila več mandatov, kot je kandidatov, ki je osvojilo zadostno število preferenčnih glasov, se preostali mandati dodelijo kandidatom po vrstnem redu na listi.¹⁴⁸ Taka ureditev občutno omejuje moč preferenčnega glasovanja. Zato menim, da bi bilo smiselno ureditev pretehtati in preveriti, kako deluje v praksi, gotovo pa dodatno omejevanje preferenčnega glasovanja, čeprav zaradi legitimnega cilja, kot je povečevanje deleža izvoljenih žensk, iz že navedenih razlogov ni priporočljivo. Po drugi strani bi lahko razmislili o ureditvi, ki bi bolj priznavala preferenčne glasove, kadar gre za kandidatke. To bi bilo mogoče storiti tako, da bi bil prag, potreben za upoštevanje preferenčnih glasov posameznega kandidata, za ženske določen nižje kot za moške, tj. manj kot 10 odstotkov.¹⁴⁹ Posledica take ureditve bi bila, da bi kandidatka tudi z nižjim deležem preferenčnih glasov preskočila vrstni red kandidatov, določen na listi. Z vidika stopnje demokratičnosti je taka ureditev dobrodošla, saj tak ukrep hkrati povečuje vpliv volivcev na dodelitev mandatov, poleg tega pa kvečjemu izboljša delež izvoljenih žensk. Ta se poveča vselej, kadar kandidatka na podlagi preferenčnih glasov osvoji mandat, ki bi ga po vrstnem redu na listi sicer prejel kandidat. Če kandidatka na podlagi prejetih preferenčnih glasov osvoji mandat, ki bi tudi po vrstnem redu na listi pripadel ženski, je dosežen najmanj eden od dveh ciljev ukrepa, tj. večji vpliv volivcev na dodelitev mandatov.

V zvezi z ukrepi, ki se nanašajo na volilni sistem, je v Sloveniji poleg pravkar obravnavanega še nekaj manevrskega prostora za izboljšanje deleža izvoljenih žensk na lokalnih volitvah, tako na občinskih kot tudi županskih.¹⁵⁰ Glede volitev v občinske in mestne svete bi veljalo razmisliti o povečanju kvot na 50 odstotkov, sistem zadrge pa uvesti za celotno listo, ne le za prvo polovico liste, kot to zdaj določa 70.a člen ZLV. Tak ukrep bi bilo treba najprej preizkusiti prav na lokalni ravni. Verjetno je, da bi ureditev dolgoročno ugodno vplivala tudi na število kandidatk za volitve v Državni zbor. Pohvale vredno sicer je, da ZLV predpisuje identične kvote za volitve v vse svete ne glede na velikost občin.¹⁵¹

Smiselno bi bilo premisliti tudi o ukrepu, ki sicer v praksi ne bi prišel v poštev posebej pogosto, bi pa pripomogel k prizadevanjem za krepitev deleža funkcionark. Nanaša se na ureditev žreba, ki se izvede, kadar kandidati dosežejo enako število glasov ali enako število preferenčnih glasov oziroma kadar kandidatni listi v skladu z D‘Hondtovim sistemom razdelitve mandatov dosežeta enak najvišji količnik po zaporedju najvišjih količnikov. Ureditev bi bilo mogoče dopolniti tako, da bi žreb opravili le, če sta oba kandidata moškega spola. Če bi šlo za kandidata različnega spola, bi mandat pripadel ženski. V primeru enakega najvišjega količnika bi šel mandat k tisti od kandidatnih list, v okviru katere bi mandat osvojila kandidatka. Predlog bi bilo mogoče uporabiti tudi pri županskih volitvah.¹⁵²

Pri županskih volitvah bi bilo mogoče uporabiti različne ukrepe za povečevanje števila kandidatk za županje. Predpisati bi bilo mogoče spolno kvoto za županske kandidate za politične stranke, ki kandidate predlagajo za več kot le eno občino oziroma za določeno večje število občin. Politična stranka, ki bi predlagala več županskih kandidatov, ki bi presegalo zakonsko opredeljeno število, bi morala mednje uvrstiti določen najmanjši delež kandidatov nasprotnega spola.¹⁵³ Mogoč bi bil tudi ukrep znižanja števila potrebnih podpisov za kandidiranje s podporo volivcev. Kadar županskega kandidata predlaga skupina volivcev, je potrebno število podpisov najmanj 2 odstotkov volivcev v občini, ki so glasovali v prvem krogu na zadnjih rednih volitvah za župana, vendar ne manj kot 15 in ne več kot 2.500.¹⁵⁴ Za županske kandidatke bi bilo mogoče znižati zahtevano število podpisov, na primer na 1 odstotek števila volivcev v občini. Tak ukrep bi nemara bolj kot na delež izvoljenih županj vplival na število županskih kandidatk, s čimer pa ni prav nič narobe, saj ni pomembna le izvolitev, temveč že sama participacija v postopkih kandidiranja in volilni kampanji. Primerjalno ustavno pravo ponuja tudi ukrepe, ki se nanašajo na podžupansko funkcijo (ali drugo funkcijo namestnika izvršilnega organa lokalne skupnosti). Tukaj je možnih več ureditev. Kot primer lahko vzamemo pravilo, po katerem bi moral v občinah, v katerih je župan moškega spola, slednji imenovati (najmanj eno) podžupanjo.¹⁵⁵

Ker je delež žensk v slovenski lokalni politiki, zlasti med župani, skrb vzbujajoče nizek, bi bilo treba ukrepe na lokalni ravni usmeriti tudi v medijski prostor, na primer s spodbujanjem vsebin, ki dajejo prostor ženskam, ki sodelujejo ali želijo sodelovati pri upravljanju javnih zadev lokalnega pomena. Lokalne skupnosti in država bi lahko organizirano in sistematično dodatno spodbujale nevladne organizacije, raziskovalne ustanove in druge deležnike civilne družbe, da okrepijo svoje delovanje na področju ozaveščanja prebivalstva o pravicah in položaju žensk, tudi v politiki. Navsezadnje bi bilo smiselno to problematiko vključiti tudi v vzgojnoizobraževalne vsebine vrtcev ter osnovnih in srednjih šol.

Zgovorna se zdi okoliščina, da so razmere posebej pereče prav na lokalni ravni, zlasti glede števila izvoljenih županj. Ker mednarodni dokumenti in primerjalni podatki kažejo, da se ženskam vrata v politiko pogosto lažje odpro prav na lokalni ravni, bi bilo treba slovenski politični in širši družbeni prostor s tega vidika dodatno raziskati. Nizek delež žensk v lokalni politiki, čeprav taka aktivnost praviloma ni vezana na kraj, oddaljen od doma in družinskega življenja,¹⁵⁶ nemara kaže na še zmeraj zakoreninjeno in splošno razširjeno prepričanje, da ženske »niso za politiko«. Dokler bo tako, ni videti razlogov za ukinjanje ukrepov pozitivne diskriminacije na področju volilnega prava in širšega vključevanja žensk v politično udejstvovanje, temveč okoliščine govore kvečjemu za njihovo krepitev in celovitejšo zasnovo.

Ker so lahko učinkoviti le tisti ukrepi, ki učinkujejo na dejanske vzroke in ovire, je jasno, da je prvi pogoj za učinkovito ukrepanje dobro poznavanje razlogov za nizek delež žensk v (lokalni) politiki. Za vidnejši preboj na področju deleža žensk na voljenih funkcijah in širše v lokalni politiki bo treba ukrepe oblikovati celostno in horizontalno na vseh pomembnejših področjih družbenega življenja. Naivno bi bilo pričakovati, da je bilo vprašanje vključenosti žensk dovolj naslovljeno in uspešno rešeno že z uvedbo spolnih kvot. Prav nasprotno kažejo volilni izidi zlasti na lokalni ravni. Navsezadnje pa te v ničemer ne naslavljajo županskih volitev.

Možnosti ukrepov, ki bi jih bilo mogoče preučiti in razpravljati o vključitvi v volilni sistem, je več in tukaj še zdaleč niso bile izčrpane. Velik manevrski prostor in neizrabljen potencial za izboljšanje vključenosti žensk v slovensko politiko obstaja tudi onkraj volilnega sistema, tj. na širšem področju političnega udejstvovanja in tudi na drugih področjih družbe. Bolj bi se bilo treba osredotočiti tudi nanje. Vendar je domet in obseg ukrepov nujno povezan s finančnimi sredstvi, ki so na voljo. Zagotoviti bi bilo treba dodatna sredstva in jih ustrezno usmeriti zlasti neposredno v lokalne skupnosti, tudi in predvsem v manjše, ne le v mestne občine. Pomembna je tudi neposredna finančna podpora kandidatkam in političnim strankam, ki v svoje delovanje in med kandidate uspešno vključujejo ženske. Kandidatkam za županje in za druge voljene funkcije na lokalni ravni bi bilo treba zagotoviti ustrezno finančno spodbudo za kampanjo, pa tudi sredstva za izobraževanje oziroma usposabljanje. Ker politične stranke ženskam pogosto priprejo vrata, bi bilo treba ukrepe zasnovati tako, da bi pomagali tudi neodvisnim županskim kandidatkam.

Pot do vidnega in stabilnega izboljšanja deleža izvoljenih žensk in spolno bolj uravnoteženega političnega udejstvovanja na lokalni ravni v Sloveniji je še dolga in strma. Ob tem je treba poudariti, da je prav lokalna raven tista, na kateri je mogoče kdaj zavzeti tudi drznejši pristop in ukrepe ter njihove učinke preizkusiti v praksi. Nekateri tukaj omenjeni ukrepi bi se sicer ob dodatnem premisleku morda izkazali za nesmotrne, drugi bi zahtevali nekoliko več poguma. Ne glede na to pa ne more biti dvoma, da delež vključenosti žensk v lokalno politiko, zlasti tudi podatki o številu izvoljenih županj, kličejo po čimprejšnjem, sistematično organiziranem, multidisciplinarnem in multiinstitucionalnem odzivu, ki bi moral preseči področje volilnega prava in prava nasploh. K temu pa lahko prav ustavno pravo pripomore pomemben poudarek, da enakost med spoloma pri uresničevanju človekovih pravic, kot sta volilna pravica in pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, ni le želja ali abstraktna smernica, temveč je po Ustavi Republike Slovenije obligacija rezultata, ki državi nalaga pozitivne obveznosti ukrepanja.

Literatura

* Do vseh spletnih virov sem zadnjič dostopal ob koncu pisanja tega prispevka, tj. 15. decembra 2017.

Milica Antić Gaber in Jasna Jeram (ur.): Ženske, politika, demokracija: za večjo prisotnost žensk v politiki. Urad za žensko politiko, Ljubljana 1999.

Julie Ballington in Francesca Binda (ur.): The Implementation of Quotas: European Experiences. Quota Report Series, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Stockholm 2005.

Banjaluka.com: Samo šest načelnica u BiH, 5. oktober 2016, .

Sarah Childs: Women and British Party Politics: Descriptive, substantive and symbolic representation. Routledge, London in New York 2008.

Skye Christensen in Gabrielle Bardall: Gender Quotas in Single-Member District Electoral Systems. European University Institute Working Paper Series RSCAS 2017/104, Robert Schuman Centre for Advanced Studies Global Governance Programme-134, Fiesole, december 2014, <http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/33772/RSCAS_2014_104.pdf?sequence=1&isAllowed=y>.

Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE): Recommendation 68 (1999) on women‘s participation in political life in the regions of Europe, v: Council of Europe: Positive Action in the Field of Equality between Women and Men, Final report of activities of the Group of Specialists on Positive Action in the field of Equality between Women and Men, EG-S-PA (2000) 7, Strasbourg 2000.

Congress of Local and Regional Authorities, Council of Europe: Women’s political participation and representation at local and regional levels, 31st Session, CG31(2016)09final, 20. oktober 2016, <https://rm.coe.int/168071a27c>.

Congress of Local and Regional Authorities: Recommendation 148 (2004) on gender mainstreaming at local and regional level: a strategy to promote equality between women and men in cities and regions, 27. maj 2004, .

Congress of Local and Regional Authorities: Recommendation 288 (2010) Achieving sustainable gender equality in local and regional political life, 19. marec 2010, <https://rm.coe.int/168071a468>.

Congress of Local and Regional Authorities: Recommendation 390 (2016) Women‘s political participation and representation at local and regional levels, 20. oktober 2016, <https://rm.coe.int/1680767218>.

Congress of Local and Regional Authorities: Resolution 404 (2016) Women‘s political participation and representation at local and regional levels, 20. oktober 2016, <https://rm.coe.int/1680767272>.

Raul Cordenillo: Improving Electoral Practices: Case Studies and Practical Approaches. International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Stockholm 2014.

Council of Europe: Balanced participation of women and men in political and public decision-making: Recommendation Rec(2003)3 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 12 March 2003 and explanatory memorandum, 12. marec 2003, <https://rm.coe.int/1680519084>.

Council of Europe: Council of Europe Gender Equality Strategy 2014–2017, ponatis, Strasbourg junij 2015, <https://rm.coe.int/1680590174>.

Council of Europe: Factsheet on The work of the Congress of the Council of Europe on women‘s rights and equality between men and women, Strasbourg, 18. januar 2016, .

Council of Europe: Gender Equality, <https://www.coe.int/en/web/genderequality>.

Council of Europe: Increasing women’s representation in politics through the electoral system 1706 (2010), <http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17809&lang=en>.

Council of Europe: Positive Action in the Field of Equality between Women and Men, Final report of activities of the group of specialists on positive action in the field of equality between women and men, EG-S-PA (2000) 7, Strasbourg 2000,

.

Council of Europe: Regional study on women’s political representation in the Eastern Partnership countries, Council of Europe handbook for civil society organisations, 2. izdaja, Strasbourg oktober 2017.

Council of Europe: Women’s political participation and representation at local and regional levels, CG31(2016)09 final, 20. oktober 2016, Congress of Local and Regional Authorities, Council of Europe.

Council of European Municipalities and Regions: The European Charter for Equality of Women and Men in Local Life, A Charter for Europe‘s local and regional governments to commit themselves to use their powers and partnerships to achi- eve greater equality for their people, Insbruck maj 2006, .

Četrta svetovna konferenca o ženskah: Pekinška deklaracija (Beijing Declaration), 1995, slovenski prevod, .

Drude Dahlerup in Milica Antić Gaber: The legitimacy and effectiveness of gender quotas in politics in CE Europe, v: Gender Quotas in Politics in Central East Europe, v: Teorija in praksa, 54 (2017) 2, str. 307–316.

Drude Dahlerup, Zeina Hilal in drugi: Atlas of Electoral Gender Quotas. International Institute for Democracy and Electoral Assistance, Inter-Parliamentary Union, Stockholm University. Stockholm 2013.

Sarah Delys: Women & Political Representation: Handbook on Increasing Women‘s Political Participation in Georgia. Human Rights Education and Monitoring Center (EMC), Tbilisi 2014.

European Commission for Democracy through Law (Venice Commission): Report on the Method of Nomination of Candidates within Political Parties, CDL--AD(2015)020, 30. junij 2015, <http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2015)020-e>.

European Commission for Democracy through Law (Venice Commission): Recommendation 273 (2009) of the Congress of Local and Regional Authori- tes of the Council of Europe »Equal Access to Local and Regional Elections«, Comments by the Venice Commission in view of the reply of the Committee of Ministers, CDL-AD(2010)021, Study No. 586/2010, 11. junij 2010, .

European Institute for Gender Equality (EIGE), .

Evropska komisija: Gender Equality, .

Evropska komisija: The situation of gender equality at local and regional level in Europe, Summary of findings, Pilot project for development of indicators to measure the implementation of the European Charter for Equality of Women and Men in Local Life, 10. avgust 2015, .

Evropska komisija: The situation of gender equality at local and regional level in Europe, Summary of findings, Pilot project for development of indicators to measure the implementation of the European Charter for Equality of Women and Men in Local Life, 10. avgust 2015.

Lenita Freidenvall, Drude Dahlerup in drugi: Electoral Gender Quota Systems and their implementation in Europe: Study. Directorate-general for Internal Policies, Policy Department C: Citizens‘ Rights and Constitutional Affairs, Gender Equality, European Parliament, Brussels 2011, .

Lenita Freidenvall, Drude Dahlerup in drugi: Electoral Gender Quota Systems and their implementation in Europe: Update 2013, Note. Directorate-general for Internal Policies, Policy Department C: Citizens‘ Rights and Constitutional Affairs, Gender Equality, European Parliament, Bruselj 2013, .

Gender Equality Commission (GEC), Council of Europe: Balanced Participation of Women and Men in Decision-making, Analytical report – 2016 data, september 2017, <https://rm.coe.int/analytical-report-data-2016-/1680751a3e>.

GenderATlas: Frauen als Ortschefinnen immer noch unterrepräsentiert, .

Franc Grad: Volitve in volilni sistem. Uradni list RS, Ljubljana 2004.

D. J. Harris, Michael O’Boyle, Ed Bates in Carla Buckley: Law of the European Convention on Human Rights, 2. izdaja. Oxford University Press, New York 2009.

International IDEA: Gender Quotas Database, .

Inter-Parliamentary Union: Plan of action to correct present imbalances in the par- ticipation of men and women in political life, 26. marec 1994, .

Inter-Parliamentary Union: Woman in National Parliaments, .

Joint Statement by EU Commissioner Corina Creţu, CEMR President Stefano Bonaccini and President of the CEMR Standing Committee for Equality, Ibon Uribe: Femmes Forward: Women’s empowerment and active participation, 8. marec 2017, .

Mona Lena Krook, Joni Lovenduski in Judith Squires: Gender Quotas and Models of Political Citizenship, v: zbornik konference Midwest Political Science Association National Conference, Chicago (IL), 3.–6. april 2008, .

Making Electoral Democracy Work: Gender Quotas in Single Member Districts,.

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Služba za enake možnosti in evropsko koordinacijo: Enakost spolov v družinskem življenju in v partnerskih odnosih, raziskava, 2012, .

Rainbow Murray: Parties, Gender Quotas and Candidate Selection in France. Pal- grave Macmillan, Basingstoke 2010.

ODIHR, OSCE: Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region. Compiled on the occasion of the 20th anni- versary of the Beijing Declaration and Platform for Action, Varšava 2016.

ODIHR, OSCE: Handbook for Monitoring Women’s Participation in Elections, Varšava 2004.

ODIHR, OSCE: Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties, Varšava 2014.

OSCE: Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 4. oktober 1991, .

OSCE: Gender Equality, >. PoliticalParity:MadameMayor:Women’sRepresentationinLocalPolitics,23.december

³ Podatki veljajo na dan 1. julija 2017. Woman in National Parliaments. Inter-Parliamentary Union, >. Do vseh spletnih virov sem zadnjič dostopal ob koncu pisanja tega prispevka, tj. 15. decembra 2017.

⁷⁴ Francoski socialisti so sicer 50-odstotno kvoto uvedli prostovoljno leta 1990. Glej Inter- national IDEA: Gender Quotas Database, - ce#party>.

¹²³ Glej 51. člen ZLV, Uradni list RS, št. 94/07–UPB, 45/08, 83/12 in 68/17.

¹²⁴ J. Ballington in F. Binda (ur.), nav. delo, str. 87.

¹²⁵ Med neželene prakse nominiranja kandidatov spada tudi izbira kandidatov po njihovi priljubljenosti, premoženju in zlasti sposobnosti pridobiti finančna sredstva za politično stranko, ne pa po njihovih kompetencah, sposobnostih, kvalifikacijah, izkušnjah, podpori med člani ipd. Glej tudi Annex 4: Four Main Challenges of the Candidate-Selection Process, v: ODIHR, OSCE, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014), str. 193–195.

¹²⁶ ODIHR, OSCE, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014), str. 15 in 16; L. Freidenvall, D. Dahlerup in drugi, nav. delo (2011), str. 24 in 25.

¹²⁷ Tak zakon velja na primer v Nemčiji, na Portugalskem, v Argentini, Boliviji, Čilu, Me hiki, Paragvaju in Peruju. Kostariška ustava zahteva, da zakon poleg spoštovanja načela demokratičnosti zagotovi še spoštovanje načela prepovedi diskriminacije pri imenovanju na javne funkcije ter v kandidacijskih postopkih političnih strank. Glej European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Report on the Method of Nomination of Candidates within Political Parties (2015), str. 8, tč. 27, str. 10, tč. 37.

¹²⁸ United Nations, Women & Elections: Guide to promoting the participation of women in elections (2005), str. 23 in 36.

¹²⁹ L. Freidenvall D. Dahlerup, nav. delo (2013), str. 18–20. Druga študija to potrjuje in kot primer navaja nordijske države, v katerih uspeha ni prinesla kakšna sprememba ustave ali volilne zakonodaje, temveč ga pripisujejo zlasti močnim ženskim gibanjem, tudi znotraj političnih strank. Council of Europe, Positive Action in the Field of Equality between Women and Men (2000), str. 91.

¹³⁰ O vlogi, aktivnostih in ukrepih, ki naj jih uresničijo politične stranke s ciljem pritegniti ženske v politično življenje, glej na primer ODIHR, OSCE, Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016), str. 39–53, 64 in 65; ODIHR, OSCE, Handbook for Monitoring Women’s Participation in Elections (2004), str. 30–33; tej temi je namenjen tudi obsežen vodnik, ki ga je izdal Urad OVSE za demokratične institucije in človekove pravice. ODIHR, OSCE, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014).

¹³¹ Council of Europe, Regional study on women’s political representation in the Eastern Partnership countries (2017), str. 77. V tej študiji so obravnavane države vzhodne Evrope, na primer Belorusija, Gruzija, Moldavija in Ukrajina.

¹³² Na primer kanadski zakon iz leta 1974 je ženskam omogočal, da so kot osebni strošek kampanje prijavile tudi stroške za varstvo otroka. S. Delys, nav. delo, str. 22.

¹³³ ODIHR, OSCE, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014), str. 77 in 78.

¹³⁴ Če gre za ukrep financiranja političnih strank iz javnih sredstev, je to ukrep pozitivne diskriminacije, saj bo politična stranka, ki je uspešno kandidirala žensko, prejela več sredstev kot tista, ki je uspešno kandidirala moškega. Ciril Ribičič: Volilni sistem in zastopanost žensk, v: Milica Antić Gaber in Jasna Jeram (ur.), Ženske, politika, demokracija (1999), str. 167.

¹³⁵ O takih ukrepih glej na primer ODIHR, OSCE, Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016), str. 48 in 49; ODIHR, OSCE, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014), str. 76–78 in 84–87; United Nations, Women & Elections: Guide to promoting the participation of women in elections (2005), str. 36.

¹³⁶ ODIHR, OSCE, Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014), str. 86. Ribičič je že pred leti zavzel stališče, da bi bilo tudi v Sloveniji smiselno finančno nagraditi politične stranke, katerih kandidatke so izvoljene na volitvah, pa naj gre za parlamentarne volitve, volitve v občinske svete ali županske volitve. C. Ribičič, nav. delo, str. 166. Zakon o političnih strankah sicer v šestem odstavku 21. člena določa, da ženska organizacija, ki ima status organizacije v javnem interesu na področju enakosti spolov, lahko pridobiva javna sredstva za sofinanciranje projektov in programov v skladu s predpisi, ki urejajo javni interes na področju enakosti spolov. Zakon o političnih strankah (ZPolS), Uradni list RS, št. 100/05-UPB, 103/07, 99/13 in 46/14.

¹³⁷ Prim. United Nations, Women & Elections: Guide to promoting the participation of women in elections (2005), str. 39.

¹³⁸ Appendix to the Recommendation Rec(2003)3, v: M. Sineau, nav. delo, str. 75; glej tudi Council of Europe: Balanced participation of women and men in political and public decision-making: Recommendation Rec(2003)3 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 12 March 2003 and explanatory memorandum, 12. marec 2003, .

¹³⁹ Appendix to the Recommendation Rec(2003)3, v: M. Sineau, nav. delo, str. 76 in 77.

¹⁴⁰ Tukaj velja omeniti Zakon o enakih možnostih žensk in moških, ki v 31. členu določa, da morajo politične stranke, vpisane v register strank, vsaka štiri leta sprejeti načrt, v katerem se opredelijo do vprašanja uravnotežene zastopanosti obeh spolov ter v skladu z oprede- litvijo določijo načine in ukrepe za spodbujanje bolj uravnotežene zastopanosti žensk in moških v organih stranke, na kandidatnih listah za volitve v državni zbor in v organe lokalnih skupnosti ter za volitve predsednice oziroma predsednika republike. Zakon o enakih možnostih žensk in moških (ZEMŽM), Uradni list RS, št. 59/02, 61/07 in 33/16. V 19. členu Zakona o političnih strankah pa je določeno, da mora statut stranke določiti način zagotavljanja enakih možnosti obeh spolov pri določanju kandidatk in kandidatov za volitve.

¹⁴¹ Appendix to the Recommendation Rec(2003)3, v: M. Sineau, nav. delo, str. 77–79.

¹⁴² Prav tam, str. 80 in 81.

¹⁴³ United Nations, Women & Elections: Guide to promoting the participation of women in elections (2005), str. 26.

¹⁴⁴ Glej četrti odstavek 43. člena Ustave RS. Ta je bil dodan z ustavnim zakonom leta 2004. Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13 in 75/16.

¹⁴⁵ Menim, da Ustava RS že brez te določbe zahteva enakopravnost pri sodelovanju pri upravljanju javnih zadev, zlasti v zvezi z volilno pravico. Ustavno podlago za kvote bi bilo tako mogoče črpati že iz določb 14., 43. ter 44. člena Ustave RS.

¹⁴⁶ Glej na primer David Harris, Michael O‘Boyle in Carla Buckley: Law of the European Convention on Human Rights, 2. izdaja. Oxford University Press, New York 2009, str. 19 in 20.

¹⁴⁷ Prim. D. Dahlerup in M. Antić Gaber, nav. delo, str. 312.

¹⁴⁸ Glej drugi odstavek 18. člena ZLV.

¹⁴⁹ Podobne spremembe bi bile mogoče tudi glede določbe o 25-odstotnem pragu oddanih preferenčnih glasov za celotno listo. Glej drugi odstavek 18. člena ZLV.

¹⁵⁰ V nadaljevanju podajam nekaj predlogov, ki se ponujajo zlasti iz primerjalnega ustavnega prava. Slednje ne pomeni, da se zavzemam za uvedbo vseh ali vsakega od obravnavanih ukrepov. Vsakega od njih bi bilo treba prej posebej pozorno obravnavati in previdno presoditi, katere tirnice bi ubral v slovenskem prostoru v praksi in kakšni bi bili njegovi učinki na volilni izid, še prej pa tudi na volilne postopke in volilno pravico.

¹⁵¹ Določbe 70.a člena ZLV so skupne določbe o kandidiranju, kar pomeni, da se nanašajo na kandidiranje tako po proporcionalnem kot tudi po večinskem volilnem sistemu.

¹⁵² Glej 12., 18. in 107. člen ZLV.

¹⁵³ Vendar pa tako zastavljena spolna kvota vsaj posredno vpliva tudi na postopke izbire županskih kandidatov znotraj političnih strank. Upoštevanje spolne kvote za županske kandidate bi od politične stranke zahtevalo koordinacijo, poenotenje izbirnih postopkov županskih kandidatov, ki bi presegalo posamezne občine in bi segalo do državne ravni. Po sedanji ureditvi županske kandidate določajo člani političnih strank po posameznih občinah (in ne na ravni države tako, da bi vsi člani stranke skupaj izbirali vse županske kandidate). Ob tako zasnovanih izbirnih postopkih se zdi neuporabna tudi sankcija zavrnitve županskih kandidatov zaradi neupoštevane spolne kvote na ravni države. Postavlja se namreč vprašanje, katere županske kandidate posamezne politične stranke bi zadela sankcija zavrnitve kandidature, če stranka ne bi spoštovala pravil glede spolnih kvot. Splošna zavrnitev vseh županskih kandidatov se zdi čezmeren poseg. Kot ustreznejša se kaže možnost finančnih ali drugih sankcij za nespoštovanje spolnih kvot za županske volitve. Spolne kvote na županskih volitvah odpirajo številna vprašanja, ki pa najbrž niso nerešljiva. V vsakem primeru kvota vsaj sprva ne bi smela biti prestroga in preveč omeje valna, da ne bi prišlo do hipnih in nesorazmernih posegov v volilno pravico posameznih kandidatov, ki so člani posamezne stranke.

¹⁵⁴ Glej 106. člen ZLV.

¹⁵⁵ Po sedanji ureditvi župan imenuje podžupana izmed članov občinskega sveta. Glej 33.a člen Zakona o lokalni samoupravi (ZLS-UPB2), Uradni list RS, št. 94/07.

¹⁵⁶ Upoštevati je treba dejstvo, da v Sloveniji skrb za gospodinjstvo in domača opravila še zmeraj bolj bremeni ženske. Raziskava iz leta 2012 kaže, da je znašal indeks enakosti med spoloma v zvezi z vsakodnevnimi opravili za dom le 38,8, pri čemer 1 pomeni popolno neenakost, 100 pa čisto enakost med spoloma. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, Enakost spolov v družinskem življenju in v partnerskih odnosih (2012), str. 94 in 95.