TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

Koncesijska pogodba je tipična oblika upravne pogodbe.¹ Gre za pogodbo, pri kateri je vsaj ena stranka (praviloma) oseba javnega prava, sklenjena je v javnem interesu, ki prevladuje nad drugimi pogodbenimi interesi in/ali vsebuje določbe, iz katerih izhaja prevlada ali nadrejenost osebe javnega prava in jih druga stran v tipični pogodbi zasebnega (obligacijskega) prava običajno ne bi sprejela.² Pri tej pogodbi oseba javnega prava ne nastopa le kot pogodbena stranka, temveč tudi kot nosilec oblasti,³ kar kaže na prepletanje civilnopravnih in upravnopravnih elementov.⁴

Zaradi mešane pravne narave⁵ je tudi sodno varstvo v sporih iz koncesijske pogodbe dvojno (javnopravno in zasebnopravno), odvisno od tega, ali predmet spora spada v sfero upravnega ali civilnega prava. Razdeljeno je torej med sodišča splošne pristojnosti (tako imenovana redna sodišča⁶) in specializirana upravna sodišča. Taka ureditev pogosto povzroča težavno razmejitev pristojnosti, kar je še zlasti značilno za primere, ko je posamezno (isto) vprašanje urejeno tako s predpisi javnega kot tudi zasebnega prava oziroma ko je od rešitve enega vprašanja odvisna odločitev o drugi stvari.

Cilj tega prispevka je kritično analizirati veljavno ureditev sodnega varstva v sporih iz koncesijskih pogodb v slovenskem pravu in ob upoštevanju primerjalnopravnih izkušenj rešiti nekatere dileme, ki jih taka ureditev v praksi povzroča. Pri tem se prispevek osredinja le na naknadno (ex post) sodno varstvo koncesijskih pogodb, to je na spore, do katerih pride pri izvajanju koncesijske pogodbe, ne pa tudi na sodno varstvo v fazi oblikovanja pogodbenega razmerja (predhodno oziroma ex ante sodno varstvo).⁷

Prispevek želi preveriti naslednjo raziskovalno hipotezo: »Trenutna ureditev, po kateri so spori iz koncesijskih pogodb razdeljeni med sodišča splošne pristojnosti in upravna sodišča, je ustrezna.«

Novost pričujoče razprave je v tem, da doslej ni bilo objavljenih znanstvenih člankov, ki bi celovito in sistematično obravnavali to tematiko. Dosedanje razprave so se namreč osredinjale predvsem na pravno varstvo v postopkih javnega naročanja⁸ oziroma na arbitrabilnost sporov iz koncesijskih razmerij,⁹ ne pa na sodno varstvo koncesijskih pogodb. Članek ima zato spoznavno vrednost tako za upravno znanost kot tudi za prakso.

Metodološki pristop temelji na uveljavljenih metodah pravne znanosti – dogmatski, aksiološki, primerjalnopravni, sociološki ter drugih raziskovalnih metodah, kot so indukcija, dedukcija, analiza, sinteza, študij primerov in logična metoda. Prvi del prispevka se osredinja predvsem na primerjalnopravno metodo, tako z vidika pravnega režima kot tudi pravne literature. V drugem delu prispevka je z dogmatično in aksiološko metodo kritično analizirana veljavna pravna ureditev sodnega varstva v sporih iz koncesijskih pogodb v slovenskem pravu. Aksiološka metoda je še zlasti uporabna pri raziskovanju in prepozna- vanju pravnih problemov sedanje ureditve ter pri oblikovanju možnih rešitev oziroma predlogov za prihodnost, tudi ob upoštevanju izbranih primerjalno-pravnih rešitev. Raziskovanje je tesno povezano z vprašanjem učinkovitosti veljavne pravne ureditve, zato je bila uporabljena še sociološka metoda, na kateri temelji razlikovanje med normami in njihovim uresničevanjem v (sodni) praksi. Sinteza argumentov je omogočila oblikovanje zaključkov, potrditev ali ovrženje hipoteze in morebitne izboljšave ureditve de lege ferenda.

2. Primerjalnopravni pregled

2.1. FRANCOSKO PRAVO

Francosko pravo sodno varstvo v zvezi z izvajanjem koncesijske pogodbe deli na sodno varstvo pogodbenih strank in na sodno varstvo tretjih oseb, ki niso stranke pogodbe. V obeh primerih odloča upravno sodišče, ki je pristojno za odločanje o sporih, nastalih v zvezi z upravno pogodbo, med katere spada tudi koncesijska pogodba, o sporih iz pogodb zasebnega prava pa odločajo civilna sodišča. Od kategorije tožnika je odvisen obseg sodnega varstva ter zahteve v zvezi z aktivno legitimacijo.

Sodno varstvo tretjih oseb je omejeno le na izpodbijanje upravnih aktov, izdanih v okviru izvajanja koncesijske pogodbe, zlasti odločitev o prenehanju koncesijske pogodbe. Vendar so pogoji za dostop tretjih oseb do sodišča zelo omejeni. Tožnik (tretja oseba) mora namreč z verjetnostjo izkazati, da bo ta odločitev dovolj neposredno in zanesljivo škodovala njegovim interesom. Poleg tega so tožbeni razlogi taksativno našteti in morajo biti tudi neposredno povezani z oškodovanim interesom, ki ga uveljavlja tretja oseba.¹⁰

Širše sodno varstvo je namenjeno strankam koncesijske pogodbe, ki lahko pred upravnim sodiščem izpodbijajo vse akte, s katerimi je bilo poseženo v izvajanje pogodbe (na primer odkup koncesije, akt o naložitvi dodatnih del koncesionarju, izrek sankcije zaradi kršitev koncesionarja). Vendar sodišče zaradi kršitev koncedenta praviloma nima možnosti poseganja v veljavnost aktov, izdanih v okviru izvajanja koncesijske pogodbe, temveč lahko strankam prisodi le polno odškodnino. To pravilo je sprva veljalo za vse ukrepe uprave pri izvajanju pogodbe, ne glede na to, ali je šlo za naložitev dodatnih del (fr. ordre de service), ukrep spremembe pogodbe ali njene odpovedi. Z odločbo Državnega sveta (fr. Conseil d‘État) v zadevi Béziers z dne 21. marca 2011 pa je sodišče dobilo pooblastilo, da po tožbi zoper enostranski akt o odpovedi pogodbe odloči o obnovitvi pogodbenega razmerja od datuma, ki ga sodišče samo določi, po potrebi z naložitvijo plačila odškodnine. S tožbo lahko sopogodbenik predlaga tudi začasno zadržanje odločitve, s katero je bilo poseženo v izvajanje pogodbe.¹¹

Pri tem je treba poudariti, da se stranke v zvezi z izvajanjem koncesijske pogodbe le izjemoma obračajo na sodišče, saj take spore pogosto rešujejo v spravnem postopku ter z mediacijo,¹² arbitraža pri koncesijskih pogodbah pa je praviloma izključena.¹³

2.2. HRVAŠKO PRAVO

Sodno varstvo v zvezi z izvajanjem koncesijske pogodbe je v hrvaškem pravu zagotovljeno v upravnem sporu po določbah Zakona o upravnih sporih (hr. Zakon o upravnim sporovima – ZUS)¹⁴ in Zakona o splošnem upravnem postopku (hr. Zakon o općem upravnom postupku, – ZOUP¹⁵),¹⁶ ki vzpostavljata pristojnost upravnega sodstva za odločanje o sporih glede zakonitosti odpovedi, izvajanja in ničnosti upravne pogodbe.¹⁷ Ker Zakon o koncesijah (hr. Zakon o koncesijama – ZK),¹⁸ ki je temeljni predpis s področja koncesijskih razmerij, koncesijsko pogodbo izrecno opredeljuje kot »upravno pogodbo, sklenjeno med koncedentom in koncesionarjem o medsebojnih pravicah in obveznostih v zvezi z dano koncesijo na podlagi odločbe o podelitvi koncesije«,19 se spori, ki nastanejo v zvezi z izvajanjem koncesijskih pogodb, rešujejo v upravnem sporu.

Tožeča stranka ima na voljo več (različnih) tožbenih zahtevkov: zahteva lahko razvezo koncesijske pogodbe, ugotovitev ničnosti koncesijske pogodbe ali izvrševanje obveznosti po pogodbi. Poleg glavnega zahtevka lahko zahteva tudi povračilo škode, ki ji jo je povzročila tožena stranka. O tožbi odloča upravno sodišče, ki je krajevno pristojno po sedežu javnopravnega subjekta, ki je stranka pogodbe.²⁰ Pri tem je treba poudariti, da se sodna pristojnost za odločanje o zahtevku za povračilo škode pri koncesijskih pogodbah razlikuje glede na to, ali je škoda nastala v zvezi s sklenitvijo koncesijske pogodbe – o tej odločajo redna sodišča po pravilih zakona o obligacijskih razmerjih in zakona o pravdnem postopku,²¹ o škodi, ki nastane pri izvajanju koncesijske pogodbe, pa odločajo upravna sodišča.

Manj jasna je razmejitev pristojnosti pri koncesijskih javno-zasebnih partnerstvih. Hrvaški Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (hr. Zakon o javno--privatnom partnerstvu – ZJPP)²² namreč določa, da o sporih, ki nastanejo pri izvajanju pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu odločajo sodišča splošne pristojnosti.²³ Ker se to določilo ne omejuje le na posamezno obliko pogodbenega javno-zasebnega partnerstva, hkrati pa ZJPP koncesijskih javno-zasebnih partnerstev izrecno ne opredeljuje kot upravne pogodbe (kot to zahteva prvi odstavek 150. člena ZUP), se postavlja vprašanje, ali so tudi te pogodbe podvržene sodnemu varstvu po določbah ZUS (upravni spor) ali zanje velja posebna zakonska ureditev po ZJPP (postopek pred rednimi sodišči).²⁴

Celoten članek je dostopen za naročnike!

Opombe:

* Doktorica pravnih znanosti, asistentka na Katedri za upravno pravo, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, e-poštni naslov: katja.stemberger@pf.uni-lj.si.

¹ R. Pirnat, nav. delo (2000), str. 151–152; K. Štemberger, nav. delo (2021), str. 258. Tako tudi sodba Upravnega sodišča RS U 901/2002 z dne 21. aprila 2004 in sodba Vrhovnega sodišča RS III Ips 64/2014 z dne 28. oktobra 2015, točka 11 obrazložitve.

² Glej na primer sklep Višjega sodišča v Ljubljani I Cpg 51/2018 z dne 17. maja 2018; sodba Višjega sodišča v Ljubljani I Cp 2076/2020 z dne 21. januarja 2021 in sodba Vrhovnega sodišča RS III Ips 31/2012 z dne 15. oktobra 2013.

³ Sodba Vrhovnega sodišča RS III Ips 18/2006 z dne 3. oktobra 2006.

⁴ J. Ahlin, nav. delo (2008), str. 249.

⁵ Sodba Vrhovnega sodišča RS III Ips 20/2019-7 z dne 24. septembra 2019.

⁶ Tako 40. člen Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS, Uradni list RS, št. 32/93 s sprememba- mi). Prim. sodbo Upravnega sodišča RS U 901/2002 z dne 21. aprila 2004.

⁷ Prirejeno po F. Staničić, nav. delo (2016), str. 238.

⁸ Glej na primer A. Mužina, nav. delo (2002); M. Prebil, nav. delo (2017), str. 19–20; B. Leskovec, nav. delo (2020), str. 9–11; V. Kranjc, nav. delo (2000), str. 1403–1409; T. Vesel, nav. delo (2003), str. 1644–1656; R. Pirnat, nav. delo (2016), str. 1167–1179.

⁹ Glej na primer K. Plauštajner (1998), str. 18–20; A. Galič, nav. delo (2011), str. 11–13; M. Djinović in P. Rižnik, nav. delo (2018), str. 55–78; in N. Lahne, nav. delo (2014), str. 36–38.

¹⁰ P. Tifine, Droit administratif français – Quatrième Partie – Chapitre 2, Chapitre 2: Les contrats admi- nistratifs: Revue générale du droit on line, 2013, numéro 4645 .

¹¹ Conseil d‘État, 23. maja 2010, Société d›aménagement d‘isola.

¹² Glej člene L2197-1 do L2197-4 in L3137 do L3137-2 Code de la commande publique (2018), zadnje prečiščeno besedilo z dne 4. maja 2022.

¹³ Člen L3137-5 CCP.

¹⁴ Uradni list RH, št. 20/10 s spremembami.

¹⁵ Ne gre za uradno okrajšavo, temveč okrajšavo avtorice, saj je okrajšava ZUP že zasedena; uporablja se namreč za slovenski Zakon o splošnem upravnem postopku.

¹⁶ Uradni list RH, št. 47/09 s spremembami.

¹⁷ Glej 3. člen ZUS, 4. točko prvega odstavka 22. člena ZUS in 151. člen ZOUP.

¹⁸ Uradni list RH, št. 69/17 s spremembami.

¹⁹ Glej 3. člen ZK.

²⁰ Glej peti odstavek 13. člena ZOUP.

²¹ D. Aviani, nav. delo (2013), str. 365.