Odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 42. člena, prvi odstavek 44. člena, drugi odstavek 44.a člena, četrta alineja drugega odstavka 44.c člena, četrti in peti odstavek 44.f člena, drugi odstavek 44.i člena in drugi odstavek 44.j člena Zakona o zdravstveni dejavnosti niso v neskladju z Ustavo

1793. Odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 42. člena, prvi odstavek 44. člena, drugi odstavek 44.a člena, četrta alineja drugega odstavka 44.c člena, četrti in peti odstavek 44.f člena, drugi odstavek 44.i člena in drugi odstavek 44.j člena Zakona o zdravstveni dejavnosti niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-404/18-11

Datum: 19. 5. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Rojs, Peljhan, Prelesnik & partnerji, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 19. maja 2022

Drugi odstavek 42. člena, prvi odstavek 44. člena, drugi odstavek 44.a člena, četrta alineja drugega odstavka 44.c člena, četrti in peti odstavek 44.f člena, drugi odstavek 44.i člena in drugi odstavek 44.j člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19 in 82/20) niso v neskladju z Ustavo.

Predlagateljica vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 42. člena, prvega odstavka 44. člena, drugega odstavka 44.a člena, četrte alineje drugega odstavka 44.c člena, četrtega in petega odstavka 44.f člena, drugega odstavka 44.i člena in drugega odstavka 44.j člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), ki urejajo koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti. Navaja, da opredelitev zdravstvene dejavnosti kot javne zdravstvene službe, katere mrežo na primarni ravni zagotavlja občina, pomeni določitev izvirne pristojnosti občin urejati primarno mrežo zdravstvene dejavnosti. Zakonodajalec naj bi z izpodbijanimi določbami podeljeno izvirno pristojnost občin bistveno preveč omejil, saj naj občine ne bi več odločale o obliki zagotavljanja mreže javne zdravstvene službe na primarni ravni, temveč naj bi imele pri urejanju mreže javne zdravstvene službe zgolj formalno oziroma administrativno vlogo. Zato naj bi bile izpodbijane določbe v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.

Predlagateljica navaja, da je v skladu z drugim odstavkom 42. člena ZZDej podeljevanje koncesije oziroma postavitev začasnega koncesionarja (drugi odstavek 44.i člena ZZDej) omejeno zgolj na primere, ko javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati potrebne dostopnosti zdravstvenih storitev. To naj bi pomenilo, da o podeljevanju koncesij ne odloča občina kot koncedent, temveč je odločanje o tem vprašanju dejansko prepuščeno javnemu zdravstvenemu zavodu in tudi državi, saj je za podelitev koncesije potrebno soglasje ministrstva, pristojnega za zdravje (prvi odstavek 44. člena ZZDej), za izdajo koncesijskega akta pa prav tako soglasje ministrstva, pristojnega za zdravje, in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) (drugi odstavek 44.a člena ZZDej). Občinam naj tako ne bi bilo zagotovljeno, da bi imele aktivno in odločujočo vlogo pri podeljevanju koncesij oziroma naj bi jim bila podeljena izvirna pristojnost dejansko odvzeta, kar naj bi bilo v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave. Predlagateljica meni, da bi bila ustavnoskladna takšna ureditev, da bi ZZDej z namenom zagotavljanja pravice do socialne varnosti iz 51. člena Ustave določal minimalen obseg mreže zdravstvene dejavnosti na primarni ravni, ki bi še omogočala javno dostopnost zdravstvenih storitev, v vsakem primeru pa bi občinam morala omogočiti, da bi v okviru urejanja mreže javne zdravstvene službe na primarni ravni same ocenile potrebe po zagotavljanju zdravstvene dejavnosti prek koncesij. Meni tudi, da ni nobenega razloga, da lokalni organi oblasti v okviru svojih samoupravnih pristojnosti ne bi smeli samostojno oblikovati mreže zdravstvene službe na primarni ravni in s tem zagotoviti višjega standarda oskrbe od tistega, ki ga lahko zagotavlja javni zdravstveni zavod.

Poseg države v izvirno pristojnost občin naj bi pomenila tudi zakonska zahteva, da mora občina, preden sprejme koncesijski akt v obliki občinskega odloka, za ta akt pridobiti soglasje ministrstva, pristojnega za zdravje, in ZZZS (drugi odstavek 44.a člena ZZDej). Predlagateljica ne vidi razumnega razloga, zakaj bi ZZZS sploh sodeloval pri odločanju o tem, komu se koncesija podeli, saj ni pristojen za določanje in zagotavljanje mreže javne zdravstvene službe na primarni ravni, niti ne more imeti vpogleda v to, kakšna je potreba po zagotavljanju zdravstvenih storitev v posamezni občini.

Prekomerno omejevanje občin pri izvrševanju njihove izvirne pristojnosti naj bi pomenila tudi četrti odstavek 44.f člena ZZDej, v skladu s katerim so morebitne spremembe med trajanjem koncesijskega razmerja dovoljene le, kadar gre za t. i. nebistvene spremembe koncesijskega razmerja, ki jih koncedent odobri v obliki spremembe koncesijske odločbe, in peti odstavek 44.f člena ZZDej, ki taksativno našteva primere nebistvenih sprememb koncesijskega razmerja. Predlagateljica zatrjuje, da sme na podlagi izpodbijanih določb koncedent odobriti spremembo koncesijskega razmerja le v primerih, ki so taksativno določeni, s čimer je občinam dejansko odvzeta pravica odločanja o morebitnih spremembah koncesijskih razmerij. Predlagateljica navaja tudi, da so nekatere omejitve iz petega odstavka 44.f člena ZZDej povsem neprimerne. Tako naj bi zakonodajalec arbitrarno določil zgornjo mejo povečanega ali zmanjšanega obsega programov zdravstvene dejavnosti, ki je še dovoljena za spremembo koncesijskega razmerja (tretja alineja petega odstavka 44.f člena ZZDej). Predlagateljica meni, da bi moralo biti odločanje o dovoljenosti sprememb koncesijskega razmerja v izključni domeni koncedenta, ki lahko upošteva vse okoliščine posameznega primera. Navaja še, da bi lahko zakonodajalec cilj transparentnosti sprememb spreminjanja koncesij dosegel, če bi primeroma (in ne taksativno) določil primere, ko sprememba ne bi bila dopustna, in s tem vzpostavil ustrezna vrednostna merila, ki bi jih morali koncedenti pri odločanju upoštevati.

Zakonodajalec naj bi prekomerno posegel v pristojnosti občin tudi pri možnosti odvzema koncesij (drugi odstavek 44.j člena ZZDej), ker določa obveznost koncedenta, da v primeru kršitve koncesionarja najprej opozori na kršitve, ki so razlog za odvzem koncesije, in mu določi primeren rok za odpravo kršitev, in šele če kršitev ni odpravljena, mu lahko koncesijo odvzame. Tudi taksativno naštevanje zaprtega kroga primerov, kdaj predhodno opozorilo ni potrebno, naj bi bilo neprimerno in naj bi občine nedopustno omejevalo pri izvrševanju pristojnosti, še zlasti ob upoštevanja dejstva, da občinam tudi v tem primeru zakonodajalec ne dopušča nobenega prostora za lastno presojo, ali je odvzem koncesije brez predhodnega opozorila primeren tudi v katerem od drugih primerov.

V neskladju s 140. členom Ustave naj bi bila tudi četrta alineja drugega odstavka 44.c člena ZZDej, v skladu s katero mora razpisna dokumentacija vsebovati tudi pogoje financiranja koncesijske dejavnosti. S to zahtevo naj bi zakonodajalec občinam naložil obveznost, ki spada v pristojnost ZZZS in ne koncedenta, saj koncesijsko dejavnost financira ZZZS, ki s koncesionarjem sklene pogodbo o financiranju koncesijske dejavnosti.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da se določbe iz poglavja »Koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti« nanašajo na podelitev koncesije na primarni in sekundarni ravni zdravstvene dejavnosti. Poudarja, da posamezne ravni izvajanja zdravstvene dejavnosti niso strogo ločene na občine in Republiko Slovenijo, temveč se na nekaterih področjih prepletajo (drugi, tretji in peti odstavek 5. člena, tretji odstavek 9. člena in drugi odstavek 28. člena ZZDej). Navaja, da občina lahko soodloča o izvrševanju te javne službe, saj je ustanoviteljica javnih zdravstvenih zavodov na t. i. primarni ravni, torej javnih zdravstvenih zavodov, ki opravljajo osnovno zdravstveno dejavnost na primarni ravni (7. člen ZZDej). Prav tako le občina lahko podeli oziroma odvzame koncesijo, pri tem pa mora upoštevati zakonsko določene pogoje, s katerimi se na primarni ravni varuje zdravstveni dom kot temeljna oblika opravljanja zdravstvene dejavnosti na primarni ravni, ki zagotavlja posebno kakovost zdravstvenega varstva z vidika dostopnosti njegovih storitev. Državni zbor glede soglasja ministrstva, pristojnega za zdravje, navaja, da se z njim zagotavlja, da se koncesija v vseh občinah podeli po enakem postopku in na podlagi enakih meril; s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje, država zasleduje spoštovanje meril za postavitev mreže javne zdravstvene službe. S soglasjem ZZZS pa naj bi bilo zagotovljeno ustrezno plačevanje storitev, ki se bodo izvajale v mreži javne zdravstvene službe. Po mnenju Državnega zbora taka ureditev ne pomeni, da je občina omejena v izvajanju svoje lokalne javne službe v tolikšni meri, da bi bilo ogroženo funkcionalno jedro lokalne samouprave ali da občina o svoji izvirni pristojnosti ne bi mogla vsaj soodločati. Državni zbor poudarja, da avtonomija občine na področju primarnega zdravstvenega varstva zaradi javnega interesa (da bi se zagotovila enakovredna dostopnost zdravstvenih storitev v mreži javne zdravstvene službe ne le z vidika posamezne občine, temveč z vidika države) ni povsem neomejena niti takrat, ko občina deluje kot ustanoviteljica javnega zdravstvenega zavoda, niti takrat, ko deluje kot koncedent. Državni zbor navaja, da na tem področju občina ne nastopa v oblastni vlogi (kot urejevalka pravnih razmerij), ampak v svoji servisni vlogi zagotavljanja javne dobrine oziroma storitve na lokalni ravni (na svojem območju). Glede izpodbijanih določb, ki urejajo razpisno dokumentacijo, nebistvene spremembe koncesijskega razmerja in razloge za odvzem koncesije, Državni zbor navaja, da te določbe, ki se ne nanašajo le na občine, ampak tudi na druge koncedente, ne vsebujejo elementov, ki bi lahko bili po vsebini v nasprotju s prvim odstavkom 140. člena Ustave.