TFL Vsebine / TFLGlasnik

Evropska Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin obvezuje države pogodbenice, da v vsakem posameznem primeru spoštujejo konvencijske pravice in za njihovo udejanjanje uveljavijo učinkovita domača pravna sredstva. Evropsko sodišče za človekove pravice je subsidiarno sodno telo, ki ima zadnjo besedo o tem, ali države izvršujejo svoje konvencijske obveznosti.

1 Uvod

S Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP) se je Slovenija zavezala, da bo spoštovala človekove pravice in temeljne svoboščine (v nadaljevanju: človekove pravice), urejene v njej, in da bo za njihovo uresničevanje zagotovila učinkovita domača pravna sredstva. EKČP je mednarodna pogodba. Običajno je, da sodišča države pri sojenju razlagajo tudi določbe mednarodnih pogodb, ki obvezujejo državo. S tem omogočajo njihovo učinkovitost v notranjem pravnem redu in hkrati skrbijo za verodostojnost države v mednarodni skupnosti. Razlage mednarodnih pogodb se poenotijo na enak način, na kakršnega se poenotijo razlage domačega prava v vzpostavljeni sodni hierarhiji. Domača sodišča so pristojna in dolžna pri sojenju razlagati tudi EKČP. Vendar ta prinaša s seboj posebnost. Z njo so države pogodbenice ustanovile mednarodno sodišče in dovolile svojim državljanom (in drugim osebam pod njihovo jurisdikcijo), da jih tožijo pred njim, če ne spoštujejo konvencijskih pravic. Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP), ustanovljeno z EKČP, je zasnovano kot subsidiarno sodno telo, saj prvi odstavek 35. člena EKČP določa, da sme obravnavati zadeve šele po tem, ko so izčrpana vsa domača pravna sredstva. Po naravi stvari je takó postalo ESČP zadnje sodišče, ki je pristojno razlagati konvencijske določbe in s tem odločiti o tem, ali je država v vsakem posameznem primeru spoštovala obveznosti, ki jih je s to mednarodno pogodbo prevzela.

Zato se vzpostavi posebno razmerje med EKČP in notranjim pravom, glede na subsidiarnost ESČP pa tudi posebno razmerje med njim in domačimi sodišči. Obe razmerji zahtevata na eni strani učinkovito skrb (vseh!) domačih oblasti za uveljavitev konvencijskih pravic. Pravilnost razlag EKČP, ki se oblikujejo v domači sodni piramidi, je podvržena nadzoru mednarodnega sodišča. Ko ga ESČP izvršuje, mora na drugi strani spoštovati svoj subsidiarni položaj v razmerju do domačih sodišč. Njegova »zadnja beseda« pa povratno vpliva na sojenje domačih sodišč; tudi, ko se vprašamo, ali so bila pritožniku pred vložitvijo pritožbe na ESČP v vsakem posameznem primeru v državi na voljo učinkovita pravna sredstva za varstvo konvencijskih pravic. Prispevek skuša pokazati na ta razmerja, kot so videti z vidika slovenskega ustavnopravnega reda, v katerega so vtkane in z njim prežete konvencijske pravice, kot jih oživlja sodna praksa ESČP. Na njen prispevek k spoštovanju človekovih pravic v državi je profesor Ciril Ribičič opozarjal v svojih znanstvenih delih in v številnih ločenih mnenjih, ki so nastajala izpod njegovega peresa v času, ko je bil ustavni sodnik. Prav po njegovi zaslugi se z organizacijo vsakoletnega tekmovanja Rubikon zavedanje o pomenu evropskega mehanizma varstva človekovih pravic prenaša na mlajše rodove slovenskih pravnikov. Vsekakor gre za enega od vidikov, ki pomembno zaznamujejo profesorjevo bogato akademsko in sodniško kariero.

2 Razmerje med Ustavo in EKČP

V skladu z 8. členom, drugim odstavkom 153. člena in drugo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave je mednarodna pogodba v hierarhiji pravnih aktov višja od zakona. Ni pa višja od Ustave, ker ta ne sprejema primata mednarodnega prava. Vendar ta splošna ugotovitev ne drži, ko gre za mednarodne instrumente, ki urejajo človekove pravice, in sicer zaradi petega odstavka 15. člena Ustave, ki uveljavlja načelo največjega varstva človekove pravice. Na njegovi podlagi tudi EKČP pripada ustavna raven. V razmerju med Ustavo in EKČP zato velja:

1. če Ustava človekove pravice sploh ne ureja, bo prišlo do neposredne uporabe EKČP;
2. če ureditvi človekove pravice obstajata v obeh pravnih virih in nista enaki, se mora v primeru kolizije med njima ustavna norma umakniti normi mednarodnega prava, kadar slednja zagotavlja višjo raven varstva posamezne človekove pravice; pride torej do prevlade EKČP nad ustavno normo;
3. če Ustava zagotavlja (enako ali) večje varstvo človekove pravice kot EKČP, pa ima prednost Ustava.

Glede na to so nasprotja, ki bi nastala v razmerju med normami ustavnega prava in EKČP, rešljiva z razlago Ustave in EKČP in favorem libertatis.

Ker so redna sodišča pri sojenju vezana na Ustavo, so vezana glede na njen 8. člen tudi na EKČP. Če so določbe EKČP neposredno uporabljive in je na podlagi splošnih metod razlage prava mogoče zagotoviti njihovo uporabo v posameznem primeru, lahko sodišča pri tem sama rešijo tudi morebitno nasprotje med EKČP in zakonom. Ustavnoskladna razlaga zakonov namreč pomeni tudi razlago, skladno z določbami EKČP. Če taka razlaga zakona ni mogoča, morajo sodišča na podlagi 156. člena Ustave prekiniti postopek sodnega odločanja in zahtevati oceno skladnosti zakona z EKČP pred US. Tako morajo ravnati tudi, ko gre za določbe EKČP, ki niso neposredno uporabljive in zahtevajo ustrezno zakonsko ureditev. V takih primerih gre za neskladnost zakona z EKČP zaradi pravnih praznin, ki jih ni mogoče zapolniti z razlago prava, temveč jih mora glede na vsebino EKČP najprej zapolniti zakonodajalec.

Tudi za US je EKČP vselej zgornja premisa ustavnosodne presoje. Pri tem mora US spoštovati sodno prakso ESČP ne glede na to, ali je sodba sprejeta v zadevi, v kateri je bila Slovenija udeležena v postopku pred tem sodiščem. Po črki EKČP (prvi odstavek 46. člena) sicer sodbe ESČP učinkujejo inter partes. Vendar prevladuje stališče o (vsaj) de facto učinkih erga omnes za državne organe (in med njimi še posebej za sodišča, torej tudi za ustavna sodišča) vseh držav pogodbenic. US pa jim je v Sloveniji s svojim stališčem v odločbi št. U-I-65/05 tako rekoč pripisalo obvezujoče pravne učinke, na katere je tudi sámo vezano. Hkrati se od ESČP pričakuje, da skrbno prouči argumente US, ko odloča o pritožbah zoper Slovenijo po tem, ko je to v postopku izčrpanja domačih pravnih sredstev kot zadnje domače sodišče odločilo o zadevi. Pri tem se lahko US pri izvrševanju svojih pristojnosti znajde v drugačnem položaju od ESČP.

3 Izčrpanje domačih pravnih sredstev

ESČP je mednarodno sodišče, ustanovljeno z mednarodno pogodbo, ki v temelju določa njegove pristojnosti, pogoje za dovoljenost njegovega odločanja in postopek pred njim. Določa tudi njegova pooblastila pri odločanju, vrsto njegovih odločitev in njihove pravne učinke. Vendar veliko procesnih pravil, ki podrobneje urejajo postopek, kot je to običajno pri takih sodiščih, vsebujejo poslovniške določbe, ki jih sprejema ESČP na svojem plenarnem zasedanju. Tako lahko rečemo, da postopek pred ESČP ureja skupek konvencijskih in poslovniških pravil, ki jih glede na njihovo naravo navadno označujemo z izrazom procesno pravo. Njegov sestavni del je ureditev dostopa do tega sodišča in v ta okvir spada tudi zahteva po predhodnem izčrpanju domačih pravnih sredstev iz prvega odstavka 35. člena EKČP.

V skladu z ustaljeno sodno prakso ESČP ima zahteva po izčrpanju domačih pravnih sredstev tri glavne namene. Državi pogodbenici omogoča, da poskrbi za preprečitev kršitev človekovih pravic; če se te zgodijo, pa za njihovo popravo, preden se odločanje o kršitvah predloži ESČP. Izpolnjuje predpostavko, ki se odraža v 13. členu EKČP, tj. da obstaja učinkovit domač sistem pravnih sredstev, ki naj zagotovi odpravo kršitev konvencijskih pravic, ESČP v primerjavi z njim pa nastopa kot subsidiarno sodišče. Poleg tega pa takó ESČP razpolaga s pogledi domačih sodišč, preden sámo odloča o zadevi, kar gotovo pripomore h kakovosti njegovega odločanja in je pomembno glede na to, da je zadnje sodišče, ki razlaga EKČP. Ta zahteva naj tudi prepreči dvojno zaščito človekovih pravic, ki bi se hkrati odvijala na nacionalni in mednarodni ravni.

Glede izčrpanja domačega pravnega sredstva je dokazno breme porazdeljeno med pritožnika in vlado. Preden se vzpostavi komunikacija z državo pogodbenico, mora pritožnik izkazati, da je izpolnil pogoj iz prvega odstavka 35. člena EKČP. ESČP ga bo preverilo po uradni dolžnosti in če ne bo izkazan, bo pritožbo zavrnilo (angl. reject) kot nedovoljeno (angl. inadmissible). Po vzpostavitvi komunikacije z vlado odgovorne države pa se – če ta ugovarja izčrpanju pravnih sredstev – breme dokaza prevali nanjo. Dokazati mora, da je obstajalo učinkovito in dostopno pravno sredstvo, ki je bilo učinkovito ne le v teoriji, temveč tudi v praksi in ki je ponujalo razumne možnosti za njegov uspeh. Obstajajo izjeme od izčrpanja domačih pravnih sredstev zaradi obstoja posebnih okoliščin konkretnega primera, ki se jim namenja nekoliko več besed v okviru obravnave tega pogoja v zadevah, v katerih je bila tožena Slovenija.

4 Izčrpanje pravnih sredstev v nekaterih slovenskih zadevah

Z vidika obravnavane teme lahko zadeve razdelimo na dva glavna sklopa. V prvem gre za zadeve, ki se nanašajo na pravice poštenega sojenja, začenši s pravico do sojenja v razumnem roku. V drugem so zadeve, v katerih je ESČP odločilo o dovoljenosti pritožbe hkrati z odločitvijo o njeni utemeljenosti.

Zgodba o učinkovitosti domačih pravnih sredstev, ko gre za uresničevanje pravice do sojenja v razumnem roku (prvi odstavek 6. člena EKČP), se je začela z začetkom odločanja o zadevah, v katerih je bila pred ESČP tožena Slovenija, le da v prvi zadevi to vprašanje ni bilo obravnavano, ker je vlada zamudila z vložitvijo ugovora. Že z odločbo v zadevi Belinger proti Sloveniji je bilo nakazano, da ESČP ne bo sprejelo kot učinkovitih pravnih sredstev, ki jih je v ugovorih ponujala vlada. V sodbi v zadevi Predojević, Prokopović, Prijović in Martinović proti Sloveniji je vlada ugovarjala, da bi pritožnik moral izčrpati domača pravna sredstva. ESČP ponujenih pravnih sredstev ni sprejelo kot učinkovitih. Sledila je sodba v zadevi Lukenda proti Sloveniji z dne 6. oktobra 2005, ki je bila prva pilotna sodba za našo državo, v kateri je ESČP ugotovilo, da gre glede varstva pravice do sojenja v razumnem roku v Sloveniji za sistemski problem. Ponovilo je svojo celotno doktrino z vidika namena prvega odstavka 35. člena EKČP in navedlo kriterije, ki zadostijo zahtevi po učinkovitem pravnem sredstvu.

Do drugačne zakonske ureditve varstva pravice do sojenja v razumnem roku bi v Sloveniji sicer prišlo, tudi če ne bi bilo sodbe v zadevi Lukenda. Nadomestila bi jo odločba Ustavnega sodišča št. U-I-65/05, lahko ji rečemo »slovenska Lukenda«. Vendar je hkrati mogoče tudi reči, da jo je bistveno pospešila prav dotedanja sodna praksa ESČP, tako v zadevah proti Sloveniji kot tudi v sodbi v zadevi Kudla proti Poljski. Hkrati je pomembno vplivala na nadaljnje odločanje US glede varstva te pravice. Predvsem pa bi moralo biti pomembno, da mora država sodstvo organizirati tako, da bo v vsakem posameznem primeru zagotovljena pravica do sojenja v razumnem roku. Gre za njeno pozitivno obveznost, ki se je ne more razbremeniti s tem, da je ne spoštuje in hkrati ljudi pošilja v nove (dolgotrajne) sodne postopke. Tako noben sodni sistem ne more delovati učinkovito. Tudi namen sodbe ESČP ne more biti v tem, da se prisojajo odškodnine za dolgotrajne sodne postopke, temveč v tem, da država poskrbi, da se ti sploh ne bodo dogajali. Zato ta sodba in njena argumentacija nista pomembni samó za varstvo pravice do sojenja v razumnem roku. Iz nje bi bilo treba potegniti koristne nauke tudi na drugih področjih.

Leta 2007 je bil uveljavljen 55.a člen ZUstS, ki dopušča ustavno pritožbo v nekaterih vrstah manj pomembnih zadev (drugi odstavek tega člena) le v primerih, če je treba sprejeti precedenčno odločitev (tretji odstavek navedenega člena). Gre za udejanjanje načela de minimis non curat praetor. Vlada je v zadevi Flisar proti Sloveniji ugovarjala izčrpanost pravnih sredstev, ker naj pritožnik v postopku z ustavno pritožbo, ki je bila zavržena na navedeni podlagi, ne bi izkazal, da gre v njegovi zadevi za precedenčno ustavnopravno vprašanje. ESČP je zavrnilo ta ugovor kot neprepričljiv, češ da 53. člen ZUstS, ki določa, kaj mora vsebovati ustavna pritožba, tega pogoja ne našteva. Tej razlagi ESČP bi lahko oporekali. Zavrnitev ugovora je bila kljub temu na mestu. Pritožnik je z vložitvijo ustavne pritožbe nedvomno izčrpal vsa domača pravna sredstva, ki so mu bila na voljo. Le uspešen ni bil, ker je US njegovo ustavno pritožbo zavrglo.

V sodbi v zadevi Mavrič proti Sloveniji je ESČP pričakovano zavrnilo vladni ugovor, da bi pritožnik v prekrškovni zadevi moral dati pobudo državnemu tožilcu za vložitev zahteve za varstvo zakonitosti. Navedlo je, da to ne more biti učinkovito pravno sredstvo, ker ni dostopno neposredno pritožniku in ker je odvisno od presoje vrhovnega državnega tožilca, ali ga vloži. Poleg tega je vlada uveljavljala tudi, da bi moral pritožnik s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijati zakonske določbe o postopku o prekršku, pritožnik pa je vložil le ustavno pritožbo. ESČP teh ugovorov ni sprejelo. V resnici je bil ta vladni ugovor neprimeren. Splošno bi moralo biti znano, da v primeru vložene ustavne pritožbe US na podlagi drugega odstavka 161. člena Ustave in drugega odstavka 59. člena ZUstS po uradni dolžnosti začne postopek za oceno ustavnosti zakona, če je to potrebno za odločitev o ustavni pritožbi. To US ves čas in v nemalo primerih tudi dela.

Celoten članek je dostopen za naročnike!