Odločba o ugotovitvi, da Zakon o veterinarstvu ni v neskladju z Ustavo

345. Odločba o ugotovitvi, da Zakon o veterinarstvu ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-377/22-14

Datum: 1. 2. 2024

Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih z zahtevami Upravnega sodišča, na seji 1. februarja 2024

Zakon o veterinarstvu (Uradni list RS, št. 33/01 in 22/18) ni v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj je prekinil postopke odločanja v upravnih sporih zaradi dodelitve koncesij na področju veterinarstva in navaja, da vlaga zahteve (Glej opombo 1) za oceno ustavnosti 66. člena Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju ZVet-1). Predlagatelj odloča o tožbah veterinarskih organizacij zoper odločbe Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (v nadaljevanju Uprava). Z odločbami Uprave so bile zavrnjene zahteve veterinarskih organizacij, tožečih strank v upravnih sporih, za dodelitev koncesij za območja določenih občin na podlagi Javnega razpisa za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev (Uradni list RS, št. 8/20 – v nadaljevanju Javni razpis). Uprava je s posamezno odločbo dodelila koncesijo eni od prijavljenih veterinarskih organizacij za določeno območje. Vloge drugih prijavljenih je zavrnila. V Javnem razpisu je navedeno, da ga je objavila Uprava na podlagi prvega odstavka 66. člena ZVet-1 in 3. člena Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (Uradni list RS, št. 54/08 – v nadaljevanju Uredba). Koncedent je Republika Slovenija. Predmet Javnega razpisa je dodelitev koncesij za dejavnosti javne veterinarske službe za izvajanje predpisanega spremljanja stanja bolezni in cepljenj živali na območju Republike Slovenije v tekočem letu, ki se opravlja v okviru mreže javne veterinarske službe ter se financira iz proračuna Uprave (razen za izvajanje določenih posebnih koncesij), ukrepov, ki jih odredi uradni veterinar veterinarski organizaciji ob zagotavljanju najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali in nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko kužnih bolezni, za katere je treba takoj ugotoviti kužno bolezen ali vzrok pogina.

Predlagatelj zatrjuje neskladje z 2. in 3. členom, prvim odstavkom 23. člena, drugim odstavkom 120. člena in 153. členom Ustave. Razlaga, zakaj so sporna posamezna merila Javnega razpisa. Pojasnjuje, da mora v okviru presoje zakonitosti izpodbijanih odločb Uprave tudi presoditi, ali so merila določena v skladu z Ustavo, zakonom in Uredbo ter ali je Uredba skladna z Ustavo in zakonom. Navaja, da protiustavne oziroma nezakonite Uredbe ni dolžan uporabiti, temveč v takšnem primeru odloči neposredno na podlagi zakona (exceptio illegalis). Vendar naj bi tako lahko ravnal le, če bi mu ZVet-1 to omogočal. ZVet-1 pa naj bi bil pomanjkljiv. ZVet-1 naj bi moral določati vsaj okvir, v katerem sme izvršilni organ podrobneje opredeliti posamezna merila. Iz zakona naj bi moral biti razviden namen, zaradi katerega naj bi bile omejene pravice veterinarskih organizacij. Predlagatelj razlaga, da ZVet-1 ne vsebuje meril za dodelitev koncesij, med drugim meril za oblikovanje območij, na katerih je treba zagotavljati veterinarske storitve. Iz ZVet-1 naj ne bi niti posredno izhajalo, kaj je zakonodajalec štel kot odločilna razloga za (morebitno) omejitev dodeljevanja koncesij enemu koncesionarju na določenem območju in za izbor koncesionarja. Prav tako naj ZVet-1 ne bi vseboval izvršilne klavzule, saj naj ne bi izrecno pooblaščal Vlade za podrobnejšo opredelitev meril, ki naj jih vsebuje Javni razpis, temveč naj bi merila določila kar Uprava v Javnem razpisu. Pri dodelitvi koncesij naj bi šlo za financiranje iz proračuna in za razvojno funkcijo uprave, kar naj bi terjalo ustrezno stopnjo pravne ureditve. Predlagatelj opozarja na stališča Ustavnega sodišča glede vsebine legalitetnega načela. Poudarja, da že načelo delitve oblasti izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, zato izvršilni predpisi ne smejo vsebovati določb, za katere ni zakonske podlage. Enako naj bi veljalo za javne razpise, za katere naj se ne bi uporabljal zakon, ki ureja javna naročila. Člen 66 ZVet-1 naj bi bil pomensko odprt. Zakonske podlage, po katerih naj bi izvršilna oblast oblikovala merila za izbor koncesionarjev, naj ne bi bile jasne. S tem naj bi bilo omogočeno arbitrarno dodeljevanje javnih sredstev, kar naj bi posegalo v pravno varnost in omejevalo možnost učinkovitega sodnega varstva. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da je 66. člen ZVet-1 v neskladju z Ustavo, in naj za način izvršitve svoje odločbe določi, po katerih merilih je treba do odprave ugotovljene protiustavnosti presojati, ali je Javni razpis skladen z zakonom in ali so odločbe Uprave o izbiri koncesionarjev zakonite. Upoštevno naj bi bilo zlasti, kako naj se določi območje koncesije in ali ZVet-1 daje podlago za merila, ki naj bi dajala prednost večjim veterinarskim organizacijam.

Ustavno sodišče je nasprotnemu udeležencu poslalo prvo vloženo zahtevo Upravnega sodišča in zahtevo, ki jo je prvo vložil zunanji oddelek Upravnega sodišča v Celju, saj so zahteve vsebinsko v bistvenem enake. O zahtevah se je najprej izjavila Vlada, ki razlaga, da zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali spada med izvršilne naloge Republike Slovenije oziroma koncedenta. Trdi, da za dodelitev koncesij z odločbo obstajajo ustrezne pravne podlage. ZVet-1 naj ne bi določal meril za izbiro koncesionarjev, vseboval pa naj bi zakonsko pooblastilo za njihovo podrobnejšo opredelitev. Uredba naj bi bila koncesijski akt in naj bi vsebovala podrobna merila za teritorialno porazdelitev dejavnosti. Merila za izbor koncesionarjev naj ne bi bila izvirno določena v Javnem razpisu, temveč naj bi jih določala Uredba. Vlada se sklicuje tudi na ureditev koncesij po Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP) in Zakonu o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS). Uprava naj bi merila v Javnem razpisu zgolj ovrednotila. Takšno ravnanje Uprave naj bi upravnosodna praksa že večkrat potrdila kot pravilno. Na enak način kot v obravnavanih zadevah naj bi bil izveden že prejšnji javni razpis na področju veterinarstva v letu 2010. Vlada pojasnjuje še značilnosti koncesij na tem področju.

Državni zbor se v bistvenem pridružuje navedbam Vlade. Dodaja, da predlagatelj izpodbija celotni 66. člen ZVet-1, čeprav je sporna le vsebina drugega odstavka tega člena. Dodaja tudi, da predlagatelj ni izkazal, da bi pred vložitvijo zahteve izčrpal vse možnosti za sprejetje ustavnoskladne odločitve v konkretnem primeru. Sicer pa meni, da se stopnja določnosti oziroma natančnosti zakonskega pooblastila izvršilni veji oblasti lahko razlikuje glede na področje urejanja ter predvideno intenziteto posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. Državni zbor poudarja, da v obravnavanih zadevah ne gre za klasično oblastno delovanje države, zato so zahteve legalitetnega načela manj stroge. Iz Ustave naj ne bi izhajalo, da bi se morale vse podrobnosti glede opredelitve javne službe urediti z zakonom. Državni zbor meni, da veterinarska dejavnost sodi na področje negospodarskih javnih služb, zato je treba upoštevati tudi predpise, ki urejajo to področje. Koncesionarju naj bi koncedent podelil posebno ali izključno pravico izvajati (gospodarsko) javno službo. Posebna ali izključna pravica naj bi bila pravica, ki naj bi jo podelil javni partner in katere namen ali posledica naj bi bila omejitev pravic izvajanja javne službe na eno ali več oseb. Število teh oseb naj bi bilo omejeno. Druge osebe, ki te pravice nimajo, na istem geografskem območju iste dejavnosti pod enakovrednimi pogoji naj ne bi mogle izvajati. Podrobnejša opredelitev meril za izbor koncesionarjev naj bi bila v pristojnosti koncedenta, ki naj bi na ta način lahko upošteval posebne okoliščine oziroma značilnosti posameznega področja javne službe. S tem, ko naj bi bila merila vnaprej določena v koncesijskem aktu in Javnem razpisu, naj bi se zagotavljali varstvo javnega interesa in enakopravna obravnava vseh zainteresiranih oseb ter načelo preglednosti.