TFL Vsebine / TFLGlasnik

Ureditve izbranih držav kažejo, da je nadzor nad splošnimi akti izvršilno-upravne veje oblasti mogoče zaupati tudi rednim – posebej upravnim – sodiščem, in ne zgolj ustavnemu sodstvu. Slovenska ureditev sodne kontrole nad podzakonskimi predpisi sicer ni izjema.⁷ Vseeno se zastavlja vprašanje, ali je v luči (pre)obremenjenosti Ustavnega sodišča⁸ – na kar (več let) opozarja tudi samo⁹ – še smiselno vztrajati pri njegovi izključni pristojnosti za odpravo oz. razveljavitev splošnih podzakonskih aktov, ali pa je čas, da to nalogo prevzame redno sodstvo. K ponovnemu premisleku¹⁰ naj spodbudi tudi ta prispevek, v katerem obravnavam sodni nadzor nad podzakonskimi predpisi na Hrvaškem, v Nemčiji in Franciji. Poudarek je na nadzorstvu, kot ga nad izvršilno-upravno vejo oblasti izvajajo upravna sodišča.

Republika Hrvaška

Hrvaška Ustava (Ustav Republike Hrvatske, URH)¹¹ v 5. členu nalaga usklajenost splošnih pravnih aktov: zakoni morajo biti skladni z ustavo, preostali predpisi pa z ustavo in zakonom. Pristojnost za presojo zakonov in drugih predpisov je po 129. členu podeljena Ustavnemu sodišču Republike Hrvaške (Ustavni sud Republike Hrvatske). To lahko, skladno s 131. členom URH, zakone razveljavi, druge predpise pa razveljavi ali odpravi. Ustava nadalje napotuje na Ustavni zakon o Ustavnem sodišču Republike Hrvaške (Ustavni zakon o Ustavnem sudu Republike Hrvatske),¹² ki je sprejet po postopku, določenem za spremembo ustave.¹³ Zakon v 37. členu predvideva, da (redno) sodišče – če ugotovi, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, neustaven – postopek prekine in na ustavno sodišče naslovi zahtevo za presojo ustavnosti. Pri t. i. drugih predpisih je drugače. Če sodišče ugotovi, da je drug predpis, ki bi ga moralo uporabiti, neustaven ali nezakonit, odločitev za konkreten primer sprejme na podlagi zakona. Hkrati pa mora hrvaškemu ustavnemu sodišču predložiti zahtevo za presojo njegove ustavnosti oz. zakonitosti.

Navedeni 37. člen ustavnega zakona je temelj instituta exceptio illegalis. Tudi po hrvaški ureditvi spregled neustavnega oz. nezakonitega predpisa ne pomeni, da ta preneha veljati. Gre za sum sodišča o njegovi protiustavnosti oz. protizakonitosti, sodišče pa odločitev sprejme, sklicujoč se na višjo pravno normo. Končna presoja je zaupana ustavnemu sodišču, zato mora sodnik ob spregledu drugega predpisa sprožiti ustavnosodno kontrolo.¹⁴ Hrvaški sistem nudi varovalo, če ustavno sodišče drug predpis spozna za ustavno oz. zakonsko skladen. V takšnem primeru ima vsak, ki mu je bila s spregledom podzakonskega akta kršena pravica, možnost, da v roku enega leta od objave ustavne odločbe zahteva spremembo pravnomočne sodbe.¹⁵

Hrvaška je leta 2010 sprejela nov Zakon o upravnem sporu (Zakon o upravnim sporovima),¹⁶ ki je začel veljati leta 2012.¹⁷ Uveden je bil koncept objektivnega upravnega spora, Visoko upravno sodišče Republike Hrvaške pa je dobilo pristojnost za presojo nekaterih splošnih aktov.¹⁸ Pri tem se je izostrila problematika ločevanja med splošnimi akti in drugimi predpisi, saj je bilo do sprejetja Zakona o upravnem sporu ustavno sodišče pristojno le za presojo ustavnosti in zakonitosti drugih predpisov. Ker ne gre za normativno določen pojem, je bilo od presoje ustavnega sodišča odvisno, ali akt šteje za tak predpis ali ne.¹⁹ Visoko upravno sodišče odloča o zakonitosti splošnih aktov lokalne in regionalne samouprave, splošnih aktov pravne osebe z javnimi pooblastili ter splošnih aktov pravne osebe, ki izvaja javno službo.²⁰, ²¹ Ustavno sodišče si je pridržalo pristojnost za presojo statuta lokalne in regionalne samouprave, ki ju razume kot druga predpisa.²² Postopek za oceno zakonitosti pred Visokim upravnim sodiščem se lahko začne na zahtevo fizične ali pravne osebe ali skupine oseb s skupnim interesom, če posamični akt, ki temelji na splošnem, posega v njihove pravice ali pravne interese, sprožiti pa ga morajo v roku 30 dni od vročitve odločbe. Sodno kontrolo po uradni dolžnosti lahko sproži tudi Visoko upravno sodišče samo oz. na zahtevo drugega sodišča. ²³ Hrvaška pravna teorija opozarja na spornost takšne ureditve, saj je Visoko upravno sodišče pristojno le za presojo zakonitosti splošnih aktov. Ustavno sodišče se do njihove ustavnosti ne more opredeljevati, saj jih ne šteje za druge predpise.²⁴

Literatura pri razmejitvi med drugimi predpisi in splošnimi akti opozarja na več težav. Če Visoko upravno sodišče s sklepom zavrže zahtevo sodišča za oceno zakonitosti splošnega akta, češ da gre za drug predpis, ima slednje možnost, da naslovi zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti na hrvaško ustavno sodišče. Težava nastane, če tudi ustavno sodišče presodi, da ni pristojno za njegovo oceno, ker predpis šteje za splošni akt. Položaj je drugačen, če se sodišče z zahtevo najprej obrne na ustavno sodišče, to pa presodi, da je izpodbijani predpis splošni akt. Če se sodišče z zahtevo nadalje obrne na Visoko upravno sodišče, mora to pristojnost sprejeti. V primeru, da Visoko upravno sodišče v postopku odločanja o zakonitosti splošnega akta, ki temelji na drugem predpisu, ugotovi, da zadnji ni ustaven oz. zakonit, mora postopek prekiniti in na ustavno sodišče nasloviti zahtevo za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti.²⁵

Zvezna republika Nemčija

Nemški Temeljni zakon (Grundgesetz)²⁶ sodiščem s 100. členom nalaga dolžnost, da v primeru neustavnega zakona, ki bi ga pri odločanju morala uporabiti, postopek prekinejo in vprašanje njegove ustavnosti naslovijo na ustavno sodišče. Pri tem je pomembno, ali gre za neskladje z ustavo zvezne dežele ali s Temeljnim zakonom. Za presojo skladnosti s slednjim je izključno pristojno Nemško zvezno ustavno sodišče (Bundesverfassungsgericht).²⁷, ²⁸ Iz ustavnosodne kontrole ni izvzeta nobena vrsta predpisov, redna sodišča pa kljub temu lahko presojajo ustavno in zakonsko skladnost podzakonskih aktov – postopka pred ustavnim sodiščem v tem primeru ni treba sprožiti.²⁹, ³⁰ Nemško pravo posebno težo daje načelu zakonitosti. ³¹ Izvršilna veja oblasti je vezana na zakon, zato je ta vselej nadrejen njenim predpisom. Naslovniki pravnih norm se morajo s svojim pravnim položajem izhodiščno seznaniti že v zakonu, kar je odraz načela demokratičnosti in pravne države.³² Pristojnosti za sprejemanje izvršilnih predpisov so deljene med zvezno vlado, zveznimi ministri in deželno vlado, pri tem pa ima prevladujočo vlogo slednja.³³, ³⁴

Kot je bilo že zapisano, nadzor nad podzakonskimi predpisi izvaja tudi redno sodstvo. Sodišče o ustavnosti oz. zakonitosti izvršilnega akta odloča v postopku sodne kontrole nad posamičnim (u)pravnim aktom. ³⁵ Sodnik, ki se v konkretnem postopku sooči s podzakonskim predpisom, lahko in celo mora odločiti tudi o njegovi veljavnosti. Če ugotovi, da nasprotuje ustavi ali zakonu, ga ne uporabi. Enako kot v slovenskem pravnem redu takšna odločitev učinkuje inter partes. Ista norma je v drugem sodnem postopku lahko obravnavana kot ustavna oz. zakonita in s tem zavezujoča.³⁶

Za nekatere podzakonske predpise nemška ureditev predvideva posebno abstraktno (upravno)sodno kontrolo. Vsa ravnanja javnih oblasti – s čimer se razume predvsem izvršilna veja oblasti – so podvržena presoji upravnih sodišč. Zakon o upravnem sodstvu (Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO)³⁷ reševanje javnopravnih sporov poverja upravnim sodiščem pod pogojem, da ne gre za vprašanja ustavnopravne narave in da z zakonom za to niso pristojna druga sodišča.³⁸ VwGO v prvem odstavku 47. člena višja upravna sodišča pooblašča za presojo podzakonskih predpisov, izdanih na podlagi zveznega Zakona o graditvi objektov (Baugesetzbuch). Deželno pravo lahko določi tudi nadzor nad drugimi predpisi, ki so podrejeni deželnim zakonom. Po drugem odstavku 47. člena VwGO lahko postopek pred višjim upravnim sodiščem sproži fizična ali pravna oseba, ki ji predpis posega v pravice oz. bo vanje posegel v neposredni prihodnosti. Zahtevo lahko vloži tudi organ, pristojen za njegovo izvrševanje. Postopek je treba sprožiti v roku enega leta od objave podzakonskega akta. Če višje upravno sodišče spozna, da je predpis neskladen s hierarhično višjim pravnim aktom, ga odpravi. Odločitev učinkuje erga omnes, pristojni organ pa mora sodbo objaviti na enak način, kot je bil objavljen izpodbiti predpis.³⁹

Nemška pravna teorija dvomi o smiselnosti enoletnega roka, v katerem je navedene podzakonske akte mogoče izpodbijati, saj sodišče o njihovi veljavnosti lahko odloči tudi kasneje, in sicer v okviru instituta exceptio illegalis. V tem primeru odločitev velja le za konkreten primer.⁴⁰ Literatura ureditev po 47. členu VwGO na splošno ocenjuje kot pozitivno, posebej v luči pravne varnosti in procesne ekonomije: pravno varstvo je zagotovljeno zgodaj, odprava podzakonskega akta preprečuje, da bi sodišča o istem vprašanju odločala drugače, sodišča pa so razbremenjena novih postopkov.⁴¹

Podobno ureditev nadzora nad prostorskimi izvedbenimi akti je z Zakonom o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-3)⁴² sprejela tudi Slovenija. Po 61. členu tega zakona lahko Upravno sodišče Republike Slovenije v upravnem sporu odloča o zakonitosti Državnega prostorskega načrta (DPN), uredbe o najustreznejši varianti, državnega prostorskega ureditvenega načrta, občinskega prostorskega načrta (OPN), občinskega podrobnega prostorskega načrta (OPPN) in sklepa o lokacijski preveritvi. Upravno sodišče prostorske izvedbene akte lahko odpravi ali razveljavi.⁴³ V primeru, da o tem že odloča Ustavno sodišče, mora Upravno sodišče postopek prekiniti.⁴⁴ Upoštevajoč odločitev Ustavnega sodišča v zadevi U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022, v kateri je odločilo, da ZUreP-2 v delu, v katerem Upravnemu sodišču dovoljuje, da prostorske izvedbene akte odpravi oz. razveljavi, nasprotuje Ustavi, je tudi 61. člen ZUreP-3 ustavno sporen. Zadevne problematike na tem mestu ne obravnavam podrobneje, saj je bila natančneje že popisana v članku, objavljenem v prejšnji številki te revije.

Francoska republika

Tudi francosko pravo sledi ideji hierarhije pravnih aktov, po kateri se morajo podrejeni predpisi gibati v mejah, kot jih zarisujejo višji. V ureditvi splošnih pravnih aktov je najvišje francoska ustava, sledijo mednarodne pogodbe, parlamentarni zakoni in nazadnje akti izvršilne veje oblasti.⁴⁵ Med slednjimi je treba ločevati réglements autonomes in règlements d'application. Prvi so odraz avtonomne pravodajne dejavnosti izvršilne veje oblasti in niso vezani na zakon. Urejajo lahko področja, ki jih francoska ustava ne poverja zakonodajalcu. Règlements d'application so namenjeni izvrševanju zakona.⁴⁶, ⁴⁷

Za presojo ustavnosti zakonov je pristojen Ustavni svet (Conseil constitutionnel). O ustavnosti (običajnih) zakonov in mednarodnih pogodb odloča fakultativno. Ustavna presoja organskih zakonov, predlogov zakonov, ki jih za referendumsko odločanje predlaga parlamentarna manjšina z volilci, in poslovnikov parlamentarnih domov je obvezna. V obeh primerih gre za predhodno presojo.⁴⁸ Leta 2008 je bila vpeljana pomembna novost: question prioritaire de constitutionnalité. Gre za ustavni institut, s katerim osebe v postopkih pred rednimi in upravnimi sodišči zatrjujejo neustavnost zakonov. Sodišče mora zadevo posredovati Državnemu svetu (Conseil d'Etat) oz. Kasacijskemu sodišču (Cour de cassation) – odvisno od tega, ali je postopek tekel pred upravnimi sodišči ali sodišči redne pristojnosti. Od presoje teh dveh organov – služita kot sito, ki preprečuje pretiran pripad zadev na Ustavni svet – je odvisno, ali bosta zadevo napotila na Ustavni svet, ki bo odločil o (ne)ustavnosti zakona.⁴⁹

Organizacija upravnega sodstva v Franciji je nekoliko specifična. Zanimivo je že to, da kljub svoji dolgoletni tradiciji ni urejeno v ustavi.⁵⁰ Ureditev je sledila tezi, da sodišča, ki v delovanju izvršilne in upravne veje oblasti niso podkovana, ne smejo omejevati administrativnega delovanja države.⁵¹ Upravni sodnik ni le sodnik, temveč je hkrati uradnik, sojenje v upravnih zadevah pa je nadaljevanje upravnega postopka. ⁵² Zapisano koncizno izraža teza, da je soditi upravi še vedno upravljati (juger l'administration, c'est aussi administrer).⁵³ Upravno sodstvo je organizirano tristopenjsko: upravna sodišča na prvi stopnji, pritožbena upravna sodišča in Državni svet. Slednji opravlja dve funkciji. Je pravni svetovalec vlade in najvišji upravnosodni organ. Ob tem Francija pozna še specializirana upravna sodišča (npr. Comission nationale comptes, Comission nationale du droit d'asile). Presoja podzakonskih predpisov je zaupana Državnemu svetu, ki o tem odloča kot prva in zadnja instanca.⁵⁴, ⁵⁵ Posamezniki lahko splošne akte izvršilne veje oblasti izpodbijajo s tožbo recours pour éxces pouvoirs (REP), ki je sicer namenjena odpravi upravne odločbe ali predpisa zaradi nezakonitosti.⁵⁶, ⁵⁷ Upoštevajoč načelo formalnosti odločitev sodišča ima sodba, s katero je podzakonski akt izpodbit, učinek erga omnes.⁵⁸

Sklep

Ustavna sodišča naj bodo pristojna za presojo ustavnosti zakonov, nadzor na izvršilnimi predpisi pa naj izvajajo redna sodišča. Takšna ureditev skuša preprečiti preobremenjenost ustavnega sodstva. Spodletela ustavna reforma, s katero bi del pristojnosti Ustavnega sodišča – med drugim tudi presojo (nekaterih) podzakonskih predpisov – zaupali rednim sodiščem, je sledila predvsem navedenemu cilju. ⁵⁹ Kot je bilo že omenjeno, na to opozarja tudi Ustavno sodišče samo in navaja, da bi bile z vidika dolgoročne sposobnosti zagotavljanja učinkovite in precedenčne vloge pri varovanju temeljnih človekovih pravic potrebne normativne – tudi ustavne – spremembe.⁶⁰

¹ Prispevek je nastal kot povzetek in nadgradnja poglavja z naslovom »Primerjalnopravna analiza: presoja podzakonskih predpisov v nekaterih evropskih državah«, ki je del magistrskega diplomskega dela »Uporaba instituta exceptio illegalis na področju upravnega prava: pravne podlage in praktični izzivi«. Avtor je nalogo pripravil pod mentorstvom doc. dr. Brune Žuber.

² Ur. l. RS, št. 33/91 in nasl.

³ Glej U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022, točka 26.

⁴ Drugi odstavek 161. člena Ustave.

⁵ Člen 125 Ustave.

⁶ Več o institutu exceptio illegalis glej Staničić, F., Đanić, A.: Problematika instituta exceptio illegalis v slovenskem pravnem redu, Odvetnik, št. 4 (107) – jesen 2022, str. 18–21.

⁷ V Avstriji, denimo, so sodišča redne pristojnosti podzakonske akte primorana uporabljati, vse dokler jih ustavno sodišče ne spozna za protiustavne oz. protizakonite. Giera, U., Lachmayer, K.: The principle of effective legal protection in Austrian administrative law, https://www.lachmayer.eu/wp-content/uploads/2021/03/ Giera_Lachmayer-The-principle-of-effective-legal-protection-in-Austrian-administrative-law.pdf (25. 2. 2022).

⁸ Ustavno sodišče RS, 2021, Poročilo o delu 2020, str. 87.

⁹ Prav tam.

¹⁰ Leta 2010 je bila predlagana sprememba 160., 161. in 162. člena Ustave, ki pa želenega epiloga ni dosegla. Več o tem glej Kaučič, I., Pavlin, P., Bardutzky, S.: Ustavna reforma ustavnega sodstva: zbornik gradiv 2008–2011, 2011.

¹¹ Ustav Republike Hrvatske, NN 85/2010.

¹² Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 99/00, 29/02, 49/02.

¹³ Člen 132 URH.

¹⁴ Arlović, M.: Ocjena ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, 2014, str. 33, URL: https://hrcak.srce.hr/file/198061 (25. 2. 2022).

¹⁵ Člen 60 Ustavnega zakona o Ustavnem sodišču Republike Hrvaške.

¹⁶ Zakon o upravnim sporovima, NN 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17, 110/21.

¹⁷ Člen 92 Zakona o upravnem sporu.

¹⁸ Sever, T., Đanić, A., Kovač, P.: Effective Legal Protection against the Excessive Length of Administrative Decision-Making: The Cases of Slovenia and Croatia, 2016, URL: https://www.academia.edu/29779145/Effective_Legal_Protection_against_the_Excessive_Length_of_Administrative_Decision_Making_The_ Cases_of_Slovenia_and_Croatia (25. 2. 2022).

¹⁹ Staničić, F., Đanić, A.: Ocjena ustavnosti i zakonitosti općih akata u hrvatskom pravu i praksa Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, 2014, str. 965‒966, URL: https://hrcak.srce.hr/file/198735 (25. 2. 2022).

²⁰ Prav tam, str. 969.

²¹ Člen 3 Zakona o upravnem sporu.

²² Staničić, F., Đanić, A., naved. delo 19, str. 970.

²³ Člen 83 in nasl. Zakona o upravnem sporu.

²⁴ Staničić, F., Đanić, A., naved. delo 19, str. 973–974.

²⁵ Povzeto po Omejec, J., Banić, S.: Diferencijacija propisa i općih akata u budućoj praksi ustavnog suda i upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima, 2011, str. 321–322, URL: https://hrcak.srce.hr/file/125390 (25. 4. 2022).

²⁶ Grundgesetz (GG), Bundesgesetzblatt, del III, št. 100-1 z dne 29. 9. 2020.

²⁷ Hren, M., Prešeren, T., Umek, U., Vatovec, K., v: Kaučič, I., Pavlin, P., Bardutzky, S., naved. delo 10, str. 371.

²⁸ Kau, M., v: Zekoll, J., Wagner, G., 2019, Introduction to German Law, str. 81.

²⁹ https://www.bundesverfassungsgericht.de/EN/Verfahren/Wichtige-Verfahrensarten/Konkrete-Normenkontrolle/konkrete-normenkontrolle_node.html (25. 2. 2022).

³⁰ Hren, M., Prešeren, T., Umek, U., Vatovec, K., v: Kaučič, I., Pavlin, P., Bardutzky, S.,, naved. delo 10, str. 372.

³¹ Becker, F.: 2017, The Development of German Administrative Law.

³² Saurer, J., v: Zekoll, J., Wagner, G., 2019, naved. delo 28, str. 106.

³³ Prav tam, str. 103.

³⁴ Kau, M., v: Zekoll, J., Wagner, G., naved. delo 28, str. 82–83.

³⁵ Erath, F.: Scope of Judicial Review in German Administrative Law (1997), str. 195.

³⁶ Harbich, J.: 2012, Gerichtliche Kontrolle untergesetzlicher Rechtsvorschriften, str. 47.

³⁷ Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), Bundesgesetzblatt, del I, št. 686 z dne 19. 3. 1991, z zadnjo spremembo z dne 8. 10. 2021.

³⁸ Kerševan, E.: Upravni spor: Koncept upravnosodnega nadzora nad upravo, 2002, str. 19.

³⁹ Hren, M., Prešeren, T., Umek, U., Vatovec, K., v: Kaučič, I., Pavlin, P., Bardutzky, S., naved. delo 10, str. 373. Opomba: avtorice citiranega besedila namesto odprave navajajo, da sodišče predpis razveljavi z učinkom za nazaj.

⁴⁰ Harbich, J., 2012, naved. delo 36, str. 50.

⁴¹ Prav tam, str. 52.

⁴² Ur. l. RS, št. 199/21 in nasl.

⁴³ Enajsti odstavek 61. člena ZUreP-3.

⁴⁴ Osmi odstavek 61. člena ZUreP-3.

⁴⁵ Steiner, E.: French Law: A comparative Approach, 2018, str. 6.

⁴⁶ Flavier, H., Froger, C.: Administrative Justice in France. Between Singularity and Classicism, 2016, str. 13.

⁴⁷ Glej tudi Pavčnik, M.: Teorija prava, 2015, str. 257.

⁴⁸ Hren, M., Prešeren, T., Umek, U., Vatovec, K., v: Kaučič, I., Pavlin, P., Bardutzky, S., naved. delo 10, str. 387–388.

⁴⁹ Flavier, H., Froger, C. , naved. delo 46, str. 98.

⁵⁰ Kerševan, E., naved. delo 38, str. 29.

⁵¹ Flavier, H., Froger, C., naved. delo 46, str. 82.

⁵² Kerševan, E., naved. delo 38, str. 29.

⁵³ Steiner, E., naved. delo 45, str. 173.

⁵⁴ Povzeto po Flavier, H., Froger, C., naved. delo 46, str. 85–87 in 174.

⁵⁵ Glej tudi Kerševan, E., naved. delo 38, str. 37.

⁵⁶ Prav tam.

⁵⁷ Glej tudi Steiner, E., naved. delo 45, str. 13.

⁵⁸ Kerševan, E., naved. delo 38, str. 36.

⁵⁹ Povzeto po Kaučič, I., Pavlin, P., Bardutzky, S., naved. delo 10, str. 319–322 .

⁶⁰ Ustavno sodišče RS, naved. delo 8, str. 87.