TFL Vsebine / TFLGlasnik

Pravica do poštenega sojenja (prvi odstavek 6. člena Evropska konvencija o človekovih pravicah (EKČP)) in pravica do učinkovitega pravnega sredstva (13. člen EKČP) sta prazni, če se končnih sodnih odločitev ne izvrši, zato imajo države pozitivno obveznost vzpostaviti zanesljiv sistem za njihovo izvrševanje – vključno z določenimi pravnimi sredstvi – kadar organi javne oblasti sodb prostovoljno ne izpolnijo.

Hrvaška sodišča morajo tako uporabljati ne le nacionalno pravo, temveč tudi mednarodne standarde varstva človekovih pravic iz EKČP ter – v okviru prava EU – Listino Evropske unije o temeljnih pravicah. Oba mednarodna akta določata minimalna procesna jamstva; države podpisnice lahko in pogosto morajo zagotoviti še močnejšo zaščito. Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) v Strasbourgu in Sodišče Evropske unije v Luxembourgu ta jamstva razvijata v sodni praksi, ki služi domačim sodnikom kot vodilo.

Varstvo po EKČP je subsidiarno: posamezniki morajo praviloma izčrpati notranja pravna sredstva, preden se obrnejo na ESČP. Kadar pa sistemske pomanjkljivosti ovirajo izvrševanje domačih sodb, odločbe ESČP spodbudijo zakonodajne reforme po vsej Evropi, tudi na Hrvaškem.

Že v zadevi Hornsby proti Grčiji[1] iz leta 1997 je ESČP izvršitev obravnavalo kot neločljiv del »sojenja« po 6. členu EKČP. Sodba, ki ostane neizvršena, je iluzorna; odlašanje ali odrekanje pravici omaje načelo vladavine prava. Primer je bil prelomen, saj je šlo za odločbo upravnega sodišča, ki je grškemu organu nalagala izdajo dovoljenja za lekarno. ESČP je potrdilo, da so upravna sodišča »sodišča« v smislu EKČP in da je treba njihove odločitve spoštovati.

Poznejše zadeve so to logiko razširile. V zadevah Di Pede in Zappia proti Italiji[2] je ESČP presodilo, da »trajanje sojenja« zajema tudi fazo izvrševanja. Zamude v tej fazi lahko kršijo zahtevo po sojenju v razumnem roku. Kršitve zaradi neizvršitve – zlasti kadar je dolžnik javni organ – so ena najpogostejših kategorij pritožb na ESČP, kar razkriva strukturne slabosti številnih nacionalnih sistemov.

Zadeva Burdov proti Rusiji[3] je vodilni precedens glede državne odgovornosti za neizvršitev. Pritožnik Burdov je večkrat pravnomočno iztožil denarna nadomestila, ki mu jih ruska država ni izplačala, sklicujoč se na proračunske omejitve. ESČP je priznalo, da lahko »posebne okoliščine« utemeljijo krajšo zamudo, toda pomanjkanje sredstev nikoli ne opravičuje nedoločne odložitve. V pilotski sodbi iz leta 2009 je ESČP odredilo Rusiji, naj vzpostavi učinkovita preventivna in odškodninska sredstva; Moskva je odgovorila z dvema zveznima zakonoma leta 2010.

Podobno argumentacijo najdemo v zadevi Tchokontio Happi proti Franciji[4] (dolžnost države zagotoviti socialno stanovanje) ter v zadevah Raylyan proti Rusiji[5] in Mečić proti Hrvaški,[6] v katerih so opredeljena merila – zapletenost primera, ravnanje strank in organov, narava obveznosti – za presojo, ali so zamude pri izvršbi »razumne«. ESČP priznava, da lahko na primer restitucija zemljišča legitimno zahteva več časa kot enkratno denarno plačilo,[7] vendar tudi zapletene naloge zahtevajo skrben napredek.

ESČP je jasno povedalo, da po pravnomočnosti domače sodbe zoper državo breme preide na javne organe: upnik ne sme biti prisiljen sprožiti ločenega izvršilnega postopka.[8] Države morajo urediti »učinkovit mehanizem«, ki omogoča, da se odločbe izvršijo »v celoti, popolno in ne delno«. Lahko uporabijo različna orodja – globe, disciplinske ukrepe, celo kazenske sankcije – za prisilo k spoštovanju, pri čemer izbira sredstev ne sme okrniti bistva konvencijskih pravic. Denarno nadomestilo za neizvršitev[9] samo po sebi ne odpravi kršitve; plačilo je dopolnilo, ne nadomestilo.

Do sodbe Kudla proti Poljski[10] iz leta 2000 se je 13. člen EKČP pogosto štel za odvečen, kadar je že prišlo do kršitve materialne pravice. Zadeva Kudla je 13. člen spremenila v avtonomno jamstvo: žrtve pretirano dolgega sojenja (in po analogiji neizvršitve) morajo imeti notranje sredstvo, ki je dostopno v pravu in praksi, ponuja realno možnost zadovoljivega izida in deluje v razumnem roku. Sredstva so lahko preventivna (pospešitev izvršbe) ali odškodninska (škoda za nazaj). ESČP daje prednost preventivnim možnostim, vendar sprejema odškodninske sheme, če izpolnjujejo stroga merila – zlasti hitro izplačilo, sorazmerne zneske, pravičen postopek in znosne stroške.

Hrvaški Zakon o upravnem sporu (ZUS) iz leta 2012 je uzakonil model »polne jurisdikcije«. Zakonodajalec je pričakoval, da bodo upravna sodišča meritorno odločala, pri čemer je podcenil tveganje, da bodo javni organi ignorirali kasacijske sodbe. Omejena, subsidiarna sklicevanja na Zakon o pravdnem postopku in Zakon o splošnem upravnem postopku so se izkazala za nezadostna, ko so organi zavlačevali z izvršitvijo. Parlament je ZUS noveliral leta 2014, toda vrzeli so ostale: mehanizmi izvrševanja so bili razdrobljeni, globe nejasne, pravdanje zaradi neizvršitve pa okorno.

Kot odziv na sodno prakso ESČP in domačo kritiko je Hrvaška sprejela ZUS 90/2024 (v veljavi od 1. oktobra 2024).[11] Nova ureditev centralizira in krepi izvrševanje. Primarna odgovornost jasno leži na predstojniku toženega organa. Uspešni tožnik (ali sodišče po uradni dolžnosti) vloži predlog za izvršbo pri istem sodišču, ki je izdalo sodbo. Organ mora v 15 dneh potrditi izvršitev ali pojasniti neizvršitev, pri čemer loči »utemeljene« in »neutemeljene« razloge. Če je zamuda utemeljena (na primer tehnična zapletenost), lahko sodišče rok podaljša, kar odraža doktrino »posebnih okoliščin« iz zadeve Burdov. Za neutemeljeno neizvršitev ali molk mora sodišče predstojniku naložiti ponavljajoče se globe do 30 odstotkov povprečne bruto plače na Hrvaškem v preteklem letu, vse dokler ne pride do izvršitve. Če organ izda nov akt, ki nasprotuje ugotovitvam sodišča, ga lahko upravno sodišče skrajšano odpravi, določi nov rok in naloži isto osebno globo. Oškodovanci lahko v rednem civilnem postopku tožijo za škodo zaradi zamude ali opustitve izvršbe – sredstvo, ki dopolnjuje, ne pa nadomešča njihove pravice do pravočasne izvršitve.

Ključno je, da novelirani ZUS opušča subsidiarno uporabo splošnih procesnih zakonov. Izvršba je odslej samostojno urejena znotraj zakonodaje o upravnih sporih, kar odraža zahteve ESČP po jasnosti in učinkovitosti.

Hrvaška reforma odraža razvijajoče se standarde ESČP v štirih pogledih. Prvič, izvršbo obravnava kot sestavni del pravice do poštenega sojenja in tako sledi zadevi Hornsby in njenim naslednicam. Drugič, z osebnimi globami za vodilne uradnike uteleša načelo, da strukturna inercija ali proračunske omejitve ne opravičujejo neizvršitve. Tretjič, zakon uvaja preventivna (skrajšani roki, sankcije) in odškodninska (civilna škoda) sredstva, skladna z zahtevami 13. člena EKČP po zadevi Kudla. Četrtič, sodni nadzor ostaja osrednji: isto upravno sodišče spremlja izvrševanje, ohranja koherenco in se lahko hitro odzove na oviranje.

Izkušnje iz drugih držav kažejo, da sama pravna ureditev ni dovolj. Uspeh je odvisen od upravne kulture, proračunskega načrtovanja in pripravljenosti sodstva dosledno izrekati sankcije. Kljub temu ZUS iz leta 2024 ponuja skladen nabor orodij, ki izpolnjuje strasbourške standarde in bi moral zmanjšati izpostavljenost Hrvaške ponovnim obsodbam ESČP zaradi neizvrševanja.

Izvrševanje sodb je preizkus sodne oblasti in s tem demokratične legitimnosti. Brez učinkovitih mehanizmov, ki zagotovijo, da javni organi spoštujejo sodne odločbe, ideali EKČP – pošteno sojenje in učinkovito pravno sredstvo – ne morejo zaživeti. Nasprotno pa države z izpolnjevanjem pozitivne obveznosti izvrševanja krepijo zaupanje javnosti, povečujejo odgovornost uprave in uresničujejo človekove pravice v praksi. Novi hrvaški okvir ponazarja, kako lahko domači zakonodajalci sodno prakso ESČP prevedejo v operativna pravila, ki premostijo razkorak med »pravom na papirju« in »pravom v praksi«.

Opombe:

* Prispevek je pripravljen na podlagi daljšega znanstvenega članka Ivan Malenica: Vpliv Evropske konvencije o človekovih pravicah in Evropskega sodišča za človekove pravice na izvrševanje upravnih sodb v razmerju do Republike Hrvaške, v: Pravnik, 3-4/2025, str. 207–225.

[1] Sodba v zadevi Hornsby proti Grčiji, št. 18357/91, z dne 19. marca 1997.

[2] Sodba v zadevi Di Pede proti Italiji, št. 15797/89, z dne 26. septembra 1996.

[3] Sodba v zadevi Burdov proti Rusiji, št. 59498/00, z dne 7. maja 2002.

[4] Sodba v zadevi Tchokontio Happi proti Franciji, št. 65829/12, z dne 9. aprila 2015.

[5] Sodba v zadevi Raylyan proti Rusiji, št. 22000/03, z dne 15. februarja 2007.

[6] Sodba v zadevi Mečić proti Hrvaški, št. 37226/13, z dne 19. julija 2016.

[7] Glej sodbo v zadevi Užkurėlienė in drugi proti Litvi, št. 62988/00, z dne 7. aprila 2005.

[8] Glej sodbo v zadevi Metaxas proti Grčiji, št. 8415/02, z dne 27. maja 2004.

[9] Na primer sodba v zadevi Matheus proti Franciji, št. 62740/00, z dne 31. marca 2005.

[10] Sodba v zadevi Kudla proti Poljski, št. 30210/96, z dne 26. oktobra 2000.

[11] Narodne novine, št. 36/24.