TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod*

Vse odkar je Sodišče Evropske unije v znameniti zadevi van Duyn leta 1974[1] odločilo, »da se na podlagi [tedanjega] 189. člena Pogodbe uredbe uporabljajo neposredno in imajo zaradi te lastnosti lahko neposredne učinke« in »da to ne pomeni, da druge kategorije pravnih aktov, omenjenih v teh členu, nikoli ne bi mogle imeti podobnih učinkov,«[2] v pravu EU obstaja še do danes ne povsem rešena uganka neposrednega učinka direktiv.

Kot je splošno znano, Pogodba o delovanju EU (PDEU) v 288. členu določa, da je »direktiva za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča nacionalnim organom izbiro oblike in metod.«

Z drugimi besedami, v zvezi z direktivo imajo države tako imenovano implementacijsko dolžnost. Ta od njih zahteva, da direktivo pravilno in pravočasno prenesejo v nacionalni pravni red. Če država tega ne stori, če torej krši svojo implementacijsko dolžnost, tako da direktive sploh ne prenese, da jo prenese napačno ali pomanjkljivo ali pa da jo samo napačno uporablja,[3] tedaj, kot sankcijo za kršitev implementacijske dolžnosti s strani države članice, Sodišče EU vzpostavi neposredni učinek direktive.

To, da imajo direktive, čeprav niso neposredno uporabne, lahko neposredni učinek, je danes, drugače kot leta 1974, že splošno sprejeto. Kljub temu pa se tako v teoriji kot tudi v praksi še naprej pogosto pojavlja pomanjkljivo in tudi zmotno razumevanje razlogov, dometa in posledic neposrednega učinka direktiv. Na tem področju ni najbolj prepričljiva niti sodna praksa Sodišča EU. Zato pa to privede, kot sem pokazal v daljšem prispevku v Javni upravi[4] tudi na konkretnih primerih iz prakse najvišjih slovenskih sodišč, do nerazumevanj in materialnopravno zmotnih odločitev. Vzroki za tako stanje so večplastni, pomembno pa je razumeti, da črpajo svojo vsebino že iz različnih teoretičnih pogledov na pravno zasnovo EU kot celote.

2. Neposredni učinek direktiv v sodni praksi Sodišča EU in predvsem slovenski primeri (ne)razumevanja

Kot je bilo že rečeno, je z vidika neposrednega učinka direktiv prelomna zadeva C-71/74 Van Duyn, v kateri je Sodišče EU prvič odločilo, da imajo direktive, čeprav niso neposredno uporabne, podobne učinke kot neposredno uporabni pravni akti EU. Odtlej torej velja, da če direktiva vsebuje določbo, ki je jasna natančna in brezpogojna, se posamezniki lahko sklicujejo nanjo v vertikalnih razmerjih, skratka v razmerjih zoper državo oziroma javno oblast. Ena ključnih omejitev neposrednega učinka direktiv, da je te sploh mogoče razlikovati od uredb, je namreč izključitev horizontalnega neposrednega učinka direktiv. Z drugimi besedami, posameznik se na direktivo ne more sklicevati zoper drugega posameznika, v prirejenih razmerjih, to pa zato, ker je direktiva drugače kot uredba po Pogodbi opredeljena kot zavezujoča za državo članico, na katero je naslovljena. To je srž zadeve C-91/92 Faccini Dori.[5]

Možnost sklicevanja posameznikov na direktivo pred nacionalnimi organi celo v vertikalnih razmerjih pa ni neomejena. Nasprotno, za nastop neposrednega učinka direktiv mora biti izpolnjenih več pogojev, o katerih podrobneje v že omenjenem prispevku v reviji Javna uprava.

V luči teorije in prakse neposrednega učinka direktiv v povezavi z načeloma primarnosti in lojalnosti je z vidika uporabe prava EU v Sloveniji treba omeniti predvsem sklep Vrhovnega sodišča RS v zadevi II Ips 61/2015 z dne 2. junija 2016. To je namreč v pravnem sporu med posamezniki v razmerju med obligacijskim zakonikom ter Direktivo 90/314/EGS o paketnem potovanju, organiziranih počitnicah in izletih razvilo tako imenovano doktrino izključitve:

»Zastavlja se vprašanje, kako rešiti nastalo situacijo, ker Republika Slovenija Direktive ni ustrezno implementirala. Tožeča stranka se v reviziji zavzema za neposredni učinek Direktive, vendar je potrebno pritrditi toženi stranki v odgovoru na revizijo, da v obravnavani zadevi Direktiva ne more imeti neposrednega učinka. Direktive EU namreč v horizontalnih pravnih razmerjih (med zasebni subjekti: fizično ali pravno osebo), niso neposredno uporabne in načeloma tudi nimajo neposrednega učinka. To pomeni, da se v obravnavanem primeru, ko gre za spor med dvema zasebnima subjektoma, tožeča stranka na določbe Direktive ne more neposredno sklicevati. Za takšne situacije, ko direktiva ni ustrezno implementirana ali ko ni (pravočasno) implementirana, je Sodišče EU skozi sodno prakso razvilo alternative neposrednemu učinku, npr. euro skladno (konsistentno oziroma lojalno) razlago, odškodninsko odgovornost države in uporabo doktrine izključitve. Uporaba te doktrine pomeni, da se je mogoče na direktivo sklicevati tudi v okviru spora med posamezniki, vendar samo zato, da bi se izključilo nacionalno pravo, ki je neskladno z direktivo, pri čemer pa se določbe direktive kot take ne uporabijo direktno za rešitev spora, pač pa se za rešitev spora uporabi nacionalno pravo, iz katerega so bile izključene neskladne določbe.«^[6]

Vrhovno sodišče RS je v citirani zadevi pravilno ugotovilo, da direktive neposredno učinkujejo samo v vertikalnih razmerjih. Hkrati je deloma pomanjkljivo poudarilo, da je odsotnost horizontalnega neposrednega učinka direktiv Sodišče EU skušalo omiliti s široko razlago pojma države, z dolžnostjo s pravom EU skladne razlage ter z odškodninsko odgovornostjo držav članic za škodo, ki posameznikom nastane, ker država ni pravilno izpolnila svoje implementacijske dolžnosti.^[7] V nasprotju s temi tremi doktrinami pa v pravu EU tako imenovane doktrine izključitve ne najdemo kot kompenzacijskega mehanizma za manko horizontalnega neposrednega učinka direktiv. Prav tako zanjo Vrhovno sodišče ni navedlo nikakršnega vira, iz katerega je črpalo, in še manj pravne podlage za svoje stališče v pravu EU. Slednje ni presenetljivo, saj taka pravna podlaga v pravu EU preprosto ne obstaja.

Pri »doktrini izključitve«, kot jo je nenavadno poimenovalo Vrhovno sodišče, gre pravzaprav za načelo primarnosti prava EU in njegove posledice. Iz sodne prakse Sodišča EU namreč izhaja, kot sem to že pojasnil zgoraj,^[8] da načelo primarnosti zahteva opustitev uporabe nacionalnih predpisov, ne glede na njihov položaj v hierarhiji nacionalnih pravnih aktov, ki nasprotujejo neposredno učinkovitim pravnim aktom EU.^[9] Če gre torej za konflikt med nacionalnim pravom in neposredno učinkovitim pravnim aktom EU, je treba uporabiti pravni akt EU, uporabo nacionalnega predpisa pa zavrniti, opustiti oziroma, z besedami slovenskega Vrhovnega sodišča, izključiti. Tako imenovana doktrina izključitve, pri kateri gre potemtakem pravzaprav za načelo primarnosti, se torej lahko uporabi le v primeru pravnih aktov EU, ki so neposredno učinkoviti, in to v tistih razmerjih, v katerih ti pravni akti skladno s sodno prakso Sodišča EU sploh smejo neposredno učinkovati.^[10]

Kot smo pokazali pri analizi sodne prakse Sodišča EU zgoraj, iz nje izhaja, da direktive nimajo horizontalnega neposrednega učinka, torej ne učinkujejo med posamezniki. Zato v pravnih razmerjih med posamezniki direktiva tudi ne more uživati primarnosti, tako da bi zahtevala izključitev uporabe nacionalnih predpisov. Stališče Vrhovnega sodišča, da »uporaba te doktrine [izključitve] pomeni, da se je mogoče na direktivo sklicevati tudi v okviru spora med posamezniki, vendar samo zato, da bi se izključilo nacionalno pravo, ki je neskladno z direktivo, pri čemer pa se določbe direktive kot take ne uporabijo direktno za rešitev spora, pač pa se za rešitev spora uporabi nacionalno pravo, iz katerega so bile izključene neskladne določbe«^[11] v pravu EU potemtakem nima pravne podlage.

Še več, očitno je, da iz prava EU izhaja nasproten zaključek od tistega, ki ga je uporabilo Vrhovno sodišče, in potemtakem velja, da se izključno na določbe direktive, čeprav je ta neposredno učinkovita, v okviru spora med posamezniki nikdar ni mogoče sklicevati, niti zato da bi se izključila uporaba nacionalnega prava, ki je neskladno z direktivo. V zadevah Mangold,^[12] Kucukdeveci,^[13] Ajos,^[14] in X,^[15] v katerih se je Sodišče EU resda zelo približalo horizontalnemu neposrednemu učinku direktiv, neposrednega učinkovanja obveznosti iz prava EU med posamezniki Sodišče EU slednjič ni oprlo na besedilo direktive, temveč na splošna načela prava EU ali pa na določbe Listine EU o temeljnih pravicah, ki pa so kot del primarnega prava EU lahko neposredno učinkovite tudi v horizontalnih razmerjih.

Doktrine izključitve, kot jo razume slovensko Vrhovno sodišče, ni mogoče utemeljiti niti s sklicevanjem na zadeve tako imenovanega postranskega neposrednega horizontalnega učinka direktiv, pri katerih je šlo za primere, ko direktiva na noben način ni opredelila vsebinskega obsega pravnega pravila, na podlagi katerega je nacionalno sodišče moralo odločiti v posameznem primeru.^[16] Kot smo videli zgoraj, postranski neposredni horizontalni učinek direktiv je bil tako priznan samo v primerih povsem tehničnih standardov, ki niso ustvarjali niti pravic niti obveznosti za posameznike.^[17] Direktiva 90/314/EGS o paketnem potovanju, organiziranih počitnicah in izletih prav gotovo ni primer takega predpisa. Predstavljena sodna praksa Vrhovnega sodišča potemtakem ni skladna s pravom EU. To posledično velja tudi za nedavno sodbo Višjega sodišča v Celju v zadevi Cp 201/2023 z dne 11. oktobra 2023, ki je jedro svojo presojo oprlo prav na citirano sodbo Vrhovnega sodišča.

Višje sodišče v Celju je odločalo v potrošniškem sporu med banko in kreditojemalci v švicarskih frankih in razglasilo kreditno pogodbo za nično. Poleg tega pa je, sklicujoč se neposredno na sklep Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi II Ips 61/2015, uporabljajoč doktrino izključitve, presodilo, da je prvostopenjsko sodišče ravnalo materialnopravno pravilno, ko je v okviru odločanja o dajatvenem zahtevku izključilo uporabo 193. člena Obligacijskega zakonika (OZ), ker ta nasprotuje razlagi Direktive 93/13/EGS, kot jo je v svoji sodni praksi podalo Sodišče EU. Ker, kot je poudarilo Sodišče EU, »celo jasna, natančna in brezpogojna določba direktive nacionalnemu sodišču ne dopušča, da ne uporabi določbe svojega nacionalnega prava, ki je v nasprotju z navedeno določbo direktive, če bi bila s tem posamezniku naložena dodatna obveznost,«[18] je sledenje Vrhovnemu sodišču s strani Višjega sodišča v Celju v nasprotju s pravom EU. To bi, nasprotno, namesto »izključitve« OZ moralo opraviti pravno presojo, ali in koliko je, tako kot je Sodišče EU odločilo v zadevi C-520/21, 193. člen OZ mogoče razložiti skladno s pravom EU in ga kot takega uporabiti v slovenskih primerih. Pri tem pa bi Višje sodišče moralo opraviti še pravno presojo, ali je relevantno nacionalno zakonodajo sploh mogoče razlagati tako, da razlaga ne bo šla contra legem, ter šele nato presoditi o vsebini in obsegu dajatvenega zahtevka.

3. Sklep

V tem krajšem članku sem nakazal nekatere teoretične in praktične pravne dileme učinkovanja direktiv v pravnih redih držav članic, kot te izhajajo iz sodne prakse Sodišča EU ter odločitev slovenskih sodišč. Ugotovimo lahko, da glede vira, obsega in pravnih posledic neposrednega učinka direktiv ni soglasja niti v teoriji, kjer se različni avtorji zatekajo k trem različnim strukturnim modelom temeljnih načel prava EU, posledično pa trpi tudi prepričljivost nadnacionalne in nacionalne sodne prakse. To velja še zlasti z vidika neposrednega učinka direktiv v razmerjih med posamezniki. Ker direktiva, drugače kot neposredno uporabni akti EU, posameznikom ne sme izvirno nalagati pravnih obveznosti, je Sodišče EU razvilo več kompenzacijskih mehanizmov, med katerimi niso vsi enako prepričljivi ter so že naleteli na neposredno nasprotovanje najvišjih nacionalnih sodišč.

Pri tem Sodišče EU vendarle vztraja, pa čeprav na škodo učinkovitosti in enotne uporabe prava EU, da direktive ne morejo sprožiti načela primarnosti v horizontalnih razmerjih. Čeprav je glede tega sodna praksa Sodišča EU povsem jasna, je slovensko Vrhovno sodišče v preteklosti ravnalo v nasprotju z njo. Tako je razvilo tako imenovano doktrino izključitve, ki v pravu EU nima pravne podlage, in v pogodbenih sporih med posamezniki izključilo določbe OZ, na podlagi katerih bi ena od pogodbenih strank sicer ohranila več pravic. Tej zmotni sodni praksi pa je nedavno sledilo še Višje sodišče v Celju v še enem od številnih primerov kreditnih pogodb v švicarskih frankih. Iz predstavljenih razlogov je zato sodno prakso Vrhovnega in posledično vseh nižjih sodišč treba uskladiti s pravom EU. V zasebnopravnih razmerjih direktive posameznikom pač ne morejo nalagati pravnih obveznosti, ali jim jemati pravic iz nacionalne zakonodaje, čeprav ta ni usklajena s pravom EU. Nasprotna stranka, tudi zasebnik, ki zaradi kršitve implementacijske dolžnosti države trpi škodljive posledice, pa ima v skladu s pravom EU, konkretno doktrino Francovich, do države odškodninski zahtevek.

Opombe:

* Prispevek je povzetek daljšega znanstvenega prispevka Matej Avbelj: Odprta vprašanja učinkovanja direktiv v pravnih redih držav članic, v: Javna uprava, št. 1-2/2024, str. 39 – 51, pripravljen pa je bil tudi kot del projekta Jean Monnet Chair Plural-EU, ki ga podpira Evropska komisija.

[1] Zadeva C-41/74 Van Duyn.

[2] Prav tam, točka 12.

[3] Zadeva C-62/00 Marks & Spencer.

[4] M. Avbelj, nav. delo (2024).

[5] Zadeva C-91/92 Faccini Dori, točka 27.

[6] Sklep Vrhovnega sodišča RS II Ips 61/2015, točka 13; glej tudi točko 14, v kateri je Vrhovno sodišče nadaljevalo: »Revizijsko sodišče se je o tem, kako rešiti nastalo situacijo, že izreklo v zadevi II Ips 228/2013 z dne 30. 7. 2015, ko je zavzelo stališče, da je določbo prvega odstavka 57g. člena ZVPot treba razlagati in uporabiti skladno z Direktivo, in sicer tako, da izvzema napotitev na pravila OZ, kolikor zadeva uporabo ekskulpacijskega razloga iz drugega odstavka 892. člena OZ v korist organizatorja potovanja, s čimer se v razmerju do potrošnika zagotavlja odgovornost organizatorja potovanja za nepravilno izpolnitev oziroma neizpolnitev pogodbe o organiziranju potovanja neoziraje se na to, ali je pri izbiri osebe, ki ji je izvajanje storitev zaupal in je povzročila nastanek škode, ravnal z dolžno profesionalno skrbnostjo. Skladno z določbo četrtega odstavka 892. člena OZ pa organizator potovanja ohranja pravico do regresa v razmerju do tretje osebe kot povzročitelja škode.«

[7] Podrobneje glej Matej Avbelj: Sodno pravo EU. GV Založba, Ljubljana 2020, str. 119, 123 in nasl.

[8] Prav tam.

[9] C-106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SA.

[10] José Luís da Cruz Vilaca in Nuno Picarra: Y-a-t-il des limites materielles a la revision des Traités instituant les communautés européennes?, v: Cahier de droit Europén, 1993, str. 3–37; Michael Dougan: When Worlds Collide! Competing Visions of the Relationship between Direct Effect and Supremacy, v: Common Market Law Review, 44 (2007), str. 931.

[11] Sklep Vrhovnega sodišča RS II Ips 61/2015, točka 13.

[12] Zadeva C-144/04 Mangold.

[13] Zadeva C-555/07 Seda Kücükdeveci.

[14] Zadeva C-441/14 Ajos

[15] Zadeva C-715/20 K.L. v. X sp. z o.o.

[16] Zadeva C-443/98 Unilever, tč. 52.

[17] M. Avbelj, nav. delo (2020), str. 102–104.

[18] Zadeva C-715/20, točka 73.