TFL Vsebine / Pravna mnenja

ORIGINAL:
Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, je v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena OZ.

Ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, je kupoprodajna pogodba sklenjena pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enotes. Če je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, je pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov.

Zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega posla iz 22. člena ZKZ je izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe.

Pristojna upravna enota za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Kadar ima glede na določbo 23. člena ZKZ več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, upravna enota pozove ponudnika, naj opravi izbiro. Če ta izbire v postavljenem roku ne opravi, to stori upravna enota, upoštevajoč namen zakonske ureditve predkupne pravice.

Predkupni upravičenec, katerega pravni posel je bil odobren s pravnomočno odločbo pristojne upravne enotes, lahko s tožbo v pravdnem postopku od prodajalca zahteva izročitev zemljiškoknjižnega dovolila.

Obrazložitev:

To načelno pravno mnenje je namenjeno poenotesnju sodne prakse glede sodnega varstva položaja udeležencev v postopku prodaje kmetijskih zemljišč, kot je urejen v veljavnem ZKZ.

V letu 1984 je bilo na podlagi tedaj veljavnega ZKZ (Ur.l. SRS, št. 1/79 in 11/81, v nadaljevanju ZKZ/79) sprejeto pravno mnenje (Poročilo o sodni praksi VS SRS, št. 1/84), v katerem je bilo zavzeto stališče, (1) da je ponudba po ZKZ zavezujoča, vendar pa pogodba še ni sklenjena s sprejemom ponudbe, (2) da ima zato predkupni upravičenec, s katerim prodajalec noče skleniti pogodbe, zahtevek za sklenitev pogodbe in za izstavitev zemljiškoknjižne listine ter (3) da predkupni upravičenec v primeru, ko je ponudnik odsvojil zemljišče drugemu, lahko zahteva razveljavitev te pogodbe in sklenitev pogodbe z njim.

V letu 1996 (Ur.l. RS, št. 59/96) je bil sprejet nov ZKZ. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-266/98 z dne 28. 2. 2002 razveljavilo celotno poglavje o prometu s kmetijskimi zemljišči z odložnim rokom enega leta (Ur.l. RS, št. 27/2002). Zakon o spremembah in dopolnitvah ZKZ (Ur.l. RS, št. 36/2003), ki je na novo uredil postopek prodaje kmetijskih zemljišč, je ohranil institut prednostnih upravičencev (sedaj imenovanih predkupni upravičenci) pri prodaji kmetijskih zemljišč in obveznost javne objave ponudbe. Drugače je uredil postopek, ki sledi sprejemu ponudbe. Upošteval je tudi uveljavitev Stvarnopravnega zakonika (Ur.l. RS, št. 87/2002, v nadaljevanju SPZ).

Sodna praksa je kljub spremenjeni pravni ureditvi sledila pravnemu mnenju iz leta 1984, vendar se je zaradi razmejitve med zavezovalnim in razpolagalnim pravnim poslom, ki jo je uveljavil SPZ, vedno pogosteje zastavil dvom o pravilnosti stališča, da mora predkupni upravičenec pred vložitvijo vloge za odobritev pravnega posla najprej iztožiti sklenitev pogodbe v pravdnem postopku. Pristojni upravni organi so sicer sledili takšni praksi pravdnih sodišč, vendar so imeli težave pri odločanju o pravočasnosti vlog za odobritev pravnega posla. Zavzeli so stališče, da rok za vložitev zahteve za odobritev v takšnem primeru teče šele od pravnomočnosti sodbe, s katero je bila toženi stranki naložena sklenitev prodajne pogodbe(1). Postavilo se je tudi vprašanje, ali ima kupec zahtevek za izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila že pred izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla, glede na to, da je sodba, s katero je tožencu naložena izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila, po veljavnih pravilih zemljiškoknjižnega prava neposredna podlaga za vknjižbo (5. točka prvega odstavka 40. člena Zakona o zemljiški knjigi, Ur.l. RS, št. 58/2003 do 25/2011, v nadaljevanju ZZK-1). Izražena je bila skrb, da ugoditev zahtevku za izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila v tej fazi dejansko pripelje do obida odobritvenega postopka pred pristojno upravno enoto in bi moralo pravdno sodišče zato, da to prepreči, o obstoju predpostavk za odobritev pravnega posla odločati kot o predhodnem vprašanju pred ugoditvijo zahtevku.

Potem ko je Vrhovno sodišče v sklepu II Ips 835/2007 z dne 28. 1. 2009 zavzelo stališče, da je ponudba zavezujoča in da je pogodba sklenjena s prejemom izjave o sprejemu ponudbe (in pod odložnim pogojem odobritve), je pretežni del sodne prakse temu stališču sledil(2), vendar pa je bilo v nekaterih odločbah še zavzeto stališče, da je poleg zahtevka za izstavitev zemljiškoknjižne listine utemeljen tudi zahtevek za sklenitev prodajne pogodbe(3). V nekaterih odločbah je izraženo stališče, da mora pravdno sodišče o predpostavkah za odobritev pravnega posla odločati kot o predhodnem vprašanju(4), v drugih pa, da je izvedba odobritvenega postopka v (izključni) pristojnosti upravnega organa in eno od dejstev, od katerih je odvisna utemeljenost zahtevka za izstavitev zemljiškoknjižnega dovolila(5). Tako različna sodna praksa, sprememba pravne ureditve in zagotovitev pravne varnosti sta narekovali sprejem tega načelnega pravnega mnenja.

Po 20. členu ZKZ mora lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, ponudbo, torej predlog za sklenitev pogodbe, ki vsebuje vse bistvene sestavine pogodbe, izročiti pristojni upravni enoti. Upravna enota mora ponudbo objaviti na oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprave. Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano zemljišče, mora v 30 dneh od objave ponudbe na oglasni deski, prodajalcu in upravni enoti poslati pisno izjavo o sprejemu ponudbe. V 60 dneh od poteka roka za sprejem ponudbe pa mora pri upravni enoti vložiti zahtevo za odobritev sklenjenega pravnega posla. O odobritvi po 22. členu ZKZ odloča upravna enota v postopku odobritve, upoštevajoč zakonske predpostavke, v okviru katerih zakon določa tudi predkupne upravičence in njihov vrstni red, če predkupno pravico uveljavlja več oseb (23. člen ZKZ). Kadar nihče od predkupnih upravičencev svoje pravice ne uveljavlja, lahko prodajalec proda zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na predpisan način, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota v skladu z 22. členom ZKZ.

Zakonodajalec je torej tudi v novi ureditvi prodaje kmetijskih zemljišč ohranil institut predkupne pravice in med več skupinami predkupnih upravičencev določil vrstni red. Taka omejitev ne pomeni prekomernega posega v ustavno zagotovljeno lastninsko pravico (33. člen Ustave Republike Slovenije, Ur.l. RS/I, št.33/1991 do Ur.l. RS, št. 68/2006, v nadaljevanju URS). Izhajajoč iz obrazložitve zakona je institut predkupne pravice namenjen usmerjanju prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije(6). Tak cilj je ne le ustavno dopusten, ampak tudi zaželen. Zakonodajalcu je z URS dana naloga posebnega varstva kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 71. člena URS). Določitev predkupne pravice subjektov, navedenih v prvem odstavku 23. člena ZKZ (solastnik, kmet mejaš, zakupnik zemljišča, drug kmet, kmetijska organizacija in Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije) je primerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja, tj. ohranitve pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč, njegova teža pa sorazmerna vrednosti tega cilja. Uzakonitev predkupne pravice sama po sebi ne odvzema razpolagalnega upravičenja kot enega od bistvenih sestavnih delov ustavno zagotovljene lastninske pravice. Določena je le za prodajo kmetijskega zemljišča in se ne dotika drugih oblik razpolaganj. Tudi odločitev o tem, ali in kdaj ter pod kakšnimi pogoji bo prodal svoje zemljišče, ostaja v celoti v lastnikovi sferi. Omejitev posega le v njegovo pravico izbire nasprotne pogodbene stranke. Na tak način urejena predkupna pravica v najmanjši možni meri, potrebni za dosego zasledovanega cilja, omejuje lastninsko pravico lastnikov kmetijskih zemljišč(7). Z zakonom predpisan postopek prodaje služi dejanski uveljavitvi predkupnega upravičenja. Že v pravnem mnenju, sprejetem leta 1984, je bilo zavzeto stališče, da ponudba, dana za prodajo kmetijskega zemljišča na podlagi tedanjega zakona, ponudnika veže ves čas do izteka roka za sprejem ponudbe, in da ponudnik vezanosti na ponudbo ne more izključiti. Ureditev v veljavnem ZKZ se v tem pogledu od tedanje ureditve ne razlikuje. Uporabljen je enak izraz, kot ga uporablja OZ kot splošni predpis, ki ureja sklepanje pogodb. Njena vsebina se ne razlikuje od ponudbe po OZ – vsebovati mora vse bistvene sestavine pogodbe. Naslovljena je na določen krog predkupnih upravičencev. Upoštevaje vse navedeno ni razlogov za odstop od stališča, sprejetega v pravnem mnenju iz leta 1984, da je ponudnik na dano ponudbo vezan. Ker tudi veljavni ZKZ določa rok za sprejem ponudbe, ponudnik svoje vezanosti v razmerju do predkupnih upravičencev ne more izključiti v smislu prvega odstavka 25. člena OZ. Z možnostjo izključitve vezanosti na ponudbo bi se izjalovil pomen predkupne pravice (prvi odstavek načelnega pravnega mnenja).

Vrhovno sodišče je v zadevi II Ips 835/2007 zavzelo in utemeljilo stališče, da je s trenutkom, ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, pogodba (v smislu zavezovalnega pravnega posla) sklenjena pod odložnim pogojem odobritve. Ker ZKZ – kot poseben zakon – ne ureja trenutka sklenitve pogodbe, je treba uporabiti splošna pravila obligacijskega prava. V skladu s prvim odstavkom 21. člena OZ je pogodba sklenjena, ko ponudnik prejme od druge stranke izjavo, da ponudbo sprejema. Razlog za drugačno stališče, kot je bilo zavzeto v pravnem mnenju iz leta 1984, je v sprejemu SPZ in v drugačni zakonski ureditvi postopka prodaje kmetijskih zemljišč. SPZ je v 40. členu dosledneje izpeljal načelo ločevanja med zavezovalnim in razpolagalnim pravnim poslom in s tem tudi ostrejšo razmejitev med obligacijskim in stvarnim pravom. Po 40. členu SPZ je najprej potreben zavezovalni pravni posel, to je obligacijskopravna pogodba, s katero se ustvari obveznost prenosa lastnine, ta pa se izvrši šele z razpolagalnim pravnim poslom, ki je pravni posel stvarnega prava(8). Razlog je tudi v tem, da po sedanji pravni ureditvi pristojna upravna enota ne izdaja le potrdila o tem, da je bil postopek objave ponudbe pravilno izpeljan (27. člen ZKZ/79), ampak je soglasje pristojne upravne enotes dodaten pogoj k predpostavkam za veljaven nastanek zavezovalnega pravnega posla(9), ki ga sodišče ne more nadomestiti tako, da bi o tem odločalo kot o predhodnem vprašanju. Z iztekom roka za sprejem ponudbe je torej sklenjenih toliko zavezovalnih pravnih poslov za prodajo ponujenega kmetijskega zemljišča, kolikor predkupnih upravičencev je pravočasno sprejelo objavljeno ponudbo s predpisano vsebino, vsi pa pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojnega upravnega organa. (drugi odstavek načelnega pravnega mnenja)

Po prvem odstavku 22. člena ZKZ mora oseba, ki sklene pravni posel z lastnikom nepremičnine, vlogi za odobritev pravnega posla priložiti sklenjeno pogodbo o pravnem poslu. Praviloma bosta ponudnik in sprejemnik ponudbe, ki ima med prednostnimi upravičenci najboljši vrstni red, sestavila pisno listino o sklenjeni pogodbi. Za primere, ko ponudnik to odkloni, je Vrhovno sodišče v sodbi X Ips 365/2010 z dne 9. 6. 2011 že zavzelo stališče, da vlogi za odobritev pravnega posla ni treba predložiti sklenjene pogodbe o pravnem poslu, ampak zadošča sklic na sprejem ponudbe(10). Ker je ponudnik v razmerju do predkupnih upravičencev na ponudbo vezan, je pogodba sklenjena s prejemom izjave o sprejemu ponudbe (21. člen OZ) (tretji odstavek načelnega pravnega mnenja).

Po drugem odstavku 22. člena ZKZ so stranke postopka za odobritev pravnega posla pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu z ZKZ. Vrhovno sodišče je že v sodbi X Ips 365/2010 zavzelo stališče, da mora pristojna upravna enota za vse sprejemnike ponudbe, ki so v 60 dneh po poteku roka iz četrtega odstavka 20. člena ZKZ (tj. 30 dni po objavi ponudbe na oglasni deski upravne enotes) vložili vloge za odobritev pravnega posla, voditi en postopek. Po naravi stvari sme odobriti le enega od sklenjenih pravnih poslov, upoštevajoč predpostavke za odobritev iz 19. člena (in z njim povezanih določb) ZKZ, ki vključujejo tudi presojo o spoštovanju vrstnega reda predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ. Kadar ima več sprejemnikov ponudbe predkupno pravico enakega vrstnega reda, je ob analogni uporabi tretje točke drugega odstavka 23. člena ZKZ upravna enota dolžna pozvati ponudnika, naj v določenem roku opravi izbiro, in ga opozoriti, da je v nasprotnem primeru to izbiro pristojna opraviti sama. Pri izbiri mora upravna enota upoštevati namen zakonske ureditve predkupne pravice, ki je v usmerjanju kmetijskih zemljišč h kmetijskim pridelovalcem s ciljem ohranjanja kmetijskih zemljišč v proizvodni funkciji (četrti odstavek načelnega pravnega mnenja).

Po odobritvi pravnega posla s strani upravne enotes, je prodajalec dolžan kupcu izstaviti overjeno zemljiškoknjižno dovolilo, potrebno za vknjižbo prenosa lastninske pravice. V primeru neizpolnitve te obveznosti lahko predkupni upravičenec, čigar pravni posel je odobren, zahteva njeno izpolnitev s tožbo, vendar šele po pravnomočnosti odločbe o odobritvi pravnega posla, ko te odločbe ni mogoče več izpodbijati v upravnem sporu ali v drugem sodnem postopku (225. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, Ur.l. RS, št. 80/1999 do 8/2010, v nadaljevanju ZUP) (peti odstavek načelnega pravnega mnenja).

Tako je onemogočeno vzporedno odločanje v upravnem in pravdnem postopku in zagotovljena pravna varnost. Za vložitev tožbe veljajo zastaralni roki, predvideni s splošnimi pravili obligacijskega prava. Kupec ne more od prodajalca zahtevati ponovne sklenitve prodajne pogodbe (zavezovalnega pravnega posla), lahko pa z vmesnim ugotovitvenim zahtevkom zahteva od sodišča, naj ugotovi, da je bila med njima sklenjena pogodba z vsebino, kot izhaja iz ponudbe in sprejema ponudbe.

Raznolikost stališč glede razlage določb ZKZ o postopku prodaje kmetijskih zemljišč v dosedanji praksi upravnih organov in sodišč ne more iti v škodo oseb, udeleženih v postopkih prodaje kmetijskih zemljišč, ki so se doslej odvijali na podlagi veljavnega ZKZ in ki so v času sprejema tega načelnega pravnega mnenja zaradi različnih spornih vprašanj v različnih fazah postopka. Upravni organi in sodišča so zato dolžni v okviru pooblastil, ki jim jih nudijo procesni zakoni, poučiti stranke o pravilni razlagi relevantnih določb ZKZ in jim s tem omogočiti ustrezno procesno ravnanje.

--------
(1) Tako odločbe Upravnega sodišča U 2447/2007 (26. 8. 2008), U 2322/2005 (5. 9. 2006), U 2233/2008 (20. 10. 2009), U 2447/2007 (26. 8. 2008), I U 1474/2009 (22. 6. 2010), II U 59/2010 (22. 9. 2010) in III U 75/2010 (8. 4. 2011).

(2) Tako VSM I Cp 10/2009 (10.2.2009), VSM I Cp 278/2009 (10.3.2009), VSM I Cp 195/2009 (24.3.2009), VSL II Cp 2344/2007 (9.9.2009), VSL I Cp 4511/2009 (3.3.2010), VSL II Cp 736/2010 (3.3.2010), VSL II Cp 835/2010 (15.4.2010), VSL III Cp 2897/2010 (2.12.2010), VSL I Cp 3290/2010 (3.12.2010), VSL I Cp 3889/2010 (2.3.2011), VSL I Cp 3819/2010 (23.3.2011).

(3) Tako VSL I Cp 494/2010 (7.4.2010), VSL I Cp 493/2010 (5.5.2010), VSL II Cp 2523/2010 (12.10.2010).

(4) Tako VS II Ips 433/2006 (4.12.2008), VSK Cp 1261/2008 (10.2.2009), VSL III Cp 2897/2010 (2.12.2010), VSL I Cp 3819/2010 (23.3.2011).

(5) Tako VSL I Cp 4511/2009 (3.3.2010), VSL II Cp 835/2010 (15.4.2010).

(6) Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ-B), Poročevalec DZ, št. 23/2003, str. 41.

(7) Táko stališče ne nasprotuje stališču Ustavnega sodišča v odločbi U-I-266/98, da široko zastavljena predkupna pravica znatno utesnjuje razpolaganje lastnikov, ki žele svoja kmetijska zemljišča prodati (24. točka obrazložitve). Iz konteksta obrazložitve je razvidno, da je bila navedena ocena dana ob upoštevanju tedanje zakonske ureditve, ki je na eni strani znatno omejevala prodajalčevo pravico glede določitve cene zemljišča, na drugi strani pa je določala drugačen krog prednostnih upravičencev kot veljavni ZKZ. Ustavno sodišče pa – zaradi odsotnosti navedb pobudnikov v tej smeri – ni opravilo presoje o skladnosti instituta predkupne pravice po tedaj veljavnem ZKZ z URS.
Glej tudi M. Juhart, Zakonita predkupna pravica, Pravni letopis, Inštitut za primerjalno pravo, Ljubljana, 2009, str. 79-80.

(8) Prim. M. Juhart in ostali, Stvarno pravo, GV, Ljubljana 2007, str. 222.

(9) Prim. V. Kranjc v N. Plavšak in drugi, Obligacijski zakon s komentarjem, 1. knjiga, GV, Ljubljana 2003, str. 221.

(10) Glej tudi F. Krivec, O sodnem varstvu sprejemnika ponudbe pri prodaji kmetijskih zemljišč – tretjič, PP, št.1/2011, str. 16