Odločba o ugotovitvi, da druga poved drugega odstavka 47. člena Gradbenega zakona ni bila v neskladju z Ustavo

2136. Odločba o ugotovitvi, da druga poved drugega odstavka 47. člena Gradbenega zakona ni bila v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-405/22-12

Datum: 4. 7. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 4. julija 2024

Druga poved drugega odstavka 47. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20) ni bila v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj je prekinil postopek odločanja o reviziji in vložil zahtevo za oceno ustavnosti druge povedi drugega odstavka 47. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ). Meni, da je izpodbijana določba v neskladju z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) in pravico do učinkovitega sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave).

Predlagatelj pojasnjuje, da je revident iz prekinjenega postopka vložil predlog za obnovo postopka, ki se je končal z izdajo gradbenega dovoljenja. Upravna enota je predlog za obnovo postopka zavrgla, ker naj bi bil prepozen. Upravno sodišče je zavrnilo tožbo in potrdilo odločitev upravne enote. Sprejelo je stališče, da je treba pri odločanju o predlogu za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja uporabiti drugi odstavek 47. člena GZ, ki v primerih, ko oseba zahteva obnovo postopka, ker bi morala biti udeležena v postopku, določa, da po preteku dveh mesecev od začetka gradnje predloga za obnovo postopka ni mogoče več vložiti. Ker naj bi revident ta rok zamudil, naj bi bila odločitev upravne enote zakonita.

Predlagatelj navaja, da bo moral pri odločanju o reviziji uporabiti drugo poved drugega odstavka 47. člena GZ, saj odločitvi upravne enote in Upravnega sodišča temeljita prav na tej določbi. Zato okoliščina, da je GZ pred vložitvijo zahteve prenehal veljati, ne more vplivati na izpolnjenost procesnih predpostavk. Predlagatelj tudi zatrjuje, da je izpodbijana določba tako jasna in določljiva, da je ni mogoče razlagati tako, da bi se zagotovila njena ustavnoskladna uporaba.

Druga poved drugega odstavka 47. člena GZ naj bi bila v neskladju z načelom enakosti. Predlagatelj pojasni, da različna ureditev postopkov odločanja na različnih pravnih področjih sama po sebi še ne pomeni nedopustnega razlikovanja. Na področju upravnega odločanja naj bi bil standard varstva procesnih pravic posameznikov določen z Zakonom o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP). Vsak odstop od splošno uveljavljene zakonske ureditve na posameznem upravnem področju bi bilo treba po mnenju predlagatelja šteti za razlikovanje v procesnem položaju strank, ki ga varuje drugi odstavek 14. člena Ustave. Obnova postopka naj bi bila namenjena odpravi različnih pomanjkljivosti že končanega upravnega postopka, med drugim tudi zagotovitvi udeležbe v postopku vsem, ki bi glede na vsebino upravne zadeve morali v postopku sodelovati. To naj bi bilo še bolj poudarjeno v upravnih postopkih, v katerih krog strank in stranskih udeležencev ni vnaprej formalno določen, temveč naj bi bilo treba krog oseb, ki so se postopka upravičene udeleževati, ugotavljati v vsakem konkretnem primeru. Z udeležbo v upravnem postopku naj bi posamezniki izvrševali pravico iz 22. člena Ustave, zato naj bi tudi obnova postopka zagotavljala učinkovito izvrševanje te človekove pravice. Pravna sredstva pa naj bi morala zagotavljati tudi učinkovito varstvo človekovih pravic.

Predlagatelj zatrjuje, da je ob upoštevanju narave in značilnosti gradbenih zadev tako na podlagi GZ kot na podlagi prej veljavnih gradbenih predpisov prav obnova postopka edino pravno sredstvo, ki je na voljo osebi, ki se postopka ni udeležila kot stranka ali stranski udeleženec, in s tem edino pravno sredstvo za varstvo pravice iz 22. člena Ustave. Obstoj upravnega postopka praviloma širši javnosti ne more biti znan. Zato naj posameznik tudi ne bi mogel vložiti zahteve za vstop v postopek (142. člen ZUP) ali vložiti pritožbe zoper zavrnitev take zahteve (prvi odstavek 142. člena ZUP) oziroma pritožbe zoper gradbeno dovoljenje. Po dokončnosti odločbe naj bi bilo edino pravno sredstvo, ki ga lahko za varstvo pravice do udeležbe v postopku uporabi taka oseba, prav obnova postopka (9. točka 260. člena ZUP).

Predlagatelj meni, da ni videti razumnega razloga za specialno ureditev pravnega sredstva obnove, ki bi izhajal iz specifičnosti postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Meni, da je treba pri presoji razumnega razloga za razlikovanje med specialno ureditvijo obnove postopka po GZ in obnovo postopka po ZUP upoštevati posledice, ki iz navedene različnosti izhajajo. Če zaradi razlikovanja pride do težjih posegov v človekove pravice, morajo biti tudi razlogi za različno ureditev bolj prepričljivi. Oseba, ki ji ni bila dana možnost sodelovanja v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, naj bi lahko dosegla obnovo postopka le, če je predlog vložila v kratkem objektivnem roku, in sicer v dveh mesecih od začetka gradnje. Predlagatelj meni, da je šlo za nerazumno procesno trdoto, ker je rok začel teči od objektivne (začetek gradnje) in ne od subjektivne okoliščine (seznanitev z začetkom gradnje). To naj bi pomenilo, da rok teče in se lahko tudi izteče neodvisno od strankine volje in vedenja o tem dejstvu. S tem pa naj bi zakonodajalec bistveno odstopil od procesnih rokov, ki veljajo za obnovo postopka po splošni ureditvi, po kateri so objektivni roki praviloma bistveno daljši. Pričakovana posledica kratkega objektivnega roka naj bi bila, da osebe, ki niso bile udeležene v postopku, takega roka ne bi mogle ujeti. Predlagatelj meni, da ne vidi razumnega razloga, da bi se osebam, ki v upravni postopek na podlagi GZ (nezakonito) niso bile povabljene, naložila obveznost spremljati morebitne začetke gradnje na nepremičninah v njihovi bližini, zato da bi lahko pravočasno uveljavile svoje človekove pravice. Teža posledic kratkega objektivnega roka za stranko je pri zakonski ureditvi obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja še večja ob upoštevanju prve povedi drugega odstavka 47. člena GZ, ki določa še dodatni pogoj za dopustnost obnove. Posameznik naj bi moral dokazati, da bi obnova postopka lahko pripeljala do drugačne odločitve. Tudi s tega vidika je posebna ureditev v GZ različna od splošne ureditve, ki takega pogoja v zvezi z obnovitvenim razlogom iz 9. točke 260. člena ZUP ne zapoveduje.

Predlagatelj meni, da je druga poved drugega odstavka 47. člena GZ tudi v neskladju s pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave). Ob upoštevanju ureditve splošnega upravnega postopka in upravnega spora posameznik pridobi pravico do pritožbe v upravnem postopku in pravico do vložitve tožbe v upravnem sporu le, če je ta oseba v dokončno končanem upravnem postopku sodelovala kot stranka. To pomeni, da je edini način, da si posameznik, ki ni bil udeležen v upravnem postopku, zagotovi dostop do sodnega varstva, predlog za obnovo upravnega postopka. Po mnenju predlagatelja dostop do obnove upravnega postopka ne bi smel biti nesorazmerno omejen, saj naj bi pomenil tudi omejitev dostopa do sodnega varstva, v katerem bi posameznik lahko uveljavljal kršitev pravic z izdanim gradbenim dovoljenjem. Po mnenju predlagatelja ureditev obnove upravnega postopka ključno vpliva na učinkovito izvrševanje pravice do sodnega varstva v upravnem sporu (prvi odstavek 23. člena in 157. člen Ustave). Zato predlagatelj meni, da izpodbijana določba pomeni tudi nesorazmeren poseg v pravico do sodnega varstva, za kar ni videti niti ustavno dopustnega cilja niti nujnosti za tak poseg.

Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril. O zahtevi je podala mnenje Vlada. Vlada meni, da posebna ureditev obnove postopka izdaje gradbenega dovoljenja izhaja iz posebnosti pravnega področja, ki ureja graditev objektov. Navaja, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti zagotavljati, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba (44. člen ZUP). GZ naj bi v drugem odstavku 36. člena določal širok krog oseb, ki so lahko stranski udeleženci v postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

Vlada se strinja s predlagateljem, da oseba, ki bi morala biti vključena v upravni postopek, vendar ni bila, v številnih upravnih zadevah običajno težko zazna, da je bila odločba izdana, ker tek postopka in posledice izdane upravne odločbe v javnosti niso zaznavni. Vendar Vlada meni, da gre pri izdaji gradbenega dovoljenja za drugačen položaj. Že med upravnim postopkom za izdajo gradbenega dovoljenja naj bi bilo treba na nepremičnini, kjer naj bi potekala nameravana gradnja, postaviti vidna obvestila. Investitor naj bi bil dolžan, razen pri linijskih gradbenih inženirskih objektih, namestiti vabilo za udeležbo na lahko dostopnem in vidnem mestu na nepremičnini, na kateri naj bi se izvedla nameravana gradnja (tretji odstavek 37. člena GZ). Po začetku gradnje pa naj bi bile posledice izdaje gradbenega dovoljenja vidne tudi s spremembami v prostoru. GZ naj bi posebej urejal način seznanitve javnosti z nameravano gradnjo. S tem naj bi bile z nameravano gradnjo seznanjene tudi osebe, ki jih upravni organ ne bi povabil v postopek. Te osebe bi lahko zahtevale vstop v postopke kot stranski udeleženci (drugi in peti odstavek 142. člen ZUP).

Po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja in pred začetkom gradnje naj bi se moralo izvesti zakoličenje objekta (prvi odstavek 60. člena GZ). Investitor naj bi moral pri pristojnem organu prijaviti začetek gradnje. Podatek o izdanem gradbenem dovoljenju in prijava začetka gradnje naj bi bila javno dostopna na spletni strani prostorskega informacijskega sistema. Investitor naj bi bil dolžan do začetka gradnje ograditi in označiti gradbišče. Na vidnem mestu naj bi bil dolžan namestiti gradbiščno tablo (65. člen GZ).

Iz navedenega naj bi izhajalo, da je iz okoliščin, ki so na zunaj vidne na nepremičnini nameravane gradnje, mogoče že med tekom upravnega postopka kot tudi po izdanem gradbenem dovoljenju sklepati, da investitor načrtuje gradnjo na konkretni nepremičnini. Rok za vložitev predloga za obnovo postopka naj bi začel teči šele z dejanskim začetkom izvajanja del, ki je povezan s prisotnostjo težke mehanizacije. Vlada meni, da se od lastnikov nepremičnin pričakuje, da pri varstvu svoje lastnine ravnajo skrbno in da aktivno varujejo svoje pravno varovane interese. Vlada tudi opozarja, da gradbeno dovoljenje velja pet let od njegove pravnomočnosti. To naj bi pomenilo, da lahko investitor začne gradnjo kadarkoli v tem obdobju. Ker začne rok za vložitev predloga za obnovo postopka teči od dejanskega začetka gradnje, bi lahko bil ta rok v določenih primerih tudi ugodnejši kot rok, določen v ZUP.

Glede na navedeno Vlada meni, da je triletni objektivni rok, določen v ZUP pri postopku izdaje gradbenega dovoljenja, nesprejemljiv. Pri gradnji naj bi šlo za spremembe v prostoru, zato naj bi bilo nujno, da je rok časovno omejen na dva meseca po začetku gradnje. Pridobitelj pravnomočnega gradbenega dovoljenja naj bi se zanašal na to, da je njegov objekt zgrajen zakonito. Obnova postopka bi lahko imela za stranko, ki je z izdanim dovoljenjem pridobila pravice, hude pravne posledice (npr. pravica do doma), zato naj bi bil daljši rok nevzdržen. Poleg pravne negotovosti naj bi obnova postopka lahko imela hude finančne posledice za investitorja (visoki stroški gradnje). Po mnenju Vlade naj bi bilo treba ustreznost roka za vložitev predloga za obnovo iz druge povedi drugega odstavka 47. člena GZ pretehtati ob upoštevanju načela sorazmernosti. Določitev daljšega roka naj bi nesorazmerno posegala v pridobljene pravice investitorja, ki je začel gradnjo na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Vlada je opozorila na tretji odstavek 47. člena GZ, ki je določal, kdaj se šteje, da je poseg v pridobljene pravice ali pravne koristi lastnika objekta nesorazmeren, in sicer je treba težo posega v pravice in pravne koristi lastnika objekta tehtati z javnim interesom preprečevanja ali odvračanja neposredne nevarnosti za zdravje in življenje ljudi ali neposredne nevarnosti za dele okolja v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja. Po mnenju Vlade je dvomesečni rok od začetka gradnje za vložitev predloga za obnovo postopka utemeljen, ni pretirano kratek in omogoča učinkovito sodno varstvo posameznikov, ki niso bili udeleženi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ter varstvo pridobljenih pravic investitorja.

Ustavno sodišče je mnenje Vlade vročilo predlagatelju. Predlagatelj na mnenje Vlade ni odgovoril.

Pogoji, pod katerimi lahko sodišče kot predlagatelj začne postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, so določeni v 156. členu Ustave in prvem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Sodišče lahko prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. Sodišče mora izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, in da izpodbijane zakonske določbe ni mogoče razložiti ustavnoskladno. (Glej opombo 1)

Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti druge povedi drugega odstavka 47. člena GZ,ki je določala rok za vložitev predloga za obnovo postopka, če predlagatelj predlaga obnovo iz razloga, ker bi moral biti udeležen v postopku kot stranski udeleženec in mu ta možnost ni bila dana. Druga poved drugega odstavka 47. člena GZ je še pred vložitvijo zahteve prenehala veljati. (Glej opombo 2) Po prvem odstavku 47. člena ZUstS odloči Ustavno sodišče o ustavnosti zakona, ki v času vložitve zahteve ne velja več, niso pa bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. V navedeni zadevi gre za takšen primer. Vrhovno sodišče je zahtevi za oceno ustavnosti priložilo pravnomočen sklep o prekinitvi revizijskega postopka do odločitve Ustavnega sodišča. Iz tega sklepa izhaja, da predlagatelj odloča o reviziji zoper sodbo Upravnega sodišča. Predmet revizijskega postopka bo presoja stališč Upravnega sodišča, ki je zavrnilo tožbo in potrdilo zakonitost sklepa upravne enote o zavrženju predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Navedeni sklep upravne enote temelji na drugi povedi drugega odstavka 47. člena GZ. Upravna enota je predlog za obnovo postopka zavrgla, ker naj bi bil prepozen. To pomeni, da bo Vrhovno sodišče moralo pri odločanju o reviziji uporabiti drugo poved drugega odstavka 47. člena GZ, ker pomeni pravno podlago za njegovo odločanje. Prav tako je predlagatelj izkazal, da izpodbijane določbe ni mogoče razložiti v skladu z njegovo tezo o vsebini jamstev drugega odstavka 14. člena in prvega odstavka 23. člena Ustave. Predlagatelj meni, da je dvomesečni rok za vložitev predloga za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja prekratek. Zakonska določba je jasna in pomensko popolnoma določena ter je ni mogoče razložiti tako, da bi bil lahko navedeni rok daljši, kar po mnenju predlagatelja zahteva Ustava. Glede na navedeno je predlagatelj izkazal obstoj procesnih predpostavk za vložitev zahteve za oceno ustavnosti druge povedi drugega odstavka 47. člena GZ.