Odločba o ugotovitvi, da prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena Zakona o obrambi niso v neskladju z Ustavo

1852. Odločba o ugotovitvi, da prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena Zakona o obrambi niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-28/16-27

Datum: 12. 5. 2016

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 12. maja 2016  

Prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15) niso v neskladju z Ustavo.  

Predlagatelj izpodbija prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju: ZObr). Zatrjuje neskladje izpodbijanih določb z načelom jasnosti in določnosti predpisov kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave), posledično pa tudi z 19., 32. in 35. členom Ustave, 5. in 8. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju: EKČP) ter 2. členom Protokola št. 4 k EKČP (v nadaljevanju: Protokol št. 4). Navaja, da ne nasprotuje uporabi Slovenske vojske (v nadaljevanju: SV) oziroma njeni povečani operativni sposobnosti in učinkovitosti (tj. podelitvi posameznih policijskih pooblastil), vendar naj bi se to odvijalo v ustavno dopustnih okvirih, predvsem ob upoštevanju zahteve po jasnosti in določnosti predpisov.

Predlagatelj navaja, da je opredelitev pooblastil iz prvega odstavka 37.a člena ZObr tako splošna in ohlapna, da dopušča (pre)široko razlago, ker ne določa obsega uporabe teh pooblastil. Pri začasnem omejevanju gibanja oseb predlagatelj navaja, da gre za pooblastilo iz osemnajste alineje prvega odstavka 33. člena in iz 56. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Uradni list RS, št. 15/13 in 23/15 – popr. – v nadaljevanju: ZNPPol). Po mnenju predlagatelja naj bi bilo že policijsko pooblastilo neopredeljeno, zato naj bi bilo nujno določiti pogoje za uporabo tega pooblastila za pripadnike SV. Med policijskimi pooblastili naj ne bi bilo pooblastila "napotujejo" iz 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr in "sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic" iz 4. točke te določbe. Ti dve pooblastili naj ne bi bili v Zakonu nikjer izrecno opredeljeni, niti naj ne bi bila določena obseg in način njunega izvajanja. Predlagatelj meni, da zgolj njuna podobnost oziroma delna primerljivost z nekaterimi splošnimi policijskimi pooblastili zaradi teže posegov v človekove pravice, do katerih lahko prihaja pri njunem izvajanju, ne more zadostovati. Izpodbijana ureditev naj bi dopuščala nejasnosti in različne razlage glede njunega pomena, obsega in načina izvajanja. Prav tako naj bi se zastavljalo vprašanje, ali SV pri izvrševanju spornih pooblastil lahko uporablja prisilna sredstva.

Predlagatelj nadalje zatrjuje, da je nejasna tudi ureditev odgovornosti pripadnikov SV za morebitne kršitve pri uporabi posameznih pooblastil ter da ni vnaprej določenih pritožbenih poti in nadzornih mehanizmov v razmerju do posameznikov. Prav tako naj ne bilo jasno, ali bo SV svoja pooblastila izvajala samostojno ter kako je sicer z medsebojnimi razmerji nadrejenosti oziroma podrejenosti med SV in Policijo. Kljub temu da naj bi bila izpodbijana ureditev namenjena obvladovanju aktualne migrantske oziroma begunske krize, naj bi ZObr govoril le o osebah, skupinah in množicah (ne da bi bila pri tem pojasnjena morebitna razlika med skupino in množico). Zato naj ne bi bilo jasno, v katerih primerih naj bi bilo dopustno uporabiti izpodbijana pooblastila. Neopredeljena naj bi bila tudi pojma "varnostne razmere" in "širše varovanje državne meje".

Državni zbor v odgovoru navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-II-2/15 z dne 3. 12. 2015 (Uradni list RS, št. 98/15) navedlo, da so izjemna pooblastila SV iz 37.a člena ZObr po vsebini pooblastila, ki so v bistvenem podobna policijskim pooblastilom, v 6. opombi pa naj bi jih analiziralo tako, da sovpadajo s policijskimi pooblastili, ki so urejena v ZNPPol.

Vlada v mnenju navaja, da naj bi šlo pri pooblastilu iz 2. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr za zoženo policijsko pooblastilo ukazovanja iz četrte alineje prvega odstavka 33. člena oziroma 39. člena ZNPPol. Na tej podlagi naj bi pripadniki SV predvsem usmerjali posameznike ali skupine v za to določen prostor, objekt ali v določeno smer. Vlada pri tem dodaja, da neposredno poimenovanje tega pooblastila s terminom iz ZNPPol (ukazovanje/ukaz) ne bi bilo primerno, saj je ukazovanje (poveljevanje) v vojski vsebinsko nekaj povsem drugega kot navedeno policijsko pooblastilo. Začasno omejevanje gibanja oseb je po navedbah Vlade splošno policijsko pooblastilo iz osemnajste alineje prvega odstavka 33. člena oziroma 56. člena ZNPPol. Pripadniki SV naj bi na tej podlagi po predhodni odločitvi Policije in na podlagi njenih usmeritev izvajali zlasti označitev območij, kjer naj bi veljala začasna omejitev gibanja oseb, z uporabo ustreznih zaščitnih oziroma tehničnih sredstev, prepovedovali dostop do teh območij, pregledovali ali izpraznili ta območja ter v tem kontekstu določali smer nadaljnjega gibanja. Pri označitvi območja, kjer naj bi veljala začasna omejitev gibanja, naj bi se uporabljala sredstva, kot so ograje, trakovi in podobno. Vlada v zvezi s pooblastilom sodelovanja pri obvladovanju skupin in množic ugotavlja, da že iz samega besedila te določbe izhaja, da v tem primeru ne gre za "samostojno" pooblastilo, temveč to omogoča pripadnikom SV neposredno asistenco Policiji pri izvajanju nalog in pooblastil proti množicam, kot so na primer postavitev ograj ali drugih fizičnih ovir (vojaških vozil) za razmejitev posameznih skupin, v nobenem primeru pa ne uporabe prisilnih sredstev iz 90. do 95. člena ZNPPol. Uporaba sile naj bi bila mogoča le v izjemnih primerih, ki jih dopuščajo ZObr in Pravila službe v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 84/09 – v nadaljevanju: Pravila) – stražarska služba, silobran, skrajna sila –, upoštevajoč pri tem načela sorazmernosti, minimalne uporabe sile in izogibanja stranski škodi. Uporaba prisilnih sredstev naj bi bila mogoča le v primerih skrajne sile, silobrana ali tako imenovane državljanske aretacije iz 160. člena Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 47/13 in 87/14 – v nadaljevanju: ZKP).

Vlada poudarja, da je treba vsa navedena pooblastila, njihov obseg, vsebino, pogoje in način izvrševanja razlagati izključno v kontekstu dejstva, da jih pripadniki SV lahko izvršujejo le v okviru naloge sodelovanja s Policijo pri širšem varovanju državne meje, v skladu z načrti in po usmeritvah Policije, kar naj bi izrecno izhajalo iz prvega in drugega odstavka 37.a člena ZObr. To naj bi po eni strani pomenilo, da pripadniki SV navedenih pooblastil v nobenem primeru ne bi smeli izvrševati pri opravljanju kakšnih drugih nalog iz pristojnosti Policije, kjer lahko pride v poštev tudi uporaba obravnavanih pooblastil (na primer pooblastilo začasne omejitve gibanja za potrebe kazenskega postopka; 56. člen ZNPPol), po drugi strani pa naj bi jih lahko izvrševali le pod pogoji, ki so predpisani za Policijo, torej skladno z ZNPPol in Pravilnikom o policijskih pooblastilih (Uradni list RS, št. 16/14 – v nadaljevanju: Pravilnik). SV naj torej v nobenem primeru ne bi smela in mogla samostojno izvajati obravnavanih nalog (in pooblastil) oziroma v tem smislu kakorkoli posegati v sistem zagotavljanja notranje varnosti države, ki naj bi ostal v izključni pristojnosti Policije. Že to naj bi po oceni Vlade pomenilo, da naj bi bila obravnavana pooblastila dovolj jasno in določno opredeljena, kar naj bi posledično tudi bistveno zmanjšalo možnost morebitnih zlorab.

Glede odgovornosti za izvajanje spornih pooblastil in nadzornih mehanizmov Vlada poudarja, da naj bi opravljanje vojaške službe (torej tudi izvajanje obravnavanih nalog) temeljilo na strogih načelih enostarešinstva, subordinacije in obveznega izvrševanja ukazov. V tem smislu naj bi ustrezno izvrševanje obravnavnih nalog oziroma pooblastil zagotavljala tudi poveljniška odgovornost, v okviru katere naj bi bil zagotovljen tudi stalen nadzor nad zakonitim in pravilnim izvajanjem navedenih pooblastil, vključno z določitvijo korektivnih ukrepov v primerih morebitnih kršitev. Vse morebitne kršitve pri izvajanju pooblastil naj bi preiskala skupna telesa, ki naj bi jih sestavljali ustrezni strokovnjaki Ministrstva za notranje zadeve in Ministrstva za obrambo. Skladno z ZObr naj bi bili pripadniki SV za nezakonito ali nepravilno delo kazensko, prekrškovno, disciplinsko in odškodninsko odgovorni.

Glede pojma "širše varovanje državne meje" Vlada zatrjuje, da naj bi območje (so)delovanja pripadnikov SV določala Policija. Območja naj bi se določala glede na predpise o nadzoru državne meje in glede na pravila schengenskega pravnega reda in naj bi bila omejena na območja med mejnimi prehodi in na mejnih prehodih v času, ko ti niso v obratovanju. Varovanje državne meje med mejnimi prehodi naj bi bilo usmerjeno v dva dela, in sicer:

– kontrolo gibanja oseb na državni meji in ob njej (s patruljami, zasedami, opazovanji in drugimi oblikami policijskega delovanja),

– drugo operativno tehnično delovanje ob meji in v obmejnem območju (delo v policijskih okoliših, delo policijskih patrulj na vpadnicah, opazovanja na avtobusnih in železniških postajah, v različnih lokalih, varnostne akcije in sodelovanje z obmejnim prebivalstvom).

Ustavno sodišče je zahtevo poslalo tudi Predsedniku Republike kot vrhovnemu poveljniku obrambnih sil. V odgovoru je navedel, da mora država v skladu z veljavnimi mednarodnimi sporazumi in zavezami zagotoviti učinkovito ukrepanje za obvladovanje humanitarne in varnostne situacije. Učinkovito ukrepanje naj bi zahtevalo angažiranje vseh razpoložljivih sil in sredstev ter vključevanje vseh delov sistema nacionalne varnosti, to je varnostnega sistema, obrambnega sistema in sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Samo tako naj bi bilo mogoče zavarovati varnost državljanov, njihovo premoženje in varnost države kot celote ter tudi varnost migrantov in beguncev samih. Izpodbijana ureditev naj bi predvidevala uporabo nujnih ukrepov, s katerimi naj bi bilo omogočeno takojšnje in učinkovito zagotavljanje varnosti na območju Republike Slovenije. Pooblastila pripadnikov SV naj bi bila opredeljena kot izjemna, ukrep pa naj bi bil časovno omejen. Kot zelo pomembno Predsednik Republike šteje določbo, po kateri so izjemna pooblastila na predlog Vlade v Državnem zboru lahko sprejeta z dvotretjinsko podporo navzočih poslancev Državnega zbora. Poudarja, da se dodatna pooblastila in naloge SV izvajajo pod pogoji, predpisanimi za policiste, pri čemer morajo pripadniki SV o opravljenih pooblastilih nemudoma obvestiti Policijo. Večja vpetost in sodelovanje SV naj bi potekala v ustavno dopustnih okvirih.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in stališča Predsednika Republike poslalo predlagatelju, ki je odgovoril, da vztraja pri navedbah v zahtevi.

Predlagatelj navaja, da izpodbija prvi, drugi in tretji odstavek 37.a člena ZObr. V zahtevi izrecno poudarja, da ne nasprotuje (večjemu) angažiranju SV oziroma njeni povečani operativni sposobnosti in učinkovitosti, zlasti v primeru morebitnega zaostrovanja migrantske oziroma begunske problematike. Podeljevanje posebnih pooblastil pripadnikom SV torej za predlagatelja ni ustavno sporno. Iz navedb zahteve prav tako izhaja, da predlagatelj ne izpodbija pooblastila iz 1. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr. Glede na navedeno ta vprašanja niso predmet presoje Ustavnega sodišča.