TFL Vsebine / Odločitve Ustavnega sodišča

Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 39. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2010 in 2011 (Uradni list RS, št. 99/09, 29/10 in 56/10) se zavrže. Člen 42 Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (Uradni list RS, št. 96/10 in 4/11) ni v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj zahteve nima pravovarstvene potrebe za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je prenehal veljati, če ne izkaže, da bi bilo z morebitno ugoditvijo pobudi mogoče odpraviti posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti. O protiustavni antinomiji v pravnem redu dveh zakonov, ki sta v hierarhiji pravnih aktov prirejena, bi glede na okoliščine obravnavane zadeve lahko govorili le v primeru, če bi izpodbijana ureditev ustvarila pravilo, ki bi Vladi omogočila opustitev izvajanja drugega odstavka 11. člena Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-1). Kasneje sprejeti prvi odstavek 42. člena Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 (v nadaljevanju ZIPRS1112) takšnega pravila ni ustvaril. Iz njegove vsebine namreč izhaja, da je prav predhodno izčrpanje pravnih poti, ki jih pri določanju materialne podlage za financiranje občin zahteva ZFO-1, predpostavka, ki mora biti izčrpana, da Vlada lahko sama ugotovi višino povprečnine, ki jo vključi v predlog proračuna. Zato navedeni zakonski določbi nista ustvarili antinomije v pravnem redu, ki bi kršila načela pravne države (2. člen Ustave). Občine imajo kot nosilke lokalne samouprave glede na svoj samoupravni položaj pravico, da izrazijo mnenje, predstavijo svoja stališča in sodelujejo pri reševanju vseh tistih vprašanj, ki se nanašajo na uresničevanje lokalne samouprave. Iz načela sodelovanja (šesti odstavek 9. člena Evropske listine lokalne samouprave - MELLS) izhaja zahteva po vključenosti lokalnih skupnosti v odločanje o njihovih finančnih virih. Prvi odstavek 42. člena ZIPRS1112, ki predpostavlja izvedbo predhodnega postopka po določbah ZFO-1, lokalnim skupnostim na zakonski ravni zagotavlja sodelovanje pri pripravi predloga državnega proračuna v delu, ki se nanaša na vprašanja financiranja izvajanja nalog občin iz njihove izvirne pristojnosti. Zato dano pooblastilo Vladi, da določi višino povprečnine po predhodnem izčrpanju pravne poti iz drugega odstavka 11. člena ZFO-1, ne daje podlage za ugotovitev, da izpodbijana ureditev sama po sebi občinam ne omogoča formalnega vpliva na določanje materialne podlage za njihovo delovanje. Zatrjevanega neskladja prvega odstavka 42. člena ZIPRS1112 z 9. in 138. členom Ustave pa tudi ni mogoče utemeljiti z navedbami, ki po vsebini pomenijo zgolj nestrinjanje z načinom izvrševanja izpodbijane ureditve v konkretnem postopku sprejemanja ZIPRS1112. Za samostojno delovanje občin je neogibno potrebna njihova finančna avtonomnost, ki je poleg teritorialne, funkcionalne in organizacijske avtonomije ena od bistvenih elementov lokalne samoupravnosti. Če ni zagotovljena materialna podlaga za delovanje lokalnih skupnosti, ne moremo govoriti o lokalni samoupravi. Eden izmed elementov, ki skladno z 13.a členom ZFO-1 vpliva na izračun obsega primerne porabe občin, je tudi višina povprečnine, ki je določena z vsakokratnim zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna. Ker prvi odstavek 142. člena Ustave občinam zagotavlja obseg sredstev le v višini ugotovljene primerne porabe, mora na podlagi določene povprečnine izračunan obseg primerne porabe občinam zagotavljati pokrivanje dejanskih stroškov izvajanja njihovih izvirnih nalog. Z vidika načela sorazmernosti bi bil lahko ustavno sporen le tak izračun povprečnine, na podlagi katere ugotovljeni obseg primerne porabe, tudi ob učinkoviti in gospodarni porabi sredstev, ne bi v celoti pokrival nastalih izdatkov občin pri izvrševanju njihovih izvirnih nalog. Posledično bi položaj, ki bi okrnil finančno sposobnost občin do te mere, da ne bi več mogle v celoti zagotavljati izvajanje svojih nalog, lahko pomenil protiustaven poseg v ustavno zagotovljene pravice lokalnih skupnosti s področja lokalne samouprave. Predlagatelj z navedbami v zahtevi takšnega nesorazmerja ni izkazal. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da drugi odstavek 42. člena ZIPRS1112 iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj, ni v neskladju z 138. in 142. členom Ustave.