Sklep o predložitvi v predhodno odločanje Sodišču in o prekinitvi postopka

355. Sklep o predložitvi v predhodno odločanje Sodišču in o prekinitvi postopka

Številka: U-I-4/20-45

Datum: 14. 1. 2021

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Banke Slovenije, na seji 14. januarja 2021

s k l e n i l o :

1.

Sodišču se na podlagi 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016) predložijo v predhodno odločanje naslednja vprašanja glede razlage 123. in 130. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, 7. in 21. člena Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, ki je priloga in sestavni del Pogodbe o delovanju Evropske unije, ter Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (UL L 177, 30. 6. 2006, in nasl.) in Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27. 6. 2013, in nasl.):

a)

Ali je treba 123. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije in 21. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da prepovedujeta, da bi nacionalna centralna banka, ki je članica Evropskega sistema centralnih bank, iz lastnih sredstev odškodninsko odgovarjala nekdanjim imetnikom izbrisanih finančnih instrumentov, o izbrisu katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, če se v poznejših sodnih postopkih izkaže, da pri izbrisu ni bilo spoštovano načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo, če pri tem nacionalna centralna banka odgovarja: (1) za škodo, ki jo je bilo mogoče predvideti iz dejstev in okoliščin, kakršne so bile v času odločanja centralne banke in jih je imela pred očmi ali pa bi jih morala imeti pred očmi centralna banka, in (2) za škodo, ki je posledica ravnanja oseb, ki so pri izvrševanju teh pristojnosti centralne banke delovale na podlagi njenega pooblastila, pri tem pa, upoštevaje dejstva in okoliščine, s katerimi so razpolagale oziroma s katerimi bi morale ob upoštevanju pooblastil razpolagati, niso ravnale kot dober strokovnjak?

b)

Ali je treba 123. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije in 21. člen Protokola št. 4 razlagati tako, da prepovedujeta, da bi nacionalna centralna banka, ki je članica Evropskega sistema centralnih bank, iz lastnih sredstev izplačevala posebna denarna nadomestila delu nekdanjih imetnikov izbrisanih finančnih instrumentov (po kriteriju premoženjskega stanja) zaradi izbrisov, o katerih je odločila pri izvrševanju svoje zakonsko dodeljene pristojnosti izrednih ukrepov v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, pri čemer za upravičenost do nadomestila zadošča, da je bil finančni instrument izbrisan, in ni pomembno, ali je bilo kršeno načelo, da ne sme biti noben imetnik finančnega instrumenta zaradi izrednega ukrepa na slabšem, kot če izrednega ukrepa ne bi bilo?

c)

Ali je treba 130. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije in 7. člen Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke razlagati tako, da nasprotujeta, da bi bilo nacionalni centralni banki naloženo plačilo odškodnin za škodo, nastalo kot posledica izvrševanja njenih zakonskih pristojnosti, v višini, ki lahko okrni njeno zmožnost za učinkovito opravljanje svojih nalog? Je v tej zvezi za sklep, da je bilo kršeno načelo finančne neodvisnosti nacionalne centralne banke, pomembno, pod kakšnimi zakonskimi pogoji je navedena odgovornost naložena?

d)

Ali je treba 53. do 62. člen Direktive 2013/36/EU oziroma 44. do 52. člen Direktive 2006/48/ES, ki varujejo zaupnost pri bonitetnem nadzoru bank pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij, razlagati tako, da ti direktivi varujeta tudi zaupnost informacij, ki so bile pridobljene ali so nastale pri izvedbi ukrepov, ki so bili namenjeni reševanju bank zaradi zagotavljanja stabilnosti finančnega sistema, ko nevarnosti za solventnost in likvidnost bank ni bilo moč odpraviti z običajnimi ukrepi bonitetnega nadzora, ti ukrepi pa so se šteli za reorganizacijske ukrepe iz Direktive 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (UL L 125, 5. 5. 2001)?

e)

Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je treba 53. do 62. člen Direktive 2013/36/EU oziroma 44. do 52. člen Direktive 2006/48/ES glede varstva pri bonitetnem nadzoru pridobljenih ali nastalih zaupnih informacij razlagati tako, da je za njihovo varstvo relevantna poznejša Direktiva 2013/36/EU tudi tedaj, ko gre za zaupne informacije, pridobljene ali nastale v času uporabe Direktive 2006/48/ES, če naj bi bile razkrite v času uporabe Direktive 2013/36/EU?

f)

Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je prvi odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in prvi odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na prejšnje vprašanje) treba razlagati tako, da niso več zaupne informacije, ki so zajete z obveznostjo ohranitve poklicne skrivnosti, informacije, ki jih ima nacionalna centralna banka kot nadzorni organ in ki so v določenem trenutku po svojem nastanku postale javne, oziroma informacije, ki bi lahko bile poslovna skrivnost, vendar so stare pet let ali več in se zato zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost? Je v primeru zgodovinskih informacij, starih pet let ali več, ohranitev statusa zaupnosti odvisna od tega, ali bi bila zaupnost lahko utemeljena iz drugih razlogov, kot pa je poslovni položaj nadziranih bank ali drugih podjetij?

g)

Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je tretji odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in tretji odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na vprašanje pod točko e)) treba razlagati tako, da dovoljuje avtomatično razkritje zaupnih dokumentov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, še pred začetkom pravdnega postopka vsem potencialnim tožnikom in njihovim pooblaščencem, brez posebnega konkretnega postopka odločanja o upravičenosti razkritja vsakega posameznega dokumenta vsakemu posameznemu upravičencu in brez tehtanja nasprotujočih si interesov v vsakem konkretnem primeru, in to celo, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij?

h)

Če je odgovor na vprašanje pod točko d) pozitiven, ali je drugi odstavek 1. točke 53. člena Direktive 2013/36/EU (in drugi odstavek 1. točke 44. člena Direktive 2006/48/ES, odvisno od odgovora na vprašanje pod točko e)) treba razlagati tako, da dovoljuje vsem dostopno objavo na spletni strani zaupnih dokumentov oziroma njihovih povzetkov, ki ne zadevajo tretjih oseb, ki bi poskušale rešiti kreditno institucijo, in so pravno relevantni za odločitev sodišča v civilni odškodninski pravdi proti organu, pristojnemu za bonitetni nadzor, če gre za informacije v zvezi s kreditnimi institucijami, ki niso končale v stečaju ali prisilni likvidaciji, pač pa so bile deležne državne pomoči v postopku, v katerem so bili izbrisani finančni instrumenti delničarjev in podrejenih upnikov kreditnih institucij, obenem pa je predpisano, da naj bi pri zadevni javni objavi na spletni strani bile prekrite vse zaupne informacije?

2.

Postopek za oceno ustavnosti 4., 5., 6., 7., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22., 23., 24., 25., 27., 28., 29., 35., 36., 37., 38., 40., 41., 43. in 44. člena Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Uradni list RS, št. 72/19) ter 350.a člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13) se prekine do odločitve Sodišča.

3.

Ustavno sodišče Sodišču predlaga, naj njegov predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku.

O b r a z l o ž i t e v

A.

I. Dejanski in pravni okvir postopka pred Ustavnim sodiščem

1.

Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28) odločilo o ustavnosti izpodbijanih določb Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) in o ustavnosti 265. člena Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank (Uradni list RS, št. 44/16 – v nadaljevanju ZRPPB). Odločilo je, da zakonske določbe, ki so urejale materialno podlago za izbris (prenehanje) ali konverzijo t. i. kvalificiranih obveznosti bank v položaju, ko grozi stečaj banke, kar bi lahko ogrozilo finančni sistem kot celoto, niso v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče je z navedeno odločbo ugotovilo neskladje z Ustavo 350.a člena ZBan-1 in 265. člena ZRPPB in naložilo Državnemu zboru, naj odpravi ugotovljeno protiustavnost v šestih mesecih po objavi odločbe Ustavnega sodišča v Uradnem listu Republike Slovenije. Ustavno sodišče je ugotovilo protiustavno pravno praznino zaradi odsotnosti posebnih procesnih pravil za odškodninske spore imetnikov izbrisanih ali konvertiranih kvalificiranih pravic (v nadaljevanju nekdanji imetniki) proti Banki Slovenije.

2.

Državni zbor je z namenom izpolniti obveznost odprave navedene protiustavnosti sprejel Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (v nadaljevanju ZPSVIKOB). ZPSVIKOB je začel veljati 19. 12. 2019 ter ureja pristojnost sodišč in posebna pravila postopka, s katerim se nekdanjim upravičencem iz izbrisanih kvalificiranih obveznosti ali drugim osebam, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije, s katero je bil izrečen izredni ukrep prenehanja kvalificiranih obveznosti banke na podlagi 261.a člena ZBan-1, omogočajo učinkovito sodno varstvo; dostop do dokumentov in podatkov, ki jih je Banka Slovenije upoštevala ali bi jih morala upoštevati pri izreku izrednega ukrepa prenehanja kvalificiranih obveznosti banke; objavo odločb Banke Slovenije, s katerimi so bili izrečeni izredni ukrepi, ter način zagotovitve dokumentov in podatkov, ki se nanašajo na izredni ukrep; vpliv tega zakona na postopke, ki so se začeli pred njegovo uveljavitvijo in v katerih nekdanji imetniki na podlagi 350.a člena ZBan-1 uveljavljajo zahtevke, da Banka Slovenije povrne škodo, ki naj bi nastala zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije; pogoje, postopek in višino izplačila pavšalnega nadomestila fizični osebi, ki je bila nekdanja imetnica določenih kvalificiranih obveznosti (glej 1. člen ZPSVIKOB).

3.

Banka Slovenije (v nadaljevanju predlagateljica) je na podlagi sedme alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) vložila zahtevo za oceno ustavnosti določb iz 2. točke izreka tega sklepa. (Glej opombo 1)

II. Za postavitev vprašanj za predhodno odločanje upoštevne navedbe predlagateljice v postopku pred Ustavnim sodiščem

4.

Predlagateljica v zahtevi za oceno ustavnosti med drugim zatrjuje, da mora Ustavno sodišče pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava Evropske unije (v nadaljevanju EU), upoštevati primarno in sekundarno pravo EU ter sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Navaja, da iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati pravo EU v skladu s pravno ureditvijo te organizacije. Učinek prava EU v notranjem pravnem redu naj bi bil odvisen od temeljnih načel prava EU. Po mnenju predlagateljice so zakonske določbe, ki jih izpodbija z zahtevo, v neskladju ne le z določbami Ustave, pač pa tudi s 123. in 130. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU), 7. členom Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljevanju Protokol št. 4) ter z Direktivo 2013/36/EU/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (v nadaljevanju Direktiva 2013/36/EU).

5.

Predlagateljica obširno pojasnjuje, da je njena neodvisnost zajamčena tako s prvim odstavkom 152. člena Ustave kot tudi s 130. členom PDEU in v sekundarni zakonodaji EU. Po njenem mnenju je Republika Slovenija v letih 2013 in 2014 nanjo prenesla esencialno državno nalogo reševanja bank, pri kateri naj predlagateljica ne bi izvajala nalog centralne banke in zasledovala svojega temeljnega cilja stabilnosti cen, pač pa naj bi brez ustrezno urejenega financiranja izvajala prenesene naloge države. Predlagateljica svojo odškodninsko odgovornost po 350.a členu ZBan-1 razume kot odgovornost ne glede na protipravnost in krivdo. Šlo naj bi za bistveno strožjo odgovornost, kot sicer zadeva druge organe pri izvajanju javnih pooblastil. To naj bi bilo v neskladju s 152. členom Ustave ter 123. in 130. členom PDEU. Enako naj bi veljalo za dolžnost izplačevanja iz lastnih sredstev t. i. pavšalnih nadomestil, ki naj bi bila čisti socialni transfer.

6.

V zvezi s finančno neodvisnostjo centralne banke predlagateljica izpostavlja, da države ne smejo spraviti svojih centralnih bank v položaj, v katerem imajo nezadostna finančna sredstva za izpolnjevanje svojega mandata v nezmanjšanem obsegu (tako »evropskega« kot nacionalnega) ali nezadosten neto lastniški kapital. Predlagateljica izjavlja, da države članice ne smejo ovirati centralne banke pri oblikovanju rezerv do ravni, ki je potrebna, da lahko centralna banka kot članica Evropskega sistema centralnih bank (v nadaljevanju ESCB) izpolnjuje svoje naloge v zvezi s primarnim ciljem stabilnosti cen. V tej zvezi predlagateljica navaja, da mora centralna banka ohraniti zadostne zmožnosti oblikovanja rezerv za bodoča finančna tveganja zaradi nastopa morebitne finančne nestabilnosti. Protiustavna naj bi bila ureditev ZPSVIKOB, ki prihodnje dobičke predlagateljice (deloma pa tudi obstoječe splošne rezerve) preusmerja v financiranje tipično državnih nalog – reševanja bank in socialne problematike.

7.

V zvezi s prepovedjo monetarnega financiranja predlagateljica izpostavlja, da je bilo izvajanje izrednih ukrepov po ZBan-1 državna naloga, ki ne spada med naloge centralne banke v njenem ustavnopravnem pomenu. Zakonska ureditev teh ukrepov je kazala na poudarjen javni interes, da se zagotovi obstoj banke do njene sanacije, s tem pa tudi stabilnost finančnega sistema. Predlagateljica meni, da zato ne sme biti zavezanka za izplačilo odškodnin za škodo, nastalo pri izvrševanju izrednih ukrepov (razen kolikor bi odgovarjala za škodo, ki je neposredna posledica njenih krivdnih kršitev, pod enakimi pogoji kot drugi nosilci javnih pooblastil). Toliko bolj naj bi pravo EU prepovedovalo, da se predlagateljici naloži financiranje pavšalnih nadomestil kot (po vsebini) obveznosti države do tretjih oseb.

8.

Predlagateljica nasprotuje tudi javni objavi oziroma dostopnosti dokumentov in informacij zaupne narave, pri čemer se osredinja na tri dokumente (poročilo o obremenitvenih testih, poročilo o pregledu kakovosti sredstev in oceno vrednosti sredstev banke po prvem odstavku 261.b člena ZBan-1), za katere ji (v povzetku ali v celoti) javno objavo na spletu oziroma dostopnost v virtualni podatkovni sobi nalagata 10. in 22. člen ZPSVIKOB. Zatrjuje neskladje s 53. in 54. členom Direktive 2013/36/EU. Direktiva 2013/36/EU naj bi omejevala razkrivanje zaupnih informacij o nadzorovanih subjektih, pridobljenih pri opravljanju nadzorniških nalog. Ne bi naj bilo dopustno njihovo razkritje vsem potencialnim tožnikom, še toliko manj celotni javnosti. Predlagateljica trdi, da nekdanji imetniki izbrisanih kvalificiranih pravic za vložitev tožb po 25. členu ZPSVIKOB načeloma ne potrebujejo podatkov in informacij, ki naj bi bile dostopne v virtualni podatkovni sobi. V vsakem primeru pa naj bi bilo nujno, da je dostop tožnikov do posameznih zaupnih informacij pridržan presoji sodišča.

Sklep o predložitvi v predhodno odločanje Sodišču in o prekinitvi postopka

Za ogled celotnega čistopisa z dodatnimi funkcijami prikaza je potrebna prijava v portal.

Obvestilo o uporabi piškotkov