TFL Vsebine / Odločitve Ustavnega sodišča

Člen 350a Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13) je bil v neskladju z Ustavo. Člen 265 Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank (Uradni list RS, št. 44/16) je v neskladju z Ustavo. Državni zbor mora odpraviti protiustavnost iz prejšnje točke izreka te odločbe v šestih mesecih po njeni objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Do odprave protiustavnosti iz 2. točke izreka te odločbe se postopki na podlagi prvega odstavka 350.a člena Zakona o bančništvu prekinejo. Zastaranje odškodninskih terjatev iz prvega odstavka 350.a člena Zakona o bančništvu začne teči šest mesecev po uveljavitvi zakona, s katerim se Državni zbor odzove na protiustavnost, ugotovljeno z 2. točko izreka te odločbe. Členi 253, 253a, 253b, 261a, 261b, 261c, 261d in 261e, drugi odstavek 262.b člena ter členi 346, 347 in 350 Zakona o bančništvu niso bili v neskladju z Ustavo. Člen 41 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 96/13) ni bil v neskladju z Ustavo.

Zahtevnost ocene stabilnosti finančnega sistema v državi in njegove povezanosti z mednarodnimi finančnimi sistemi ter drugih ekonomskih okoliščin, pomembnih za izrek ukrepa izbrisa oziroma konverzije kvalificiranih pravic, ne pomeni, da ureditev ni jasna in določna, ampak le, da mora Banka Slovenije pred svojo odločitvijo opraviti poglobljeno in strokovno analizo vseh okoliščin. Ustavno sodišče pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava Evropske unije (EU), upošteva primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso Sodišča Evropske unije (SEU). Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja zahteva, naj vsi državni organi pravo EU pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo te organizacije oziroma v skladu z vsakokratnimi pravili, ki urejajo delovanje EU. Temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, so hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave. Enako zavezujoče so tudi določbe Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, kadar gre za izvajanje prava EU. Ustavno sodišče mora nacionalno pravo razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost. V obravnavanem primeru to pomeni, da je Ustavno sodišče pri razlagi izpodbijanih določb Zakona o bančništvu (ZBan-1) in pri razlagi Ustave ter pri presoji skladnosti ZBan-1 z Ustavo upoštevalo sodbo SEU v zadevi C-526/14, v kateri je SEU odgovorilo na vprašanja Ustavnega sodišča o veljavnosti in razlagi Sporočila o bančništvu, pri čemer je razložilo pomen več aktov oziroma pravil primarnega in sekundarnega prava EU. Za Ustavno sodišče vsebina Sporočila o bančništvu ni nepomembna, čeprav ne gre za zavezujoč pravni akt EU, ker je pri razlagi ZBan-1 v postopku ustavnosodne presoje treba upoštevati tudi vsebino Sporočila o bančništvu. Vlagatelji izpodbijajo zakonsko podlago za izredni ukrep izbrisa ali konverzije kvalificiranih obveznosti (oziroma pravic) banke, za katerega je bila pristojna Banka Slovenije. Kvalificirane pravice v več pomembnih vidikih niso bile pravno enakovredne navadnim terjatvam upnikov banke. Pretežno so namreč spadale v regulatorni kapital banke, ki je v prvi vrsti namenjen pokrivanju izgub banke in zaščiti drugih upnikov, zlasti deponentov. To pomeni, da so bili imetniki kvalificiranih pravic v insolvenčnih postopkih poplačani za navadnimi upniki, njihova deprivilegiranost pa se je izražala tudi izven stečajnih in likvidacijskih postopkov, saj so številna pravna pravila določala, da morajo nase prevzemati bistveno večji delež tveganj razvoja poslovnega podjema banke, kot je to veljalo za druge upnike banke. Kvalificirane pravice upnikov banke so bile po eni strani podrejene navadnim terjatvam, po drugi strani pa so bile tudi med seboj, glede na razvrstitev v štiri "rede", v razmerjih podrejenosti in nadrejenosti. Banka Slovenije je lahko pri odločanju o izrednem ukrepu prenehanja ali konverzije odločila, da kvalificirane pravice poznejšega reda v celoti ali delno prenehajo samo, če je odločila, da v celoti prenehajo kvalificirane obveznosti predhodnega reda, če pa je odločila, da se kvalificirane pravice poznejšega reda delno ali v celoti pretvorijo v navadne delnice banke, je to bilo dopustno le, če so v celoti prenehale ali so se v celoti pretvorile kvalificirane pravice predhodnega reda. Izredni ukrep izbrisa ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke se je uporabljal tudi za tiste kvalificirane pravice, ki so nastale pred uveljavitvijo materialnega in procesnega okvira tega ukrepa. Uveljavitev mehanizma prisilnega izbrisa ali konverzije za že obstoječe finančne instrumente ne posega za nazaj v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme. Izbris ali konverzija namreč ne moreta pripeljati do obveznosti imetnika kvalificirane pravice, da vrača banki ali kateremu drugemu subjektu denarne zneske, ki jih je iz naslova kvalificirane pravice od banke že prejel. Izpodbijana ureditev zgolj ukinja ali transformira določen obstoječi finančni instrument in tako posega v odprte, še nezaključene pravne položaje. Zato ne posega v prepoved retroaktivnosti zakona in ni v neskladju s 155. členom Ustave. Zakonodajalec ni posegel v načelo varstva zaupanja v pravo, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave in ki posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Izredni ukrep izbrisa ali konverzije je bil v vsebinskem smislu odločitev, da določena kategorija upnikov banke ne bo reševana s sredstvi javnih financ. Izbris ali konverzija sta se nanašala le na tiste finančne instrumente, za katere je bilo imetnikom vnaprej znano (čeprav v drugih vidikih), da imajo relativno pravno šibkejši in z možnostjo tveganja neplačila bolj obremenjen pravni položaj. Poleg tega je ZBan-1 v celoti upošteval načelo "noben upnik na slabšem kot v stečaju" (no creditor worse off), saj je morala Banka Slovenije v zvezi s prenehanjem ali konverzijo kvalificiranih obveznosti banke zagotoviti, da posamezni upnik zaradi prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke ne utrpi večjih izgub, kot bi jih utrpel, če izpodbijanega ukrepa ne bi bilo. Ni posega v načelo zaupanja v pravo, če gre za ukrep, ki ima v ekonomskem smislu podobne učinke, kot če bi država dopustila stečaj banke, potem pa bi odmeno za izgubljene pravne položaje oziroma nepoplačane terjatve dodelila le navadnim, ne pa tudi podrejenim upnikom banke. Kvalificirane pravice so varovane z ustavnopravnim jamstvom zasebne lastnine. Vendar pri izpodbijani ureditvi ne gre za poseg v to pravico. Izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank je izredna oblika insolvenčnega postopka oziroma ukrep, ki naj prepreči stečaj in omogoči nadaljnje poslovanje banke ali njeno nadzorovano prenehanje. Iz Ustave ne izhaja pravica vlagatelja, da mu država povrne denar iz naslova zasebnih investicij, ki so se izkazale za ekonomsko neuspešne. Izrek ukrepa, katerega temeljna predpostavka je, da mora upravičenec po izbrisu ali konverziji vedno dobiti (ohraniti) vsaj toliko), kot bi mu ostalo v stečaju, ne more pripeljati do posega v pravico do zasebne lastnine. Zato ni v neskladju s pravico iz 33. člena v zvezi s 67. členom Ustave. Izpodbijana ureditev pomeni v delu, v katerem imetnikom izbrisanih ali konvertiranih finančnih instrumentov ne priznava pravice, da v upravnem sporu izpodbijajo odločbo Banke Slovenije, pač pa jim daje drugačno sodno varstvo v obliki odškodninske tožbe, način izvrševanja pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave (drugi odstavek 15. člena Ustave). Ker je imel zakonodajalec za izbiro izpodbijane ureditve razumne razloge, ta ni v neskladju z Ustavo. To pa predvsem zato, ker izvršenega izbrisa ali konverzije kvalificiranih pravic dejansko ni bilo mogoče povrniti v prejšnje stanje, interes vlagateljev v banke pa je tipičen premoženjski interes, prizadetost katerega je mogoče učinkovito sanirati s prisoditvijo polne denarne odškodnine. V delu, v katerem je zakonodajalec odškodninsko sodno varstvo upravičencev oblikoval tako, da ni sprejel nobene posebne ureditve, ki bi upoštevala dejansko šibkejši položaj upravičencev v primerjavi z Banko Slovenije, s čimer so bile pomembno zmanjšane njihove možnosti za uspeh z bančnimi zahtevki, pa je bilo poseženo v pravico do sodnega varstva. Za ta poseg ni bil podan noben ustavno dopusten cilj. Ker iz sodbe SEU v zadevi C-526/14 izhaja, da je izpodbijani izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank reorganizacijski ukrep iz Direktive o reorganizaciji, so učinki tega ukrepa priznani v vseh državah EU in so s tem vsi upniki banke enako obravnavani, ne glede na to, v kateri državi je ta banka izdala podrejene obveznice. Zato ni podano neskladje z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je vezano na razlago Direktive o uskladitvi zaščitnih ukrepov, ki jo je v sodbi v zadevi C-526/14 podalo SEU. SEU je odločilo, da Direktiva o uskladitvi zaščitnih ukrepov ne nasprotuje temu, da se v posebnih okoliščinah sanacije bank z javnimi sredstvi ukrepi v zvezi z osnovnim kapitalom sprejmejo brez potrditve skupščine delničarjev družbe.