Odločba o ugotovitvi, da Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) ni v neskladju z Ustavo

64. Odločba o ugotovitvi, da Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-25/17-32

Datum: 14. 12. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Irene Komar in drugih, vsi Renče, ter Zveze ekoloških gibanj Slovenije – ZEG, Krško, ki jih vse zastopa Odvetniška družba mag. Kerčmar in partnerji, o. p., d. o. o., Nova Gorica, na seji 14. decembra 2022

Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) (Uradni list RS, št. 47/16) ni v neskladju z Ustavo.

Pobudniki izpodbijajo Uredbo o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV Gorica–Divača (odsek Renče) (v nadaljevanju Uredba). Zatrjujejo kršitev 2., 44., 72. in 153. člena Ustave, 6. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija), (Glej opombo 1) 7., 50., 51., 51.a, 57., 71. do 73. in 84.a člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) ter Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – v nadaljevanju ZUPUDPP).

Irena Komar, Matjaž Komar in Uroš Komar (v nadaljevanju prvi trije pobudniki) svoj pravni interes utemeljujejo z zatrjevanjem, da so lastniki zemljišč na območju izpodbijane uredbe. Posamezne določbe Uredbe ter pripadajoča grafika naj bi neposredno posegale v njihov pravni položaj. Prvi trije pobudniki navajajo, da Uredba na njihovih zemljiščih vzpostavlja konkretne prepovedi in omejitve rabe zemljišč, z njeno uveljavitvijo pa naj bi zanje nastopile tudi nekatere dolžnosti opustitve ravnanj ter dolžnost trpeti vsebinsko neopredeljene posege investitorja oziroma upravljavca.

Zveza ekoloških gibanj – ZEG (v nadaljevanju četrta pobudnica) svoj pravni interes utemeljuje z zatrjevanjem, da ima status društva v javnem interesu po ZVO-1 in status nevladne organizacije, ki na področju varstva okolja v Republiki Sloveniji deluje v javnem interesu. Utemeljuje, da bi ji bilo treba omogočiti sodelovanje v postopku, pri tem pa se sklicuje na 6., 13. in 34.a ter 71. do 73. člen ZVO-1. Četrta pobudnica trdi, da je dolžna skrbeti za to, da se, kadar je to potrebno, izvede presoja vplivov na okolje (v nadaljevanju PVO) in pridobi okoljevarstveno soglasje (v nadaljevanju OVS). Utemeljuje, da je na podlagi 14. člena ZVO-1 upravičena vložiti pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki škodljivo posegajo v okolje. Po njenem mnenju je treba pravni interes priznavati dovolj široko, da subjektom, ki delujejo na področju, ki ga ureja izpodbijani predpis, ni onemogočeno vsakršno delovanje za zaščito njihovih interesov.

Pobuda se v pretežnem delu opira na priloženo pravno mnenje Inštituta za javno upravo, v katerem sta bili ugotovljeni nezakonitost in protiustavnost izpodbijane uredbe in ki ga pobudniki povzemajo v svojo trditveno podlago. Pobudniki zatrjujejo, da v obravnavanem primeru ne gre za načrtovanje rekonstrukcije daljnovoda, temveč za novogradnjo, za katero bi morala biti izvedena PVO. Oporekajo odločitvi Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO), ki naj bi kljub jasnim navodilom in stališču Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) v odločbi z dne 25. 5. 2015 s sklepom z dne 26. 11. 2015 v predhodnem postopku ponovno odločila, da za načrtovani poseg ni treba izvesti PVO. Ker v postopku njenega sprejemanja ni bila izvedena PVO in ni bilo pridobljeno OVS, naj bi bila Uredba v neskladju s 7., 50., 51., 51.a, 51.b in 57. členom ZVO-1 in 72. členom Ustave. Pobudniki zatrjujejo tudi, da je bila iz predhodnega postopka izključena vsa javnost in da jim v tem postopku ni bilo omogočeno, da bi vplivali na odločitev o izvedbi PVO.

V postopku sprejemanja Uredbe naj bi bilo kršeno načelo sodelovanja javnosti. Pobudniki to utemeljujejo s tem, da pred javno razgrnitvijo osnutka državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju DPN) še ni bila sprejeta odločitev o tem, ali je treba opraviti PVO, ter s tem, da je bila po javni razgrnitvi spremenjena vsebina DPN in okoljskega poročila. Menijo, da ocena o (ne)nujnosti izvedbe PVO bistveno vpliva na vrsto postopka sprejemanja prostorskega akta, in trdijo, da Uredba ne bi smela biti sprejeta po posebnem postopku, ne da bi pred javno razgrnitvijo in objavo osnutka DPN obstajala veljavna, dokončna odločitev o tem, da PVO ni potrebna. Ker naj bi bil prvi sklep ARSO, da PVO ni potrebna, izdan šele 5. 1. 2015, tj. po javni razgrnitvi, je po mnenju pobudnikov podana postopkovna kršitev zahtev ZUPUDPP, ki ima bistven vpliv tudi na oblikovanje vsebine DPN. Navedena kršitev tudi kasneje naj ne bi bila sanirana, temveč se je sprejemanje DPN po posebnem postopku nadaljevalo tudi v času, ko je bila odločitev o tem, da izvedba PVO ni potrebna, z odločbo MOP z dne 25. 5. 2015 že odpravljena. Naknadna enaka odločitev ARSO z dne 26. 11. 2015 pa naj bi bila v času sprejetja in objave Uredbe še predmet preizkusa v pritožbenem postopku. Pobudniki trdijo, da opisani način vodenja postopka pomeni nedopustno kršitev procesnih pravic javnosti pri sprejemanju prostorskega akta in krši 44. člen Ustave. Posebej pomembna naj bi bila kršitev te pravice, kolikor se nanaša na četrto pobudnico, ki ji je bil z odločbo MOP z dne 26. 2. 2016 priznan status stranske udeleženke v postopku predhodne presoje. Ta status naj bi ji namreč omogočal, da pred sprejetjem Uredbe vpliva na odločitev v predhodnem postopku.

Pobudniki navajajo, da je bila edina javna razgrnitev opravljena od 12. 11. do 12. 12. 2014. Iz obrazložitve odločbe MOP z dne 23. 3. 2016 o sprejemljivosti vplivov izvedbe DPN na okolje (v nadaljevanju odločba CPVO) naj bi izhajalo, da je bil DPN na podlagi mnenja ARSO iz decembra 2015 spremenjen (pri čemer naj bi spremembe v tej odločbi ne bile podrobneje pojasnjene), iz obrazložitve in utemeljitve DPN pa naj bi bilo razvidno, da so bile na podlagi stališč do pripomb in predlogov javnosti rešitve prostorskega akta spremenjene. Pobudniki trdijo, da je iz primerjave grafik, ki prikazujeta območje DPN pred javno razgrnitvijo in po njej, razvidno, da so bila glede na prvotni predlog v varstveni pas energetske infrastrukture na novo vključena nekatera zemljišča in vnesene deponije izkopnega materiala. Trdijo, da sprememba poteka trase in vnos lokacij deponij pomenita spremembo vsebine prostorskega akta po javni razgrnitvi. Pri tem naj ne bi šlo za spremembi, ki bi sledili pripombam in stališčem z javne razgrnitve, saj se je javnost zavzela za kablovodni (podzemni) potek električnih vodov in ne za večji odmik električnega voda od stavbnih parcel. Da gre za pomembno spremembo, pa naj bi izhajalo tudi iz tega, da premik trase na novo ali v znatno večjem obsegu prizadene zemljišča, ki pred tem niso spadala v območje DPN, pri čemer pa naj bi lastniki teh zemljišč ne bili seznanjeni s spremembo. Prav tako naj bi lahko sprememba trase bistveno vplivala tudi na lokalne varovane okoljske dobrine, kot je stoletni hrast na zemljišču družine Komar. Pobudniki utemeljujejo, da bi morala biti opravljena dodatna, nova javna razgrnitev spremenjene trase. Da javnost ni imela možnosti sodelovati, je po navedbah pobudnikov razvidno tudi iz tega, da je bilo predmet javne razgrnitve okoljsko poročilo iz oktobra 2013, medtem ko iz tretjega odstavka 2. člena Uredbe izhaja, da je bilo okoljsko poročilo, na katerem temelji Uredba, izdelano šele v januarju 2016. Pobudniki prilagajo obe okoljski poročili in trdijo, da je novejše poročilo veliko obsežnejše ter vsebuje bistvene spremembe na področju voda, torej na enem od ključnih okoljskih področij, s katerimi javnost ni bila seznanjena. Pri tem se sklicujejo na sklep ARSO z dne 26. 11. 2015, iz katerega naj bi izhajalo, da je Urad za upravljanje z vodami podal mnenje, da je za nameravani poseg potrebna izvedba PVO ter da je treba posebno pozornost nameniti analizi možnosti izvedbe vkopnega daljnovoda glede na poplavno ogroženost. Na podlagi tega naj bi očitno prišlo do spreminjanja okoljskega poročila, ne da bi bila s tem seznanjena javnost. Obenem naj bi se sam organ, ki je vodil postopek celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO), pri ponovnem zaprosilu nosilcev urejanja prostora (v nadaljevanju NUP) za stališča in mnenja skliceval na drugi odstavek 46. člena ZVO-1, kar pomeni, da je presodil, da gre za bistveno spremembo plana (vsebine DPN). Tudi iz drugega mnenja Direkcije Republike Slovenije za vode z dne 15. 3. 2016 naj bi izhajalo, da je bil predlog DPN dopolnjen v februarju 2016. Pobudniki se sklicujejo tudi na zahteve Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL L 197, 21. 7. 2001 – v nadaljevanju Direktiva 2001/42/ES) in trdijo, da spreminjanje okoljskega poročila v primerih, ko to ne sledi pripombam javne razgrnitve, ampak na primer izhaja iz naknadnih zahtev NUP, terja ponovno javno razgrnitev in javno obravnavo. Pravilna izvedba okoljske presoje po mnenju pobudnikov vključuje ustrezno izvedbo posvetovanja z javnostjo, ki pa je mogoča le, če se javnosti zagotovi ustrezno okoljsko poročilo. Enaka zahteva pa po njihovem mnenju velja tudi za možnost javnosti, da se izjavi o okoljsko relevantnih vidikih vseh sprememb vsebine DPN, ki pomembno vplivajo na posamezne naravovarstvene, zdravstvene in kulturne vidike ter vidike varovanja posameznih delov okolja (vode, hrup, požarna varnost itd.). V postopku sprejemanja Uredbe naj bi zato prišlo do težjih kršitev procesne pravice javnosti do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, in sicer tako v luči prostorske zakonodaje kot v luči dejstva, da to posvetovanje ni bilo izvedeno v skladu z zahtevami ZVO-1 v zvezi z Direktivo 2001/42/ES.

Pobudniki oporekajo tudi vsebinskim omejitvam gradenj, kmetijske dejavnosti in drugih poseganj oziroma dejavnosti kot nedopustnim, nesorazmernim in nejasnim. Vsebinska nejasnost omejitev po njihovem mnenju pomeni tudi kršitev načela jasnosti in določnosti kot dela načela pravne države.

Pobudniki predlagajo svoje zaslišanje, zaslišanje prič ter postavitev izvedencev za energetski transport in za okolje in angažiranje profesorja Heinricha Brakelmanna z Univerze Duisburg-Essed.

Pobudniki so vložili dve dopolnitvi pobude. Z vlogo z dne 21. 11. 2017 so Ustavnemu sodišču posredovali sklep in odločbo MOP z dne 13. 11. 2017, s katero je bil odpravljen sklep ARSO z dne 26. 11. 2015 in zadeva vrnjena ARSO v ponovni postopek in odločanje. Z vlogo z dne 26. 7. 2018 pa so pobudniki dopolnili pobudo z navedbami o dolgoročnih škodljivih učinkih elektromagnetnega sevanja ter v dokaz priložili listine, ki naj bi to potrjevale.

Ustavno sodišče je pobudo vročilo Vladi. Vlada v odgovoru navaja, da se je postopek priprave DPN vodil v skladu z določbami ZUPUDPP, ki urejajo postopek priprave DPN brez postopka PVO (17. do 24. ter 39. člen ZUPUDPP). Pojasnjuje, da je iz odločbe MOP z dne 29. 12. 2011 o potrebni izvedbi CPVO izhajalo, da se bodo z DPN načrtovale ureditve, ki ne pomenijo posegov, za katere je treba izvesti PVO, zato je bilo s sklepom o pripravi DPN z dne 23. 8. 2012 odločeno, da se ta DPN pripravi po postopku brez PVO. Zaradi upoštevanja nekaterih pripomb in predlogov, danih v času javne razgrnitve od 12. 11. do 12. 12. 2014 (tudi pripomb družine Komar), naj bi se določene rešitve spremenile, zato je bila po navedbah Vlade 16. 6. 2015 izvedena še predstavitev spremenjenih rešitev iz osnutka DPN, ki je potekala na MOP in ki sta se je poleg predstavnikov Občine Renče – Vogrsko, Krajevne skupnosti Renče in predstavnikov koordinatorja udeležila tudi prva pobudnica in tretji pobudnik. Na predstavitvi naj bi bili predstavljeni ključni razlogi za pripravo spremenjenih rešitev na območju med stojnima mestoma (v nadaljevanju SM) 35 in 38. Koridor daljnovoda naj bi se na podlagi pripombe tretjega pobudnika pri SM 37 premaknil za približno 21 m bolj zahodno, tako da se v celoti izogne stavbnim zemljiščem tretjega pobudnika. Vlada nadalje navaja, da sta po seznanitvi s spremenjenimi rešitvami koordinator in Ministrstvo za infrastrukturo proučila vse dane pripombe in predloge javnosti in do njih 16. 7. 2015 zavzela skupna stališča, ki so bila tudi ustrezno objavljena in v katerih so podrobno pojasnjeni in utemeljeni razlogi za upoštevanje ali neupoštevanje pripomb.

Vlada pojasnjuje, da je bilo treba zaradi upoštevanja pripomb in predlogov z javne razgrnitve in posledično zaradi spremenjenih rešitev na določenih mestih izvesti dodatne predhodne arheološke raziskave, Ministrstvo za kulturo pa je na njihovi podlagi pripravilo dopolnitev smernic, na podlagi katerih je bilo dopolnjeno tudi okoljsko poročilo. Izdelovalec DPN je na podlagi stališč do pripomb z javne razgrnitve in na podlagi sprememb strokovnih podlag zaradi spremenjenih rešitev dopolnil osnutek DPN tako, da je izdelal predlog DPN, v skladu s tem pa so bili dopolnjeni tudi okoljsko poročilo in druge strokovne podlage. Vlada nadalje navaja, da je koordinator v skladu s 4. točko 39. člena ZUPUDPP z vlogo z dne 11. 12. 2015 pozval pristojne NUP, naj na predlog DPN podajo mnenje in odločitev o sprejemljivosti vplivov izvedbe DPN na okolje. Ker naj odločba CPVO še ne bi bila izdana in ker sta se na podlagi usklajevanja z nekaterimi NUP Uredba in okoljsko poročilo spremenila, naj bi koordinator 18. 2. 2016 z novo vlogo zaprosil za odločitev o sprejemljivosti vplivov izvedbe DPN na okolje na podlagi spremenjenega predloga DPN (dopolnitev iz februarja 2016) ter okoljskega poročila iz januarja 2016. Odločba CPVO naj bi bila izdana 23. 3. 2016. Vlada trdi, da, upoštevaje zahteve iz prvega odstavka 46. člena ZVO-1, dejstvo, da je bilo podlaga za odločitev spremenjeno okoljsko poročilo, ne pomeni nezakonitosti. Vlada pri tem pojasnjuje še, da izvedene spremembe niso povezane z gradnjo na območju zemljišč prvih treh pobudnikov, temveč gre le za spremembe okoljskega poročila zaradi usklajevanja rešitev z državnimi NUP na območju gradnje kablovoda (območje med SM 33 in SM 35).

Vlada pojasnjuje vsebino Uredbe in navaja razloge, ki utemeljujejo, da gre za rekonstrukcijo in ne gradnjo novega daljnovoda. Trdi, da nobena določba Uredbe ne učinkuje neposredno na pravni položaj tistih, katerih parcele sodijo v območje DPN, saj bodo za konkretne posege v prostor tekli upravni postopki, v katerih bodo lahko tisti, v katere pravni položaj bo poseženo, varovali svoje pravice.

Glede sprejetja DPN, ne da bi bil izveden postopek PVO, se Vlada sklicuje na prvo alinejo tretjega odstavka 4. člena ZUPUDPP in 50. člen ZVO-1. Trdi, da PVO ni časovno vezana na postopek priprave DPN, temveč se lahko izvede tudi po izdaji DPN, pred začetkom gradnje, če je odločeno, da je izvedba PVO potrebna. Vlada navaja, da je zakonska določba iz 51.b člena ZVO-1, ki se nanaša na dokumentacijo, na podlagi katere se v postopku priprave DPN zaprosi za izvedbo predhodnega postopka, opcijska ter da odločitev, pridobljena v predhodnem postopku, vpliva le na nadaljnje postopke in ne za nazaj. Vlada trdi, da je bistveno, da se za pridobitev projekta izvede PVO in pridobi OVS, kadar je to potrebno, in ne to, kdaj in v katerem postopku je to pridobljeno. Pojasnjuje, da sedmi odstavek 36. člena ZUPUDPP investitorja napotuje k izvedbi PVO in pridobitvi OVS po izdaji uredbe o DPN, če OVS ni bilo pridobljeno pred tem in je njegova pridobitev v skladu z odločitvijo v predhodnem postopku potrebna. V obravnavanem primeru naj bi bila izvedba PVO predvidena po izdaji Uredbe, v fazi pridobivanja gradbenega dovoljenja, če bi jo bilo v skladu z 51. členom ZVO-1 treba izvesti.

Vlada na podlagi vsega navedenega meni, da je pobuda v celoti neutemeljena, in Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da Uredba ni v neskladju z Ustavo in zakonom.