Odločba U-I-79/25

2026-01-1847

Odločba

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Strokovnega združenja zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, in drugih, ki jih vse zastopa Simona Marko, odvetnica v Mariboru, na seji 18. junija 2026

odločilo:

Tretja poved drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25), kolikor se nanaša na zdravstvene storitve, ki jih izvajajo koncesionarji v okviru koncesijske dejavnosti, ni v neskladju z Ustavo.

Pobudniki Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije, Ljubljana, Zdravniška zbornica Slovenije, Ljubljana, NEFRODIAL, d. o. o., Celje, Marija Cigler – dr. stomatologije, Slovenj Gradec, Zdravstvena ordinacija "Dr. Šolman", d. o. o., Ptuj, Žiga Volgemut, poslovno svetovanje, s. p., Petrovče, Žiga Volgemut, Petrovče, ter Anja Suzić, Radeče, so vložili pobudo, s katero izpodbijajo Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej). Za pobudnike je spornih več sprememb oziroma dopolnitev ZZDej, uvedenih z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 32/25 – v nadaljevanju ZZDej-N), ki velja od 21. 5. 2025. Pobudniki med drugim navajajo, da izpodbijajo 1. točko četrtega odstavka in tretjo alinejo petega odstavka 3.a člena, prvo poved prvega odstavka 3.č člena, drugi do peti odstavek 38. člena, tretji in peti odstavek 42. člena v zvezi z 8. točko prvega odstavka 44.j člena, 2. točko prvega odstavka in drugi odstavek 44.č člena v zvezi s 7. točko prvega odstavka 44.f člena ter drugo alinejo petega odstavka 44.f člena ZZDej. Te določbe, ki zadevajo različne pogoje za opravljanje zdravstvene dejavnosti ter koncesijska razmerja, naj bi bile v neskladju z 2., 14., 15., 22., 33., 49., 50., 51., 67. in 74. členom Ustave.

Pobudniki zatrjujejo, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v njihove pravne položaje in da ni mogoče pričakovati, da bodo ravnali v nasprotju z njimi ter tvegali sankcijo, kot je plačilo globe oziroma odvzem koncesije. Pobudniki naj bi bili izvajalci zdravstvene oziroma zobozdravstvene dejavnosti, ki kot fizična ali pravna oseba opravljajo zunajbolnišnično zdravstveno oziroma zobozdravstveno dejavnost na podlagi podeljene koncesije in brez nje (na trgu), na primarni ali sekundarni ravni. Pobudniki navajajo, da imajo koncesijo družbi NEFRODIAL in Zdravstvena ordinacija "Dr. Šolman" ter Marija Cigler. Strokovno združenje zasebnih zdravnikov in zobozdravnikov Slovenije naj ne bi opravljalo zdravstvene dejavnosti, temveč naj bi uresničevalo različne interese svojih članov. Tudi Zdravniška zbornica Slovenije naj ne bi opravljala zdravstvene dejavnosti in naj bi med drugim uveljavljala poklicne, ekonomske ter socialne interese zdravnikov in zobozdravnikov.

Glede tretje povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej pobudniki navajajo, da izpodbijajo to določbo, kolikor določa, da koncesionar izvaja dejavnost nepridobitno tako, da presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, in sicer za investicije v prostore in opremo, za stroške usposabljanja in izpopolnjevanja ter za plače zaposlenih ali tekoče stroške poslovanja. Po trditvah pobudnikov se izpodbijana ureditev v bistvu ne razlikuje od druge povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13 in 64/17 – v nadaljevanju ZZDej/17), ki je bila uvedena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 64/17 – ZZDej-K). Pobudniki poudarjajo, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 14) že presodilo, da je bila ureditev po ZZDej/17, kolikor je urejala presežke prihodkov za izvajalce zdravstvene dejavnosti v okviru javne zdravstvene službe, ki so gospodarske družbe in zasebni zdravniki, v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude. Zakonodajalec naj ne bi navedel ustavno dopustnih razlogov za ponovno omejevanje porabe morebitnih presežkov in naj bi prej veljavno ureditev, ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo, v nebistvenih delih zgolj terminološko spremenil. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s pravico do zasebne lastnine.

Plačilo zdravstvene storitve po koncesijskem programu naj bi koncesionar prejel na podlagi pogodbe z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije oziroma v skladu z uredbo Vlade. Prejeto plačilo naj bi vključevalo povračilo stroškov plač, usposabljanja zdravstvenih delavcev, materialnih stroškov in amortizacije. Da je koncesionar dolžan sredstva porabiti skladno z njihovim namenom, naj bi izhajalo že iz do zdaj veljavnih določb ZZDej. Pobudniki trdijo, da se z obveznostjo investiranja dobička v dejavnost obseg opravljenih storitev za zavarovane osebe ne poveča, zato ukrep ni v vsebinski povezavi s predmetom urejanja in nima pozitivnih učinkov na javno korist. Po odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 naj bi bil sprejet Zakon o zagotavljanju kakovosti v zdravstvu (Uradni list RS, št. 102/24 – ZZKZ) in javnemu interesu naj bi bilo zadoščeno s tem, da mora koncesionar kakovostno opraviti program zdravstvene storitve. Že po do zdaj veljavni ureditvi naj bi bilo pridobivanje dobička podrejeno javnemu interesu, saj naj bi zakonodajalec z zakonskimi normativi zagotavljanja kakovosti v zdravstvu koncesionarje zavezal k ustreznemu investiranju v dejavnost, ki jo izvajajo.

Izpodbijana ureditev naj bi grobo posegla v pravico do plačila za delo pri koncesionarjih, ki delujejo kot zdravniki oziroma zobozdravniki zasebniki in samostojni podjetniki. Plača teh naj bi bil ustvarjeni dobiček, ki naj bi si ga podjetniki izplačali v osebne namene. Po izpodbijani ureditvi naj bi bilo to prepovedano. Pobudniki razlagajo, da je izpodbijana ureditev, kolikor določa nepridobitnost storitev, v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU) in sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Zdravstvena dejavnost v Republiki Sloveniji naj bi bila po pravu EU organizirana kot gospodarska dejavnost oziroma kot storitev splošnega gospodarskega pomena, izpodbijana ureditev pa naj bi jo opredeljevala kot negospodarsko storitev. Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj tretjo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej v izpodbijanem delu razveljavi.

O pobudi se je najprej izrekla Vlada, ki glede tretje povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej poudarja, da je njen namen zagotoviti, da se sredstva, pridobljena iz javnega zdravstvenega sistema, uporabijo izključno za izboljšanje kakovosti, varnosti in dostopnosti zdravstvenih storitev v javnem sistemu, pri čemer gre za nepridobitno izvajanje javne službe, kar je skladno z naravo koncesijskega razmerja in ustaljeno ustavnosodno presojo. Koncesije naj bi zasebnim subjektom omogočale ekonomsko upravičenost vlaganj v prostore, opremo, kadre in podobno. Zasebniki naj bi investirali v lastne prostore, opremo in kadre, pri čemer naj bi jim javni sektor (zdravstvena blagajna, v določenih primerih tudi iz proračuna) v celoti plačeval storitve po pogodbeno določenih cenah. Koncesionarji naj bi imeli zagotovljene paciente, poleg tega pa naj bi lahko izvajali še tržno dejavnost. Koncesije naj bi bile podeljene brezplačno. Odločitev za pridobitev koncesije naj bi bila prostovoljna in koncesionar naj bi lahko koncesijo tudi odpovedal, če se mu stroškovno ne bi izplačala. Za nadzor nad pravilnostjo in smotrnostjo porabe sredstev, ki jih prejmejo koncesionarji, naj ne bi obstajala ustrezna sistemska kontrola. Šele z ZZDej-N naj bi se celovito uredilo vprašanje razmejevanja prihodkov in odhodkov na tržno dejavnost in dejavnost v okviru javne službe. Vlada razlaga, da koncesionarjem ni prepovedano ustvarjati dobička, temveč je določena le njegova namensko omejena poraba v okviru javne službe, kar ne pomeni odvzema lastnine, temveč ustrezno določitev načina njenega uživanja. Tveganja koncesionarjev naj bi bila izjemno nizka. Dopustitev neomejenega razpolaganja z dobičkom naj bi lahko zasebne izvajalce zdravstvene dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe kljub zahtevam po spoštovanju strokovnih standardov spodbujala k nesorazmernemu varčevanju na škodo pacientov.

V zvezi z očitki, da samostojni podjetniki in zasebni zdravstveni delavci ne bodo prejeli "ustreznika plače", Vlada navaja, da dohodek po obdavčitvi pripada izključno tem posameznikom, pri čemer je vsakokratni podjetnikov dohodek tudi tisto, kar podjetnik investira. Posamezniki naj bi lahko pridobili plačilo za svoje delo. Vlada trdi, da presežek prihodkov nad odhodki pomeni dobiček pri gospodarskih subjektih. Poslovni izid podjetnika kot razlika med prihodki in odhodki pa naj bi bil podjetnikov dohodek. Vlada navaja, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-194/17 in nato na področju lekarniške dejavnosti še z odločbo št. U-I-59/18 z dne 8. 9. 2022 (Uradni list RS, št. 132/22, in OdlUS XXVII, 20) omejitev porabe presežkov koncesionarjev, kot je bila določena po prej veljavni zakonski ureditvi, sicer razveljavilo, vendar naj bi hkrati navedlo, da je namen reinvestiranja dobička lahko legitimen, če je jasno in sorazmerno urejen. V ZZDej-N naj bi zakonodajalec to zahtevo upošteval in ukrep natančno utemeljil z vidika sorazmernosti posega v ustavne pravice. Vlada razlaga, da je omejitev svobodne gospodarske pobude sorazmerna, primerna, nujno potrebna in upravičena.

Na pobudo je odgovoril tudi Državni zbor, ki glede tretje povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej navaja v bistvenem enake razloge kot Vlada. Izpodbijana ureditev naj bi se bistveno razlikovala od ureditve po ZZDej/17, ki jo je Ustavno sodišče razveljavilo z odločbo št. U-I-194/17. Pred sprejetjem izpodbijane ureditve naj bi Državni zbor tehtal tudi druge možne rešitve, vendar naj bi se te izkazale kot manj primerne oziroma naj ne bi prispevale k javni koristi (kot na primer stroga ločitev javnega in zasebnega zdravstva, pri čemer se mora izvajalec odločiti, ali dela zgolj v javnem ali zgolj v zasebnem delu, ali uvedba obveznih reinvesticij tako, da mora koncesionar določen odstotek presežka porabiti za določen namen, ter omejitev višine dobička, s katerim lahko koncesionar prosto razpolaga).

Pobudniki se do zgoraj povzetih navedb Vlade in Državnega zbora niso posebej izjavili.

Ustavno sodišče je o delu pobude že odločilo z delno odločbo št. U-I-79/25 z dne 11. 12. 2025 (Uradni list RS, št. 112/25 – v nadaljevanju prva delna odločba), v kateri je tudi že pojasnilo dosedanji potek postopka in upoštevne okoliščine celotne zadeve, ter z delno odločbo št. U-I-79/25 z dne 12. 3. 2026 (Uradni list RS, št. 271/26 – v nadaljevanju druga delna odločba). Odprto je ostalo še vprašanje ustavne skladnosti tretje povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej, ki določa:

"Zdravstvene storitve, ki jih izvajajo javni zdravstveni zavodi in drugi javni zavodi iz šestega odstavka 8. člena tega zakona (v nadaljnjem besedilu: javni zavodi) in koncesionarji v okviru koncesijske dejavnosti, se izvajajo na nepridobiten način in z namenom varstva integritete namensko zbranih sredstev tako, da presežek prihodkov nad odhodki ta javni zavod oziroma koncesionar porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, in sicer za investicije v prostore in opremo (z namenom nenehnega izboljševanja kakovosti in varnosti zdravstvene obravnave), za stroške usposabljanja in stalnega izpopolnjevanja ter plač zaposlenih ali za tekoče stroške poslovanja."

Pobudniki izpodbijajo tretjo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej, kolikor se nanaša na dejavnost koncesionarjev, to je pravnih ali fizičnih oseb s koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe¹ kot sistema zdravstvenih storitev, ki ga v javnem interesu zagotavljajo država in občine ter se v celoti ali delno financira iz javnih sredstev, predvsem iz obveznega zdravstvenega zavarovanja.² Med pobudniki so fizične in pravne osebe, ki so izvajalci zdravstvene dejavnosti v okviru javne zdravstvene službe (imajo koncesijo za to dejavnost) in so statusno organizirani kot gospodarska družba, Marija Cigler pa je zasebna zdravstvena delavka.³

Ker nobeden od pobudnikov nima koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti in pobuda niti ne vsebuje navedb, ki bi se nanašale na lekarne, se presoja Ustavnega sodišča v tej odločbi ne nanaša na lekarniško dejavnost. Ustavno sodišče je izpodbijano določbo presojalo v obsegu, kolikor se nanaša na zdravstvene storitve, ki niso lekarniška dejavnost in jih izvajajo koncesionarji v okviru koncesijske dejavnosti po ZZDej.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Ta je podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj (drugi odstavek 24. člena ZUstS). Kadar pobudo vlaga več pobudnikov, v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo za izpolnjenost pogoja pravnega interesa zadošča, da pravni interes izkaže (vsaj) en pobudnik.

Iz ustavnosodne presoje izhaja, da zakonska omejitev porabe presežkov učinkuje neposredno na pravne položaje koncesionarjev. Ustavno sodišče je že navedlo, da je druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej/17, ki je določala, da se mora presežek prihodkov nad odhodki porabiti za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, neposredno posegala v pravni položaj vsakega koncesionarja na področju zdravstvenih koncesij in da ni bilo potrebe po izdaji izvedbenega predpisa ali oblastvenega posamičnega akta oziroma da od pobudnikov ni bilo mogoče pričakovati ravnanja v nasprotju z zanje spornimi določbami ZZDej, da bi tako izzvali uvedbo postopka za odvzem koncesije, saj bi se s tem izpostavili nesprejemljivemu pravnemu tveganju.⁴ Ustavno sodišče ne vidi ovir, da se to stališče ne bi uporabilo tudi v obravnavani zadevi, pri čemer je treba dodati, da je v skladu z 2. točko prvega odstavka 88. člena ZZDej tudi predpisana globa za prekršek, če bi pravna oseba kršila omejitev iz tretje povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej. Po navedenem je treba ugotoviti, da tudi v obravnavani zadevi izpodbijana ureditev neposredno učinkuje na pobudnice, ki imajo koncesijo na področju zdravstvene dejavnosti.

Upoštevaje navedeno, je Ustavno sodišče sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretje povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej, kolikor se nanaša na zdravstvene storitve, ki jih izvajajo koncesionarji v okviru koncesijske dejavnosti, in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.