TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. UVODNO

Slovenija se že vrsto let deklarativno uvršča med države, ki podpirajo digitalizacijo javnih storitev, poenostavljanje postopkov in razvoj uporabniku prijaznih rešitev. Digitalna preobrazba države je predstavljena kot ena ključnih razvojnih prioritet, pri čemer se pogosto poudarjajo hitrejši postopki, manj administrativnih bremen, boljša uporabniška izkušnja in večja dostopnost storitev za državljane.[1] Prav zato je toliko bolj paradoksalno, ko se v praksi pojavijo primeri, kjer država z administrativnimi ovirami in izrazito restriktivno interpretacijo zakonodaje preprečuje prav tiste tehnološke rešitve, ki bi lahko pripomogle k hitrejšim, cenejšim in učinkovitejšim storitvam.

Tak primer predstavlja razlaga sistema e-fotograf pri izdelavi fotografij za osebne dokumente. Namen uvedbe sistema je bil povsem legitimen in razumljiv: povečati varnost, zagotoviti sledljivost fotografij ter zmanjšati možnost zlorab pri izdaji osebnih dokumentov. Digitalni prenos fotografije neposredno v sistem, brez fizičnih fotografij in dodatnega skeniranja, je nedvomno korak v pravo smer. Toda problem nastane pri interpretaciji, po kateri samopostrežne foto naprave oziroma fotoavtomati ne bi smeli biti vključeni v sistem e-fotograf, čeprav zakon takšne prepovedi nikjer izrecno ne določa.

2. Avtomatizirano se ne sme, s študenti se pa lahko

Za osnovno pravno ozadje naj pojasnim, da je zakonodajalec leta 2025 noveliral Zakon o osebni izkaznici (ZOIzk-1)[2] in sprejel nov Zakon o potnih listinah (ZPL).[3] V 13.a členu ZOlzk-1 ter 19. in 20. členu ZPL je določil, da digitalno fotografijo zajame fotograf, vpisan v register e-fotografov. Ob prehodu na nov sistem je imetnik oziroma družba, ki upravlja fotoavtomate, pristojno resorno ministrstvo (Ministrstvo za notranje zadeve – MNZ) zaprosila za sestanek, na katerem bi se pogovorili o integraciji aplikacije za zajem digitalnih fotografij za identifikacijske dokumente s fotoavtomati. A MNZ je v odgovor na poziv na sestanek izdalo odločbo, v kateri je (med drugim) zapisalo, da »kot organ, ki je skladno z 13.a členom ZOIzk in 19. členom ZPL pristojno za zagotavljanje aplikacije za zajem digitalnih fotografij za identifikacijske dokumente, [...] ne more podati soglasja oziroma pozitivnega mnenja glede uporabe e-fotografa na vaših napravah za samopostrežno fotografiranje.« S to odločbo je tako MNZ odločilo o pravici nosilca dejavnosti in mu efektivno prepovedalo opravljati nadaljnjo dejavnost. Ministrstvo se je tako v odločbi postavilo na stališče, da sprejem 13.a člena ZOlzk-1 in 19. člena ZPL preprečuje uporabo e-fotografa v fotoavtomatih. 

Da bo zadeva še bolj paradoksalna, poudarjam, da je lastnik/direktor družbe s fotoavtomati vpisan v register e-fotografov. In v praksi to pomeni, da povsem samopostrežni zajem po mnenju MNZ ni dopusten, če pa nekdo fizično stoji ob fotoavtomatu in pritiska na ekran avtomata, pa to nikakor ni problematično. Sicer je res, da tam stoječi fotograf (oseba, ki je opravila izobraževanje za e-fotografa, v praksi največkrat kar študent, na podlagi t. i. študentske napotnice) usmerja stranko glede položaja pred aparatom in sproži zajem fotografije, nato pa to fotografijo digitalno vloži v sistem e-fotograf; a aparat vsebuje program, ki bi vse to naredil tudi sam, z glasovnim usmerjanjem in preverjanjem ustreznosti s pomočjo umetne inteligence (enako, kakor je veljalo in se izvajalo pred uporabo programa e-fotograf).

A ker zakon narekuje, da mora ena oseba fizično pritisniti gumb za zajem fotografije, tega upravljavec avtomatov ne sme omogočiti. In mora zraven stati fizična oseba, pritiskati na gumbe in izvajati nekaj, kar je bilo že davno digitalizirano. Domnevno zaradi preprečevanja zlorab, a že sedaj sistem e-fotograf sam zazna, ali je vložena fotografija v redu ali ne. Še več, program avtomatskega zajema bi prav tako sam preveril in preprečil t. i. morfiranje (spreminjaje) fotografij, kar je bil eden od deklarirano glavnih namenov spremembe zakona. Pri čemer je nedvomno vsakomur jasno, da je bistveno bolj tvegan dejavnik pri vsem tem človek, ne tehnologija. Oblast pa očitno forsira postopek z več človekovega vložka, ne pa objektivne in nediskriminirajoče tehnologije.

3. Tveganja so brez človeškega faktorja manjša

Ključno vprašanje zato ni, ali je digitalizacija dobra ideja – seveda je. Ključno vprašanje je, zakaj se digitalizacija razume tako ozko, da dopušča le en tradicionalni poslovni model, medtem ko se druge tehnološke rešitve izključuje, čeprav lahko izpolnjujejo enake tehnične, varnostne in sledljivostne standarde. Samopostrežne naprave danes niso več zgolj »foto kabine« iz preteklosti, temveč tehnološko napredni sistemi, ki omogočajo biometrično validacijo, preverjanje skladnosti z ICAO standardi, zaščito pred manipulacijami in celo zaznavanje poskusov uporabe umetno ustvarjenih oziroma morfiranih podob.

Pravzaprav je mogoče argumentirati, da lahko sodobne tehnološke rešitve pri samopostrežnem zajemu fotografij določena tveganja zmanjšujejo celo učinkoviteje kot klasičen postopek pri fotografu. Specializirane aplikacije omogočajo sprotno preverjanje položaja obraza, osvetlitve, kontrasta in drugih parametrov, uporabnika pa vodijo do pravilnega zajema fotografije. Pri tem sistem preprečuje neustrezne posnetke že v fazi zajema, namesto da bi se nepravilnosti ugotavljale naknadno.

Pomembno je poudariti tudi, da dosedanji javno znani primeri zlorab praviloma niso bili povezani s samopostrežnimi napravami, temveč z drugimi načini priprave fotografij. To kaže na bistveno dejstvo: problem največkrat ni v tehnologiji, temveč v ljudeh. Tudi najbolj strog administrativni sistem ne more povsem preprečiti človeških napak, malomarnosti ali namernih zlorab. Tehnologija je pri tem lahko celo del rešitve, saj omogoča več avtomatiziranih preverjanj, več sledljivosti in manj prostora za subjektivne posege.

Če država resnično želi spodbujati digitalizacijo, potem bi morala biti njena izhodiščna logika tehnološka nevtralnost. To pomeni, da se presoja rezultat in izpolnjevanje standardov, ne pa oblika ali poslovni model ponudnika. Če samopostrežna naprava omogoča enako raven varnosti, sledljivosti in tehnične kakovosti kot klasični fotograf, ni razumnega razloga za njeno izključevanje. Še posebej ne v primeru, ko zakon takšne prepovedi izrecno ne vsebuje.

Zato se vse bolj odpira vprašanje, ali je v ozadju restriktivne interpretacije res predvsem skrb za varnost ali pa morda tudi interes po omejevanju konkurence. Izključevanje samopostrežnih rešitev namreč neposredno vpliva na trg. Uporabnikom zmanjšuje izbiro, omejuje dostopnost storitev in povečuje stroške. Fotoavtomati pogosto omogočajo bistveno cenejšo storitev od klasičnega fotografiranja, hkrati pa so dostopni tudi na lokacijah, kjer fotografa sploh ni ali je oddaljen več kilometrov. Za številne uporabnike, zlasti v manjših krajih, predstavljajo praktično edino hitro in preprosto možnost.

Omejevanje takih rešitev zato ne pomeni le tehnološkega koraka nazaj, ampak tudi poseg v konkurenčnost trga. Manj konkurence praviloma pomeni višje cene, manj inovacij in slabšo uporabniško izkušnjo. Ravno konkurenca med različnimi ponudniki pa je eden ključnih mehanizmov, ki spodbuja razvoj kakovostnejših in cenovno dostopnejših storitev.

Posebej pomenljivo je dejstvo, da ne gre za prvi primer poskusa oblastne prepovedi oziroma izključitve fotografij, izdelanih s fotoavtomati, iz uporabe pri izdaji osebnih dokumentov. Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence (AVK) je v mnenju št. 306-111/2010-12 z dne 28. januarja 2013, že ugotovila, da določbe pravilnikov o osebnih dokumentih, ki so izrecno prepovedovale uporabo fotografij iz naprav za samopostrežno fotografiranje, predstavljajo oblastno omejevanje konkurence na trgu izdelave fotografij za osebne dokumente, za katero ni bilo izkazano, da bi ga upravičeval prevladujoč javni interes. AVK je med drugim poudarila, da evropska ureditev ne zahteva takšne prepovedi, da lahko fotografije iz naprav za samopostrežno fotografiranje ob izpolnjevanju vseh tehničnih standardov in navodil pristojnega ministrstva enakovredno služijo svojemu namenu ter da takšna prepoved neupravičeno postavlja v privilegiran položaj določeno skupino profesionalnih fotografov in povzroča škodo potrošnikom zaradi višjih cen in omejene izbire. Vzpostavitev ureditve, katere dejanski učinek je izključitev samopostrežnih naprav iz sistema e-fotograf, tako odpira enaka konkurenčnopravna vprašanja, na katera je organ, pristojen za varstvo konkurence, že pred več kot desetletjem izrecno opozoril.

4. Če se inovativnosti že ne spodbuja, naj se je vsaj ne blokira …

Posebej zanimivo je, da številne evropske države ubirajo povsem drugačno smer. V nekaterih državah so samopostrežne naprave že integrirane v sisteme javne uprave in omogočajo neposreden digitalni prenos fotografij za osebne dokumente. Drugod jih celo nameščajo neposredno na upravnih enotah, ker se je izkazalo, da pospešujejo postopke, zmanjšujejo administrativne obremenitve in izboljšujejo dostopnost storitev za državljane.[4] Slovenija bi zato težko prepričljivo utemeljila, zakaj naj bi bila enaka rešitev pri nas nenadoma nesprejemljiva ali nevarna.

V širšem smislu gre pri celotni zgodbi za pomembno vprašanje odnosa države do inovacij. Ali bomo digitalizacijo razumeli kot odprt proces, ki dopušča razvoj novih rešitev, ali pa kot administrativno nadzorovan sistem, ki pod pretvezo varnosti dopušča zgolj tradicionalne modele poslovanja? Resnična digitalna preobrazba namreč ne pomeni le uvajanja novih informacijskih sistemov, temveč predvsem spremembo miselnosti.[5] Pomeni pripravljenost države, da sprejme tehnološke novosti, če te izpolnjujejo zahtevane standarde in izboljšujejo uporabniško izkušnjo.

Na koncu je zato bistveno vprašanje zelo preprosto: ali želimo uporabnikom omogočiti hitrejše, cenejše in bolj dostopne storitve, ob enaki ravni varnosti, ali pa bomo pod krinko digitalizacije ustvarjali nove administrativne monopole? Če je cilj res večja varnost in bolj učinkovita javna uprava, potem bi morala država podpirati vse rešitve, ki ta cilj dosegajo – ne glede na to, ali gre za tradicionalni fotografski studio ali sodobno tehnološko podprto samopostrežno napravo.

Opombe:

[1] Ministrstvo za digitalno preobrazbo, Vlada Republike Slovenije: Digitalna Slovenija 2030 – Krovna strategija digitalne preobrazbe Slovenije do leta 2030, marec 2023.

[2] Uradni list RS, št. 35/11, 41/21, 199/21 in 17/25.

[3] Uradni list RS, št. 17/25.

[4] Glej denimo primer Nemčije, na <https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/kurzmeldungen/DE/2025/04/neue-passbilder.html> (9. 6. 2026).

[5] Konkretno glej denimo OECD: Digital Government Review of Slovenia - Leading the Digital Transformation of the Public Sector. OECD Digital Government Studies, Pariz 2021.