Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 10. člena zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov ni v neskladju z ustavo

5085. Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 10. člena zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov ni v neskladju z ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudo družbe Tobačna tovarna, d.o.o., Ljubljana, ki jo zastopa mag. Mitja Jelenič-Novak, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 22. novembra 2001

Prvi odstavek 10. člena zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov (Uradni list RS, št. 57/96) ni v neskladju z ustavo.

Navedbe pobudnice

Pobudnica izpodbija prvi odstavek 10. člena zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov (v nadaljevanju: ZOUTI), ki prepoveduje in omejuje reklamiranje tobačnih izdelkov s strani tobačne industrije in veletrgovine. Pravni interes utemeljuje z dejstvom, da je kot gospodarska družba, registrirana za proizvodnjo in prodajo tobačnih izdelkov, neposredno zavezana z ukrepi iz izpodbijane določbe. Ta naj bi posegala v ustavno svoboščino pobudnice iz 39. člena ustave. Meni, da svoboda izražanja po svoji naravi ni svoboščina, ki bi bila ozko vezana le na fizične osebe, saj se tudi pravna oseba lahko pojavlja kot nosilec in subjekt oblikovanja, izražanja in širjenja svojega mnenja.

Po mnenju pobudnice sta izpeljavi svobode izražanja, zaradi katerih je mogoče napadeno zakonodajo opredeliti kot protiustavno, (1) svoboda tiska in drugih oblik javnega izražanja ter (2) svoboda širjenja vesti. V pobudi se sklicuje na tujo ustavnopravno teorijo in sodno prakso o vprašanju svobode ekonomskega sporočanja, vključno s svobodo reklamiranja. Tako navaja, da je nemško Zvezno ustavno sodišče sprejelo stališče, da svoboda izražanja obsega tudi ekonomsko sporočanje, ki posreduje določeno mnenje ali pomeni podlago za oblikovanje mnenja, ter da je po večinskem stališču nemških ustavnopravnih teoretikov v okviru pravice do svobode izražanja ustavno varovana tudi pravica proizvajalcev in trgovcev, da javnosti posredujejo informacije o izdelkih in storitvah, s katerimi tržijo. Po navedbah pobudnice ustavnopravni teoretiki Danske, Grčije, Italije in Portugalske zagovarjajo stališče, da svoboda izražanja ni omejena le na izražanje osebnega mnenja posameznika, temveč obsega vse oblike sporočanja mnenj, dejstev in novic, ne glede na obliko in namen izražanja. Iz vrste odločb Vrhovnega sodišča Združenih držav Amerike (v nadaljevanju ZDA) naj bi izhajalo, da svobodo ekonomskega izražanja postopno vključuje pod okrilje svobode govora po prvem amandmaju k ustavi ZDA, nedvomno pa po navedbah pobudnice šteje svobodno ekonomsko izražanje v okvir svobode izražanja kanadsko vrhovno sodišče. V zvezi z judikaturo Evropskega sodišča za človekove pravice pobudnica navaja, da sodišče še ni sprejelo jasnega stališča glede povezanosti med svobodo izražanja in ekonomskim izražanjem, priznava pa pravico do svobode izražanja tako fizičnim kot pravnim osebam. Na podlagi navedenega in dejstva, da 39. člen ustave ne vsebuje omejitev svobode izražanja, kot jih vsebujejo ustave nekaterih drugih držav (da se svoboda izražanja ne nanaša na tržno komuniciranje), ne zadržkov glede izvrševanja te pravice, kot jih vsebuje drugi odstavek 10. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP), pobudnica sklepa, da svoboda izražanja po 39. členu ustave zagotavlja tudi svobodo vseh vrst ekonomskega sporočanja, vključno z reklamiranjem proizvodov in storitev.

Kako pomembna je svoboda izražanja v kontekstu ekonomskega reklamiranja, je po navedbah pobudnice razvidno tudi iz sodne prakse evropskih sodišč na področju konkurenčnega prava. Pobudnica navaja primer t.i. "šokantnih reklam", glede katerih so sodišča ugotovila, da nasprotujejo dobrim poslovnim običajem in zato pomenijo nelojalno konkurenco, ki je izrecno prepovedana tudi po 74. členu ustave. Pobudnica meni, da gre pri teh vrstah reklam hkrati tudi za vprašanje svobode izražanja, ki naj bi bila z ustavnopravnega vidika širša od svobodne gospodarske pobude in njene omejitve v smislu prepovedi nelojalne konkurence. Temeljne komunikacijske pravice naj bi se navezovale na konkurenčno pravo prek njihovega neposrednega učinkovanja na tretje. Po mnenju pobudnice se proizvajalec, ki reklamira svoje izdelke, lahko neposredno sklicuje na svobodo izražanja. Pobudnica tudi meni, da obstaja analogija med svobodo izražanja, ki je ena temeljnih ustavnih pravic, in prostim gibanjem blaga, ki je ena od štirih temeljnih pravic komunitarnega prava. Omenja vodilno odločbo Sodišča evropskih skupnosti, po kateri omejevanje prostega gibanja s strani države ni upravičeno, ker je sestavina prostega trga tudi omogočanje proste izbire med različnimi možnostmi. Ta naj bi bila mogoča samo, če je ponudnikom dana možnost reklamiranja njihovih izdelkov.

Glede ustavnopravne dopustnosti zakonodajnega omejevanja svobode izražanja pobudnica navaja tretji odstavek 15. člena ustave. Ugotavlja, da 39. člen ustave ne vsebuje določbe, ki bi bila vsebinsko enaka drugemu odstavku 10. člena EKČP ali omejitvam, ki jih poznajo ustave nekaterih drugih držav, oziroma da v ustavi ni izrecne ustavne določbe, na podlagi katere bi lahko zakonodajalec z zakonom posegel v svobodo izražanja ali jo omejil. Pobudnica pa ne vidi kakšne pravice drugih, ki bi potrebovala varstvo, ker bi vanjo posegala s svojo ustavno zagotovljeno svobodo izražanja. Zato po njenem mnenju poseg tudi iz tega razloga ne more biti dopusten.

V nadaljevanju pobudnica obširno predstavi svoj pogled na ustavnopravno razsežnost omejevanja svobode reklamiranja tobaka in tobačnih izdelkov. Poudarja, da omejitev pomembno posega v samo bistvo ustavnopravnega koncepta svobode izražanja in zaradi tega nima posledic zgolj na ozkem področju ekonomskega oglaševanja, temveč ima posledice za celoten spekter pojavnosti te svoboščine. Navaja, da je poglavitni razlog ustavne zaščite ekonomskega oglaševanja pravica posameznika do svobodne izbire. Ta po njenem mnenju pomeni, da ni dopustno zakonsko omejevati reklamiranja z namenom zmanjševanja povpraševanja po dovoljenih izdelkih ali storitvah. V primeru kajenja, ki naj bi zadevalo zgolj posameznika, naj bi bila ustavna vrednota svobodne izbire, kot sestavni del posameznikove ustavne pravice do zasebnosti in osebnostnih pravic, najmočnejša. Ker je uživanje tobaka v Sloveniji zakonito in se tiče predvsem posameznika, bi ustavno sodišče moralo že iz tega razloga vsakršno omejevanje reklamiranja tobačnih izdelkov oceniti kot protiustavno. Meni tudi, da omejitve reklamiranja tobaka in tobačnih izdelkov, vsebovane v 10. členu ZOUTI, ni mogoče šteti samo za delno prepoved, temveč gre dejansko za popolno prepoved. S stališča svobode izražanja naj bi bil namreč učinek enak, kakor če bi bilo reklamiranje v celoti prepovedano. Izjeme, ki jih določata 11. in 12. člen ZOUTI, po njenem mnenju ne morejo sanirati siceršnje kršitve svobode izražanja.

Pri izpodbijani ureditvi omejevanja reklamiranja tobačnih izdelkov gre po mnenju pobudnice za klasičen primer obnašanja države, ki "ve", kaj je najbolje za njene državljane. Alternativa paternalističnemu odnosu države naj bi bila ravno svoboda izražanja, opredeljena v 39. členu ustave. Ustavnopravni koncept svobode izražanja naj bi izhajal iz predpostavk, da informacija sama po sebi ne more biti škodljiva, saj bodo ljudje sami uvideli, kaj je v njihovem interesu, če bodo le dovolj dobro informirani. Pobudnica se sicer strinja, da zavajanje ljudi načeloma ne more uživati ustavnega varstva, vendar meni, da ga je pri določenih kategorijah izražanja treba tolerirati zaradi nevarnosti, da bo določen predpis v celoti onemogočil svobodo izražanja mnenj oziroma zato, ker ideološka narava informacije onemogoča odločitev o tem, kaj je "resnica" in kaj "laž". Pobudnica izpostavlja dejstvo, da ima javnost ustavno zagotovljeno pravico do vseh informacij, ki zadevajo njene odločitve. Zato meni, da v konkretnem primeru pravice pobudnice do izbire načina izražanja ni mogoče v celoti vezati zgolj na njen gospodarski razvojni interes, temveč jo je treba ocenjevati tudi s stališča svobode sprejemanja informacij tistih, ki jim je informacija namenjena. Poudarja, da pobudnica v reklamah ni nikoli zatrjevala, da tobak ali tobačni izdelki služijo določenemu namenu ali da imajo učinke, ki jih v resnici nimajo (kot npr. reklame za pralne praške). Po mnenju pobudnice lahko uporabno vrednost določenega izdelka objektivno določi samo javnost. Zdravstveno opozorilo, ki ga je proizvajalec tobaka dolžan natisniti na svoje proizvode, naj bi bilo zadostna informacija javnosti o morebitnih učinkih tobačnih izdelkov in naj bi obenem onemogočalo zavajanje s strani pobudnice. Če je državi zaradi lažjega obvladovanja vedenja njenih državljanov dovoljeno z blokado informacij izključevati državljane iz komunikacije, je po stališču pobudnice s tem prizadet posameznikov ponos in onemogočen njegov osebnostni in intelektualni razvoj. Če država ne zaupa javnosti, da bi se na podlagi svobodnega in odprtega pretoka informacij odločila o dovoljeni dejavnosti, kot je kajenje, se pobudnici postavlja vprašanje, zakaj bi ji potem zaupala presojo informacij in mnenj, ki zadevajo nasprotujoče si družbenopolitične teme. Če bi bilo državi dovoljeno prepovedati propagiranje dovoljene dejavnosti iz strahu pred nespametnimi odločitvami državljanov, potem po mnenju pobudnice ne ostane nič, kar bi preprečevalo, da to stori tudi na drugih področjih javnega odločanja.

Pobudnica navaja, da so empirične raziskave, opravljene v ZDA in drugod po svetu, ugotovile, da reklamiranje tobaka nima nobenega zaznavnega vpliva na porabo tobaka. Sklicuje se na sodbo kanadskega vrhovnega sodišča, ki naj bi zaradi kršitve svobode izražanja razveljavilo kanadski zakon o nadzoru nad tobačnimi izdelki. Slednji naj bi vseboval skorajda enake določbe kot izpodbijani ZOUTI. Sodišče naj bi med glavnimi razlogi za svojo odločitev navedlo, da ni našlo empiričnega dokaza o povezanosti med številom kadilcev in reklamiranjem tobačnih izdelkov. Pobudnica poudarja, da z reklamiranjem svojih tobačnih izdelkov nima namena povečevati uporabe tobaka nasploh, temveč je njen cilj zgolj v povečanju tržnega deleža. Z reklamiranjem naj bi ne privabljala novih kadilcev, temveč zgolj uporabnike konkurenčnih tobačnih izdelkov. Pobudnica naj bi svoje reklamiranje osredotočila na cigarete z manjšo vsebnostjo kondenzata, zato naj bi bili učinki reklamiranja njenih novih izdelkov izgubljeni, če bo reklamiranje prepovedano. Povsem nerealno naj bi bilo namreč pričakovati, da bi nastopila na trgu s popolnoma novo znamko cigarete z nižjo stopnjo vsebnosti nikotina in katrana, če uporabnikom sploh ne sme povedati, da je blago, ki ga prodaja, cigareta. V tem smislu naj bi bila tudi določba 12. člena ZOUTI povsem neuporabna, saj niti pobudnica niti kakšen drug proizvajalec ne moreta dati na trg proizvoda, ki bi imel takšne karakteristike, kot jih zahteva ("najlažja" cigareta na trgu naj bi imela vsebnost nikotina le 0,1 mg in katrana 1 mg).

Pobudnica še meni, da v kontekstu presoje ustavnosti zakonodajnega posega v pravico do svobodnega izražanja ni mogoče spregledati posledic, ki naj bi jih imela omejitev reklamiranja v narodnem gospodarstvu. Navaja zmanjšanje zaslužkov v vseh vrstah medijev in posledično izgubo delovnih mest za zaposlene v medijih ter zmanjšano podporo športnim, umetniškim in drugim družbenim dejavnostim. Verjetna posledica se pobudnici zdi tudi razširitev nove zakonodajne tehnike na druge problematične proizvode. Če bi sodišče odločilo, da izpodbijana določba ni v nasprotju z ustavo, naj bi bil to za državo signal, da lahko s cenzuro propagiranja izdelkov, katerih uporaba je zakonita, neovirano manipulira s svojimi državljani. Verjetni posledici prepovedi reklamiranja sta po mnenju pobudnice tudi upočasnjen proces prehoda kadilcev na tobačne izdelke z manjšo vsebnostjo kondenzata in zmanjšan interes proizvajalcev tobačnih izdelkov za razvijanje novih tobačnih izdelkov z nižjo vsebnostjo nikotina in katrana. Nazadnje opozarja še na neenakopraven položaj pobudnice nasproti tuji konkurenci. Pobudnica naj bi bila ob taki ureditvi že ab initio konkurenčno prizadeta, saj naj bi tuji proizvajalci tobaka prek tujih časopisov, satelitskih televizijskih programov in interneta dejansko imeli v rokah vse poglavitne vzvode reklamiranja.

Pobudnica je prepričana, da de iure omejitev (de facto pa prepoved) reklamiranja tobačnih izdelkov, kot jo določa izpodbijani prvi odstavek 10. člena ZOUTI, ne zdrži presoje sorazmernosti med ukrepi in cilji. Sklicuje se na sodno prakso ustavnega sodišča in Sodišča evropskih skupnosti ter navaja, da ob povsem nedokazani vzročni zvezi med omejevanjem reklamiranja tobačnih izdelkov in zmanjševanjem porabe tobačnih izdelkov ukrepi, ki jih uvaja ZOUTI, niso niti primerni niti nujni za doseganje zakonodajalčevega cilja, ter da zato nesorazmerno posegajo v njeno pravico do svobode izražanja. Po njenem mnenju bi lahko zakonodajalec neposredno zasledoval svoj cilj zmanjševanja porabe tobaka, ne da bi mu bilo zato treba poseči v svobodo izražanja npr. s sponzoriranjem izobraževalnih protikadilskih programov ali podpiranjem medicinskih programov odvajanja zasvojenosti s tobakom.

V dopolnitvi pobude pobudnica opozarja na direktivo Evropskih skupnosti, št. 98/93/EC o prepovedi oglaševanja in sponzoriranja tobačnih izdelkov, ki naj bi bila po interpretaciji slovenskega zakonodajalca tudi podlaga za sprejem izpodbijanega predpisa, in navaja, da jo je Sodišče evropskih skupnosti razveljavilo iz istih razlogov, na katere se v tem postopku sklicuje sama. Ugotovilo naj bi, da sporna direktiva posega v pravice, ki so zagotovljene članicam evropskih skupnosti do svobodne gospodarske pobude, prostega pretoka blaga in prepovedi omejevanja konkurence. V sodbi naj bi poudarilo, da je pravica do svobodne gospodarske pobude in prostega pretoka blaga v evropskih skupnostih tako pomembna za delovanje notranjega trga skupnosti, da so lahko v zaščito zdravja ljudi, kadar ne gre za prepovedano blago, sprejeti samo takšni omejitveni ukrepi, ki ne posegajo v delovanje svobodnega trga. Ocenilo naj bi, da je prepoved različnih oblik oglaševanja tobačnih izdelkov v takšni meri omejevala svobodno trgovanje znotraj skupnosti, da ga ni mogoče tolerirati.

Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano določbo kot protiustavno razveljavi oziroma ugotovi, da je v nasprotju z 39. členom ustave in naloži Državnemu zboru, naj protiustavnost v določenem roku odpravi.

Navedbe nasprotnega udeleženca

Državni zbor meni, da pobuda ni utemeljena. V odgovoru navaja, da je namen zakona omejevanje uporabe tobačnih izdelkov in preprečevanje njihovih škodljivih vplivov na zdravje. Izpodbijana delna prepoved reklamiranja je le eden izmed predpisanih ukrepov za dosego tega cilja in temelji na tretjem odstavku 15. člena in prvem odstavku 72. člena ustave. Državni zbor navaja, da v zdravo življenjsko okolje sodi tudi ozračje brez cigaretnega dima, ki ima poleg škodljivega vpliva na zdravje kadilcev tudi škodljiv vpliv na zdravje in počutje vseh, ki prihajajo na različne načine v neposreden stik s cigaretnim dimom. S tem, da si prizadeva za čimvečjo omejitev uporabe tobačnih izdelkov, država skuša zavarovati vse državljane pred njihovimi škodljivimi vplivi. Državni zbor poudarja, da je reklamiranje oblika tržnega sporočanja, katere cilj je pridobivati kupce za nakup proizvoda ali storitve oziroma za njuno uporabo in ne more pomeniti le izražanja mnenja v smislu 39. člena ustave. S propagiranjem tobačnih izdelkov je posredno izražen tudi namen pridobivanja ljudi k zdravju škodljivemu kajenju. Če je reklamiranje delno prepovedano, ljudje v bistveno manjšem obsegu sprejemajo (oziroma sploh ne) tista sporočila, ki se nanašajo na pozitivne vrednote kajenja. Zato je z omejitvijo reklamiranja mogoče bistveno vplivati na zmanjšanje uživanja tobačnih izdelkov. Državni zbor še navaja, da so v svetu že dolgo prisotne težnje po prepovedi reklamiranja škodljivih tobačnih izdelkov: da je Svetovna zdravstvena organizacija že leta 1988 začela uveljavljati petletni program "Evropa brez kajenja", ki so ga sprejele države Evropske skupnosti, tako da naj bi leto 1993 pomenilo tudi konec tobačne reklame; da je Evropska konferenca sprejela dokument "Nova Evropa brez tobaka1990"; da je Evropska skupnost sprejela direktive (november 1989 in maj 1990), s katerimi je omejila vsebnost katrana in nikotina v cigaretah, in da je večina evropskih držav omejila oglaševanje tobačnih izdelkov in kajenje na javnih mestih ter predpisala obvezna opozorila o škodljivosti kajenja in o škodljivih sestavinah cigaret. Meni, da je trditev pobudnice o nedemokratičnosti izpodbijane ureditve vprašljiva, saj imajo v Evropi podobno urejeno zakonodajo Norveška, Islandija, Belgija, Irska, Finska, Portugalska, Danska, Velika Britanija, Malta, Nizozemska, Švedska in Španija. Trdi še, da je Slovenija s pristopom k Svetovni zdravstveni organizaciji sprejela tudi njene obveznosti in usmeritve. Opozarja, da Deklaracija Svetovne zdravstvene organizacije z naslovom "Zdravje za vse do leta 2000" zahteva, da se z ukrepi javne politike poraba tobaka zmanjša za polovico, število nekadilcev pa naj bi doseglo vsaj 80% vseh prebivalcev. Ena od sprejetih strategij Svetovne zdravstvene organizacije (WHO) je prepoved reklamiranja in promocije tobačnih izdelkov in prepoved sponzoriranja tobačne industrije. Tudi v svetu naj bi se tobačna industrija omejitvam reklamiranja upirala z argumenti, da je prepoved reklame kratenje komercialne svobode in s tem ene temeljnih pravic tržnih subjektov. Vendar Državni zbor meni, da komercialna svoboda predstavlja tudi odgovornost do potrošnikov in je zato glede na dejstvo, da tobačni izdelki dokazano povzročajo slabšanje zdravja in celo prezgodnjo smrt, omejitev reklamiranja potrebna zaradi zavarovanja zdravja. Meni, da mora skrb za zdravje nedvomno prevladati nad parcialnimi komercialnimi interesi. Sklicuje se na drugi odstavek 10. člena EKČP, ki med drugim določa, da izvrševanje svobode izražanja vključuje tudi dolžnosti in odgovornosti in je zato lahko podvrženo obličnostnim pogojem, omejitvam in kaznim, ki jih določa zakon in so nujne v demokratični družbi zaradi zavarovanja zdravja.

Pravni interes

Po določbi 24. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pobudnica je gospodarska družba, registrirana za proizvodnjo in prodajo tobačnih izdelkov, zato je kot taka neposredno zavezana z ukrepi izpodbijane določbe. Ustavno sodišče je zato pobudnici priznalo pravni interes ter pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.