Odločba o razveljavitvi zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic

2318. Odločba o razveljavitvi zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude družb Lek, d.d., Ljubljana, Sava, d.d., Kranj, Mura, d.d., Murska Sobota, Pivovarna Union, d.d., Ljubljana, Terme Čatež, d.d., Brežice, ki jih zastopa Bojan Klenovšek, odvetnik v Ljubljani, in Abanke, d.d., Ljubljana, ki jo zastopata Bojan Klenovšek, odvetnik v Ljubljani, in Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d. n. o. - o. p., Ljubljana, po opravljeni javni obravnavi dne 20. februarja 2001, na seji dne 19. aprila 2001

Zakon o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (Uradni list RS, št. 13/00) se razveljavi.

Družba Lek je dne 13. 4. 2000 vložila pobudo za oceno ustavnosti 2. člena, 1. in 3. točke četrtega odstavka 3. člena, petega odstavka 3. člena ter 5., 7., 8. in 9. člena zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (v nadaljevanju: ZLPZ) in predlagala začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih zakonskih določb; predlagala je tudi, naj ustavno sodišče odloči o ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil ZLPZ sprejet. Dne 21. 6. 2000 so družbe Sava, Mura, Pivovarna Union in Terme Čatež vložile pobudo za oceno ustavnosti ZLPZ v celoti in predlagale zadržanje izvrševanja izpodbijanega zakona v celoti. Dne 11. 12. 2000 je pobudo za oceno ustavnosti ZLPZ vložila še Abanka. Lek navaja, da je delničar Zavarovalnice Triglav, ostale pobudnice navajajo, da so bile ustanoviteljice in zavarovanke Zavarovalne skupnosti Triglav in da je Zavarovalnica Triglav njena pravna naslednica. S tem utemeljujejo svoj pravni interes, ker se ZLPZ nanaša tudi na Zavarovalnico Triglav. Pobudnice v svojih navedbah izhajajo predvsem iz konkretnega primera Zavarovalnice Triglav.

Lek izpodbija posamezne določbe ZLPZ. Navedbe, ki se nanašajo na določbe 2., 5. in 7. člena ZLPZ, kot sporno izpostavljajo vprašanje ugotovitve vrednosti družbenega kapitala v zavarovalnicah oziroma vprašanje ugotavljanja in določitve razmerja med zasebnim kapitalom in nenominiranim družbenim kapitalom v zavarovalnicah. Sporna naj bi bila določitev datuma in metode, po kateri se ugotavlja vrednost celotnega kapitala zavarovalnic, vrednost zasebnega in družbenega kapitala ter razmerje med njima. Zatrjuje, da so izpodbijane določbe ZLPZ v neskladju s 33. členom ustave in s 1. členom Protokola št. 1 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju: EKČP), ki ureja varstvo zasebne lastnine, s 155. členom ustave (prepoved retroaktivnosti) in z 2. členom ustave (načelo varstva zaupanja v pravo).

Pobudnica Lek meni, da se razmerje med zasebnim in družbenim kapitalom ne more ugotavljati na dan 31. 12. 1998, kot to določa ZLPZ, saj do pomešanja obeh vrst premoženja ni prišlo na ta dan, temveč ob ustanovitvi sedanjih zavarovalnic kot delniških družb. Zato bi morali upoštevati realno vrednost prenesenega premoženja na dan ustanovitve zavarovalnice, ki se je preoblikovala iz zavarovalne skupnosti. Izpodbijana ureditev ugotavljanja vrednosti celotnega, zasebnega in družbenega kapitala ter določanje razmerja med zasebnim in družbenim kapitalom po mnenju pobudnice posega v zasebno lastnino novih delničarjev zavarovalnice, saj se nenominirani kapital vrednoti drugače kot zasebni kapital, čeprav bi morali obe vrsti kapitala deliti enako usodo oziroma bi za obe vrsti kapitala morala veljati enaka metoda določanja vrednosti. Izpodbijana ureditev v ZLPZ naj bi povzročila, da je vrednost družbenega kapitala znatno precenjena na škodo zasebnega kapitala, kar pomeni neutemeljeno oškodovanje zasebnih delničarjev, saj se zmanjšuje njihov lastniški delež v osnovnem kapitalu zavarovalnice.

Kršitev 155. člena ustave je po mnenju družbe Lek v tem, da se z določitvijo razmerja med družbenim in zasebnim kapitalom na dan 31. 12. 1998 zasebnim delničarjem jemlje pravico do uveljavljanja njihovih delničarskih pravic v obsegu, ki so jih pridobili z vplačilom delnic ob ustanovitvi zavarovalnice, v primeru Zavarovalnice Triglav na dan 28. 12. 1990, zato naj bi ZLPZ učinkoval za nazaj in posegal v že vzpostavljena razmerja.

Kršitev načela varstva zaupanja v pravo iz 2. člena ustave utemeljuje družba Lek s tem, da je vplačala delnice zato, ker je utemeljeno pričakovala, da bo z dodatnim predpisom, predvidenim v takrat veljavnem 123.a členu zakona o temeljih sistema premoženjskega in osebnega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 17/90 in nasl. - v nadaljevanju: ZTSPOZ90) t. i. nenominirani družbeni kapital dobil le titularja in da se bo njegov obseg ugotavljal po stanju ob ustanovitvi Zavarovalnice Triglav ter da določitev titularjev nenominiranega družbenega kapitala ne bo prizadela njenega deleža. Določba 5. člena ZLPZ naj bi bila v neskladju z 2. členom ustave tudi zato, ker se določba o opredelitvi kriterijev za ugotovitev deleža družbenega kapitala sklicuje na povsem neopredeljen pojem "ustrezna merila in metode vrednotenja", kar naj bi dopuščalo različne interpretacije te določbe ter popolno arbitrarnost ocenjevalcev in vlade.

Družba Lek nadalje izpodbija določbe 1. točke četrtega odstavka 3. člena v zvezi s petim odstavkom 3. člena in 3. točke četrtega odstavka 3. člena ZLPZ. Navedene določbe so po njenem mnenju sporne z vidika dopustnosti določitve določenih korporacijskih upravičenj v zavarovalnici v korist Republike Slovenije kot zastopnika interesov nenominiranega družbenega kapitala. Po mnenju pobudnice je sporno, da določena upravičenja, ki v ustroju delniške družbe pripadajo delničarjem, zakon podeli državi, še preden ta formalno postane delničar zavarovalnice. Lek v tej zvezi zatrjuje kršitev 2. in 33. člena ustave. Titularji t.i. nenominiranega družbenega kapitala bodo po njenem mnenju lahko začeli uveljavljati svoje delničarske pravice šele, ko bodo pridobili status delničarja v zavarovalnici.

Navedbe v pobudi družbe Lek se nanašajo tudi na ustavnost določbe 8. in 9. člena ZLPZ in sicer z zatrjevanjem o neustreznosti ureditve postopka, ki predvideva uporabo pravil upravnega postopka. Pobudnica meni, da takšna ureditev pomeni kršitev 6. člena EKČP in 22. člena ustave.

Lek tudi predlaga, naj ustavno sodišče odloči o ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil ZLPZ sprejet. Navaja, da je ZLPZ v tretjo obravnavo prišel v skoraj popolnoma spremenjenem besedilu, zato bi se moral postopek sprejemanja zakona začeti znova. V tej zvezi zatrjuje kršitev 1. člena ustave (načelo demokratičnosti) in kršitev 89. člena ustave (zakonodajni postopek) ter 196. in 197. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93 in nasl. - v nadaljevanju: poslovnik).

Družbe Sava, Mura, Pivovarna Union in Terme Čatež ter Abanka izpodbijajo ZLPZ v celoti. Navedbe v teh pobudah nasprotujejo sami ideji in temeljni zasnovi izpodbijanega zakona. Po mnenju pobudnic v zavarovalnicah sploh ni nenominiranega družbenega kapitala, ki bi ga bilo treba lastninsko preoblikovati na način, določen z ZLPZ. V tej zvezi zatrjujejo kršitev 33. člena ustave (pravica do zasebne lastnine) in drugega odstavka 14. člena ustave (enakost pred zakonom).

Nedopusten poseg v zasebno lastnino pobudnice utemeljujejo s tem, da kapital, katerega lastninjenje v korist Republike Slovenije in njenih skladov predvideva ZLPZ, ni bil nikoli premoženje Republike Slovenije niti to premoženje ni bilo družbeno, temveč so titularji tega premoženja lahko le ustanovitelji nekdanje zavarovalne skupnosti in njeni zavarovanci. Po mnenju pobudnic je izpodbijani zakon napačno določil titularja tako imenovanega družbenega kapitala v zavarovalnicah in pomeni podržavljenje premoženja pobudnic. Po mnenju pobudnic ZLPZ posega v njihove premoženjske pravice, ki so jih pridobile v zvezi s prenesenim premoženjem iz nekdanje zavarovalne skupnosti na sedanjo zavarovalnico kot ustanoviteljice in zavarovanke zavarovalne skupnosti.

Pobudnice svoje stališče, po katerem so titularji prenesenega premoženja lahko le ustanovitelji in zavarovanci nekdanje zavarovalne skupnosti, izpeljujejo iz značilnosti organiziranja in delovanja nekdanje zavarovalne skupnosti ter iz značilnosti preoblikovanja zavarovalne skupnosti v letu 1990. Pobudnice izhajajo iz stališča, da je nekdanja zavarovalna skupnost delovala kot vzajemna zavarovalnica, preoblikovanje iz zavarovalne skupnosti v zavarovalnico po ZTSPOZ90 pa naj bi bilo izvedeno kot prenosno preoblikovanje vzajemne zavarovalnice v delniško družbo.

Pobudnice navajajo, da je v skladu z zakonom o temeljih sistema premoženjskega in osebnega zavarovanja (Uradni list SFRJ, št. 24/76 - v nadaljevanju: ZTSPOZ76) zavarovalna skupnost delovala po načelu vzajemnosti in solidarnosti, da so ustanovitelji in zavarovanci zavarovalne skupnosti zagotovili vsa sredstva za njeno ustanovitev in delovanje, da so jo kot taki tudi upravljali in da so jim ob morebitni likvidaciji zavarovalne skupnosti pripadala vsa preostala sredstva zavarovalne skupnosti.

Pobudnice še navajajo, da so v zavarovalni skupnosti sicer obstajali različni pravni režimi premoženja, pri čemer iz analize pravne ureditve po ZTSPOZ76 zaključujejo, da so sredstva ustanovitvenega sklada pripadala ustanoviteljem, sredstva delovne skupnosti delno ustanoviteljem, delno pa imetnikom zavarovalnih polic, torej zavarovancem, zavarovalna sredstva pa so pripadala zavarovancem. Tako je po mnenju pobudnic že ZTSPOZ76 opredeljeval, kdo je titular sredstev v zavarovalni skupnosti, in je bil torej ves tako imenovani nenominirani družbeni kapital dejansko nominiran, saj je bilo jasno, komu so pripadale vse pravice v zvezi s temi sredstvi. Iz načina ustanovitve zavarovalnih skupnosti, njihovega upravljanja in načina njihovega prenehanja naj bi izhajalo, da v zavarovalnih skupnostih ni bilo nenominiranega družbenega kapitala in da so imeli ustanovitelji oziroma zavarovanci zavarovalne skupnosti vseskozi vsebinsko podobne pravice, kot jih imajo ustanovitelji in zavarovanci vzajemne zavarovalnice. Ker naj bi bilo ves čas znano, kdo je titular sredstev v zavarovalni skupnosti, po mnenju pobudnic ZLPZ pomeni podržavljenje njihovega premoženja in poseg v njihove premoženjske pravice, ki so jih imele (pridobile) na premoženju, prenesenem iz nekdanje zavarovalne skupnosti na sedanjo zavarovalnico.

Po mnenju pobudnic jim ZTSPOZ90 njihovih pravic ni odvzel, saj je ureditev tega vprašanja (torej lastninskega preoblikovanja oziroma določitev titularjev prenesenega premoženja) le prepustil kasnejšemu zakonu. ZLPZ bi zato moral urediti le način določitve titularjev prenesenega premoženja, pri tem pa upoštevati premoženjska upravičenja pobudnic kot nekdanjih ustanoviteljev in zavarovancev zavarovalnih skupnosti.

Kršitev načela enakosti pred zakonom pobudnice utemeljujejo s primerjavo z bankami. Pri spreminjanju bank v kapitalske družbe so bile pravice ustanoviteljev dosledno spoštovane, saj so ustanovitelji bank svoje premoženjske pravice (ustanoviteljske vloge) v procesu lastninjenja lahko spremenili v delnice bank. ZLPZ pa določa povsem drugačen režim lastninjenja za enake vrste premoženje. Po mnenju pobudnic ni razlogov za drugačno obravnavanje ustanoviteljev zavarovalnih skupnosti v primerjavi z ustanovitelji bank pri njihovem preoblikovanju, saj je bila opredelitev bank in opredelitev zavarovalnih skupnosti v prejšnji ureditvi povsem primerljiva.

Državni zbor v odgovoru poudarja, da so nekdanji predpisi jasno ločevali med sredstvi zavarovalne skupnosti, ki jih je prejela od premij svojih zavarovancev, in med združenimi sredstvi. Navaja, da so delničarji preoblikovanih zavarovalnic postali le upravljalci družbenega kapitala, ki je bil prenesen iz nekdanje zavarovalne skupnosti, niso pa mogli pridobiti lastninskih upravičenj, in da lastninsko preoblikovanje tega družbenega kapitala lahko uredi le zakon. Državni zbor še navaja, da je ustavna ureditev iz leta 1974 določala nelastninski koncept družbene lastnine. Nadalje zatrjuje, da v primeru zavarovalnih skupnosti ni šlo za vzajemne zavarovalnice, da zavarovanci niso nujno nosili obveznosti izgub in da zavarovalne skupnosti niso upravljali po članskem principu, temveč po delegatskem sistemu, ki je temeljil na dejstvu združevanja sredstev iz družbene lastnine, prav tako pa je tudi v zavarovalni skupnosti obstajalo samoupravljanje v okviru delovnih skupnosti delavcev. Navaja še, da po zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 in nasl. - v nadaljevanju: ZLPP), v skladu s katerim so se lastninsko preoblikovale tudi pobudnice, v otvoritvene bilance teh podjetij niso bila vključena sredstva, vložena v zavarovalnice, zato bi bilo tudi v primeru, če bi se ta sredstva (knjigovodsko) pojavila pri samih pobudnicah, treba za ta del družbenega kapitala titularje šele določiti.

Glede izbranega datuma v izpodbijanem zakonu Državni zbor meni, da ne more pomeniti posega v ustavne pravice, če je zagotovljeno ustrezno vrednotenje in ugotavljanje stanja in gibanja kapitala. ZLPZ naj bi ustrezno upošteval tako revalorizacijski dejavnik kot tudi dejavnik uspešnosti gospodarjenja z določitvijo povprečne donosnosti kapitala, izbrana določitev datuma pa upošteva predvsem praktične vidike.

Glede primerjave z bankami Državni zbor navaja, da ta ni ustrezna, saj gre za v temelju različna sredstva, prav tako pa je treba upoštevati dejstvo, da je bila opravljena sanacija bank s strani države in so banke prešle dejansko v državno last.

Glede uporabe pravil upravnega postopka Državni zbor poudarja, da imajo upravičenci zagotovljeno sodno varstvo. Glede upravljalskih upravičenj Republike Slovenije pa Državni zbor v svojem odgovoru meni, da je takšna ureditev v ZLPZ upravičena in sledi javnemu interesu, da se družbeni kapital v zavarovalnicah ugotovi in lastninsko preoblikuje, v tem času pa zavaruje.

Glede postopka sprejemanja zakona Državni zbor navaja, da je bil zakon v tretjo obravnavo predložen v skladu s poslovnikom, da je Državni zbor opravil razpravo o amandmajih, o njih s predpisano večino odločil in nato v skladu s svojim poslovnikom odločil še o predlogu zakona v celoti.

Ustavno sodišče je prejelo tudi mnenja vlade ter Ministrstva za finance. Ustavno sodišče je zaprosilo za strokovno mnenje dr. Ivana Ribnikarja in mag. Velimirja Boleta. Prav tako je zaprosilo za dodatno mnenje Inštitut za gospodarsko pravo v Mariboru, na čigar mnenje se sklicujejo vsi udeleženci v tem postopku. Mnenje o navedbah pobudnic je posredovala tudi Agencija za zavarovalni nadzor.