TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod**

Ministrstvo za javno upravo (MJU) je ob pripravi sprememb Zakona o lokalnih volitvah v letu 2023 analiziralo spoštovanje načela splošne in enake volilne pravice pri določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta. Pregledalo je vse občine, ki volijo občinski svet v več kot eni volilni enoti.¹ Na podlagi te analize je v 65 občinah,² med drugim tudi v občini Sveta Trojica v Slovenskih goricah (v nadaljevanju tudi le Sv. Trojica),³ ugotovilo, da so odstopanja od temeljne zahteve, ki izhaja iz načela enakosti volilne pravice in izrecne zahteve prvega odstavka 20. člena Zakona o lokalnih volitvah (ZLV),⁴ bistvene in lahko pomenijo kršitev tako 20. člena ZLV kot tudi poseg v enakost volilne pravice. Poenostavljeno zapisano: ugotovilo je, da je odstopanje med številom volivcev med volilnimi enotami za več kot 10 odstotkov navzgor ali navzdol, zato je občinam zapovedalo, da bodo morale bodisi spremeniti meje volilnih enot bodisi število volilnih enot ali pa število članov občinskega sveta. Rok za to je bil določen na pomlad 2025, sicer je MJU opozorilo, da bo presojo ustavnosti omenjenih odlokov prepustilo Ustavnemu sodišču. V lokalnih okoljih, kjer se vedno bije oster boj res za prav vsakega posameznega volivca, je kakršnakoli sprememba narejena s tresočo roko, predvsem pa so volivci spremembam po naravi stvari manj naklonjeni; hitrim pa sploh.

2. Pravni okvir je jasen …⁵

Ustava Republike Slovenije⁶ v 43. členu ureja načelo enake in splošne volilne pravice. Enakost volilne pravice pomeni enako vrednost glasu vsakega volivca, zaradi česar se pri oblikovanju volilnih enot upošteva načelo, da se en član predstavniškega telesa voli na približno enako število prebivalcev oziroma volilnih upravičencev.⁷ Če je občina razdeljena na volilne enote, ZLV v 20. členu določa, da se te oblikujejo tako, da se en član občinskega sveta voli na približno enako število prebivalcev. Je pa pri tem treba poudariti, da enakost volilne pravice ne zagotavlja enakomerne zastopanosti posameznih območij občine, temveč zgolj enakovredno obravnavo glasu vsakega volivca.⁸ Občinski svet sprejme odlok, s katerim določi volilne enote za volitve članov v predstavniških in individualno voljenih organih lokalnih skupnosti, odlok pa mora biti skladen tako s tretjim odstavkom 153. člena Ustave kot tudi z določbami ZLV.

Beneška komisija poudarja, da so načela splošnosti, enakosti, svobode, tajnosti in neposrednosti volilne pravice peterica načel, na podlagi katerih temelji evropska volilna dediščina.⁹ Volilna načela so mehanizmi, s katerimi se oblikuje, zagotavlja in uresničuje oziroma omejuje volilna pravica.¹⁰ Načelo enakosti volilne pravice volivcem zagotavlja, da so enako obravnavani tako glede pridobitve volilne pravice kot tudi pri njenem uresničevanju, bodisi v fazi oblikovanja predlogov kandidatur bodisi pri glasovanju in s tem možnostih vplivanja na volilni izid.¹¹ Beneška komisija pri tem poudarja, da morajo biti z vidika spoštovanja načela enakosti volilne pravice pri lokalnih volitvah sedeži enakomerno razporejeni med volilne enote, in sicer na podlagi meril, kot so: prebivalstvo, število državljanov s stalnim prebivališčem (vključno z mladoletnimi osebami), število registriranih volivcev in število oseb, ki so dejansko glasovale, pri čemer se lahko uporabi kombinacija teh meril ob upoštevanju geografskega merila ter upravnih ali zgodovinskih meja. Najpogosteje uporabljeno merilo pri oblikovanju volilnih enot je število prebivalcev, pri čemer se idealno število prebivalcev na posameznega izvoljenega člana izračuna tako, da se deli število vseh prebivalcev s številom mandatov, ki so podeljeni v vseh volilnih enotah.¹²

Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah¹³ določa, da je največji odmik od matematične enakosti odvisen od konkretnih okoliščin v posameznem primeru, vendar lahko ta le redko preseže 10 odstotkov in nikoli 15 odstotkov, razen v izjemnih primerih.¹⁴ Ustavno sodišče je že presojalo skladnost odlokov o določitvi volilnih enot za volitve članov v predstavniških organih lokalne skupnosti, pri čemer je v zadevi U-I-319/98¹⁵ ugotovilo neustavnost odloka, ki je določal odstopanje 33,3 odstotka navzgor in 26 odstotkov navzdol od matematične enakosti v občini, v odločbi U-I-326/02¹⁶ pa je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost odloka pri razmerju 1,55 : 1 med velikostjo najmanjše in največje volilne enote oziroma odmik od matematične enakosti 28,66 odstotka navzgor in 16,89 odstotka navzdol od matematične enakosti volilnih enot. V odločbi U-I-401/02¹⁷ je Ustavno sodišče poudarilo, da so argumenti zastopanosti vseh delov občine pomembni pri določanju volilnih enot, vendar ne upravičujejo tako velikega odstopanja (maksimalni relativni odklon je bil po podatkih pobudnika 71 odstotkov), kot je bilo podano v konkretnem primeru. V odločbi U-I-402/22¹⁸ pa je Ustavno sodišče zapisalo celo, da iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da 5-odstotno odstopanje od povprečne velikosti volilne enote še zagotavlja spoštovanje načela enake volilne pravice, odstopanja, ki so višja od pet odstotkov, pa je delilo na bistvena in nebistvena.

Ustavno sodišče je v odločbi U-I-393/22¹⁹ poudarilo tudi, da odstopanje pri oblikovanju volilnih enot v konkretnem primeru pomeni kršitev enakosti volilne pravice v vsakem primeru, tudi če bi morebiti obstajali razlogi, ki bi upravičevali nebistvena odstopanja (na primer dodatna obremenitev občinskega proračuna), s čimer se je deloma opredelilo tudi do upravičenosti za posamezna odstopanja od načela enakosti volilnih enot.

Na podlagi odloka o določitvi volilnih enot v občini je Občina Sveta Trojica v Slovenskih goricah za potrebe volitev članov občinskega sveta razdeljena v sedem volilnih enot, pri čemer se v prvi volilni enoti volijo trije člani občinskega sveta, v drugi in tretji volilni enoti 2 člana občinskega sveta, v vseh preostalih pa po član občinskega sveta. Po podatkih Ministrstva za notranje zadeve (MNZ) je število volilnih upravičencev v prvi volilni enoti 688, v drugi volilni enoti je število volilnih upravičencev 313, v tretji volilni enoti je 321 volilnih upravičencev, v četrti volilni enoti so 204 volilni upravičenci, v peti volilni enoti je 101 volilni upravičenec, v šesti volilni enoti je 105 volilnih upravičencev, v sedmi pa 114 volilnih upravičencev. Na podlagi teh podatkov znaša idealno število volivcev na posameznega svetnika 168, kar pomeni, da je delež odstopanja od matematične enakosti v prvi volilni enoti 37 odstotkov navzgor, v peti volilni enoti pa 39 odstotkov navzdol. Iz navedenih podatkov je razvidno, da predstavljajo odstopanja od matematične enakosti volilnih enot v občini odmik za več kot 10 odstotkov, kar pomeni možnost kršitve načela enakosti volilne pravice.

Podobno, čeprav manj na prvi pogled neustrezno stanje je bilo v Občini Apače, ki jo navajam zgolj naključno, kot primer manjšega, vendar še vedno problematičnega odstopanja. Občina Apače je za potrebe volitev članov občinskega sveta razdeljena v dve volilni enoti, pri čemer se v prvi volilni enoti voli 8 članov občinskega sveta, v drugi volilni enoti pa 5 članov občinskega sveta. Iz podatkov, pridobljenih s spletne strani Ministrstva za notranje zadeve, je razvidno, da je število volilnih upravičencev v prvi volilni enoti 2.041, v drugi volilni enoti pa je število volilnih upravičencev 944. Na podlagi teh podatkov znaša idealno število volivcev na posameznega svetnika 230, kar pomeni, da je delež odstopanja od matematične enakosti v prvi volilni enoti 10 odstotkov navzgor v drugi volilni enoti pa 17 odstotkov navzdol, tj. predstavljajo odstopanja od matematične enakosti volilnih enot v občini odmik za več kot 10 odstotkov.

Je pa treba opozoriti še na dva pomembna vidika:

1. ugotovitve MJU iz januarja 2024 temeljijo na številu volivcev, ker so imeli pri roki volilne imenike z novembrskih (2022) rednih lokalnih volitev. Sicer pa je pravilna primerjava prebivalcev (tako piše v ZLV²⁰ in doslej izdanih odločbah Ustavnega sodišča). Načeloma so razlike med enimi in drugimi podobne, se pa lahko razlikujejo pri novih naseljih, kjer se naselijo pretežno družine z otroki. Za prvi vtis so bili podatki o volivcih zadostni, pri načrtovanju sprememb odlokov pa je MJU občinam svetovalo, da uporabijo podatke o številu prebivalcev.²¹ Slednje je koristno tudi zato, ker je verjetnost potrebe po spreminjanju s potekom časa tako nekoliko manjša (vendar je treba preverjati seveda za vsak mandat znova). Toda problematično je, da je do podatkov o številu prebivalcev po volilnih enotah skorajda nemogoče priti – MNZ teh podatkov po volilnih enotah nima, do njih pa je mogoče priti le s seštevanjem podatkov o številu prebivalcev, ki jih ima Statistični urad RS. Vendar tudi zato obstaja dvom v zanesljivost tako pridobljenih rezultatov glede števila prebival-cev v posamezni volilni enoti, sploh ko je treba med volilne enote deliti naselja oziroma njihove dele;²²
2. Ustavno sodišče do konca leta 2024 ni določilo, kolikšno odstopanje je sprejemljivo, zato so na MJU uporabili edino znano številko iz dokumenta Beneške komisije – 10 odstotkov. Po tistem, ko je MJU občine že opozorilo, pa je v drugi polovici leta 2024 Ustavno sodišče v svoji odločbi kot ustrezno opredelilo odstopanje 5 odstotkov.

MJU bo po mojih informacijah za zdaj vztrajal pri 10 odstotkih, saj ne morejo, ne bi bilo prav in tudi ne želijo v procesu nadzora zaostrovati pogojev.

Bodo pa ta kriterij upoštevali v naslednjem mandatu, pa tudi sicer je število prebivalcev v volilnih enotah treba preverjati vsak mandat, saj ljudje tudi znotraj občine migrirajo.

Opombe:

*Univerzitetni diplomirani pravnik, asistent in raziskovalec na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani, (nepoklicni) podžupan Mestne občine Ljubljana.

**Prispevek je bistveno dopolnjena in posodobljena različica članka Boštjan Koritnik: Med zakonsko zahtevo in politično realnostjo, v: TFL Glasnik, št. 14 z dne 15. aprila 2025, <https://www.tax-fin-lex.si/Dokument/Podrobno sti?rootEntityId=2a3c2272-8b58-4898-9e12-f0b6c0e0d0f3> (3. 5. 2025).

¹ Vir: Ministrstvo za javno upravo, e-pošta z dne 3. marca 2025.

² STA: V 65 občinah odpravljajo neskladja glede volilnih enot, v: STA novice, 22. oktober 2024, <https://www.tax-fin-lex.si/home/Novica/30976> (1. 3. 2025). Denimo tudi v Občini Gorišnica, ki je poziv MJU objavila tudi na svojih spletnih straneh: (28. 2. 2025).

³ Razkritje: avtor opravljam storitve pravnega svetovanja vodstvu občine, tudi v tem konkretnem primeru. Zapis in seznam pozivov občini je na voljo na (23. 5. 2025).

⁴ Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12, 68/17, 93/20 – odl. US in 102/24 – odl. US.

⁵ Zapis je pretežno povzet iz korektno pojasnjenega pravnega okvira iz »Obvestila glede nespošto-vanja načela enakosti volilne pravice pri določanju enot za volitve v občinski svet«, ki ga je 65 občinam januarja 2024 poslalo MJU. Dne 14. februarja 2024 so nato organizirali za občine strokovni posvet, na ka-terem so podrobneje pojasnili, kako je mogoče neskladje odpraviti. Prvotno je dalo MJU občinam pol leta (instrukcijski rok), vendar so jih pred poletjem 2024 vnovič opozorili, da se morajo odprave lotiti sami, sicer bodo predlagali, da odloke razveljavi Ustavno sodišče.

⁶ Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, 68/06, 47/13, 75/16 in 92/21.

⁷ Glej Franc Grad, Jadranka Sovdat in Saša Zagorc (ur.): Volilno pravo. Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2021, str. 121 in nasl.

⁸ U-I-323/98 z dne 6. julija 2000. Enako Nika Podakar: Volilne enote in volilni okraji kot dejavnik ena-kosti volilne pravice, v: Pamfil, januar 2025, (20. 5. 2025).

⁹ Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah, CDL-AD(2002)023rev2-cor, str. 5. 10 Jadranka Sovdat v: F. Grad, J. Sovdat in S. Zagorc, nav. delo, str. 117.

¹¹ Prav tam, str. 121.

¹² Beneška komisija: Report on Constituency Delineation and Seat Allocation, str. 15, (23. 5. 2025).

¹³ CDL-STD(2003)034, (2. 3. 2025).

¹⁴ Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah, točka 15.

¹⁵ <https://www.tax-fin-lex.si/Dokument/Podrobnosti?rootEntityId=cb4d9a05-dc7c-42e8-a26d-31e66eae3166> in (2. 3. 2025).

¹⁶ <https://www.tax-fin-lex.si/Dokument/Podrobnosti?rootEntityId=bc66702c-a454-47b3-927a-e7b718ffbf05> (3. 3. 2025).

¹⁷ (13. 5. 2025).

¹⁸ (31. 3. 2025). 19 (31. 3. 2025).

²⁰ Glej na primer 116. in 20. člen ZLV: »Volilne enote se oblikujejo tako, da se en član občinskega sveta voli na približno enako število prebivalcev.Volilna enota obsega območje enega ali več naselij ali dela naselja.«

²¹ Ne pozabimo, aktivno in pasivno volilno pravico pri volitvah v občinski svet imajo tudi državljani drugih držav članic Evropske unije, ki imajo v Sloveniji prijavljeno stalno ali začasno prebivališče, le aktivno volilno pravico pri teh volitvah pa imajo tudi tujci iz drugih držav, ki imajo v Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče. Glej Franc Grad in Pavle Svete: Lokalne volitve 2018. Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2018, str. 18.

²² Glej tudi N. Podakar, nav. delo (2025). Kot zapiše avtorica, se je Ustavno sodišče najbolj izrazito s to težavo ukvarjalo v zadevi U-I-32/15: »V tej odločbi je Ustavno sodišče zapisalo, da so dostopni le podatki o številu volilnih upravičencev po volilnih okrajih, ne pa tudi podatki o številu prebivalcev. Zato se je Ustavno sodišče odločilo, da bo pri presoji upoštevalo podatke o številu volilnih upravičencev, upoštevajoč, da bi bila razmerja med velikostjo volilnih okrajev zelo podobna tudi po merilu števila prebivalcev.«

Celoten članek je dostopen za naročnike!