Odločba o presoji zakonskih določb o usklajevanju pokojnin

5723. Odločba o presoji zakonskih določb o usklajevanju pokojnin

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude dr. Mitje Dimitrija Bartenjeva iz Ljubljane, Franca Dolenca iz Lesc, Jakoba Piskernika iz Kranja in drugih, ki jih zastopa Bogdan Greif, odvetnik v Kranju, Dragana Miljkoviča in drugih iz Ljubljane, Erika Kurenta iz Ljubljane, Mitje Dekleva iz Portoroža, dr. Bena Pehanija in drugih iz Ljubljane, Janeza Lampreta iz Celja in drugih, Nade Bulc iz Preddvora in drugih, Marte Jelačin iz Ljubljane in drugih, Stanislava Jurjeca iz Zgornje Polskave, Alojza Dragoša iz Ljubljane, Rada Karničnika in drugih iz Maribora, Zveze društev upokojencev Slovenije, ki jo zastopa predsednik Vinko Gobec, Marjana Vilfana in drugih iz Ljubljane, Antona Plantariča iz Ljubljane, Sonje Orel Plantarič iz Ljubljane in Igorja Vandota iz Ljubljane, na seji dne 11. decembra 2003

Členi 8, 49, 151. in 152., četrti odstavek 409. člena ter 429. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99, 72/2000, 124/2000, 109/01, 108/02 in 26/03 – ur.p.b.) niso v neskladju z Ustavo.

Tretji in četrti odstavek 150. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99) nista bila v neskladju z Ustavo.

Člena 1 in 2 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 124/2000) nista bila v neskladju z Ustavo.

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti postopka sprejemanja Zakona iz prejšnje točke se zavrnejo.

Pobudniki posamično ali v skupinah izpodbijajo posamezno ali več vsebinsko povezanih določb Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-1), ki je začel veljati 1. 1. 2000, in Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-1B), ki je začel veljati 30. 12. 2000. K tako vloženim pobudam je več oseb izrazilo svojo podporo. Pobudniki, ki nasprotujejo zadržanju usklajevanja določenih pokojnin zaradi novega razmerja med najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo, so uveljavili svoje pravice do pokojnine po prejšnji ureditvi, torej pred 1. 1. 2000. Poudarjajo, da zakonodajalec ni upošteval, da njihova generacija ni imela zakonite možnosti, da si z dodatnim prostovoljnim zavarovanjem pravočasno zagotovi dodatne materialne temelje za svoje pokojninsko obdobje. Izpodbijane zakonske rešitve naj bi bile podrejene zgolj navidezni izravnavi pokojnin po prejšnjih predpisih in po izpodbijanem Zakonu. Z izpodbijanimi določbami uveljavljeni poseg v pridobljene pravice upokojencev in v njihov družbeni ter socialni položaj naj bi bil drastičen, nesorazmeren in krivičen. Pomenil naj bi kršitev ustavnih načel o socialni državi (2. člen Ustave), diskriminacijo in neenakost pred zakonom (14. člen Ustave), kršitev pravice do socialne varnosti (50. člen Ustave) in pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave) ter zaradi svoje intenzitete in človeške občutljivosti tudi kršitev pravice do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave). Ukrep naj bi bil tudi v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave, ker naj bi retroaktivno posegal v pridobljene pravice.

Pobudniki menijo, da s prvim odstavkom 49. člena ZPIZ-1 določeno razmerje 1 proti 4 med najnižjo in najvišjo pokojninsko osnovo prejšnje razmerje 1 proti 4,8 med najnižjo in najvišjo pokojnino spreminja v nasprotju s prepovedjo posega v pridobljene pravice. V neskladju z navedeno prepovedjo naj bi bil tudi četrti odstavek 409. člena, ki določa, da v prehodnem obdobju znesek najvišje pokojninske osnove znaša najmanj toliko, kot je bil določen za zadnji mesec pred uveljavitvijo tega zakona, in se ne usklajuje po tem zakonu, dokler presega znesek v višini štirikratnika najnižje pokojninske osnove, povečan za odstotek uskladitve pokojnin od 1. 1. 2000 dalje. Iz enakega razloga zatrjujejo tudi neskladnost 429. člena z Ustavo, ker naj bi z deklariranim namenom vzpostavitve enakega položaja med prejemniki najvišjih pokojnin, dejansko pa le zaradi zmanjšanja njihove realne vrednosti, določal, da se pokojnine, ki so bile do uveljavitve tega zakona odmerjene od najvišje pokojninske osnove, določene po prejšnjih predpisih, izjemne pokojnine, pokojnine nosilcev Partizanske spomenice 1941 in druge pokojnine, ki so presegale znesek najvišje pokojnine za polno pokojninsko dobo po predpisih, veljavnih do uveljavitve tega zakona, ne usklajujejo po določbah tega zakona in da se na enak način ravna tudi s pokojninami, ki do uveljavitve tega zakona sicer niso bile odmerjene od najvišje pokojninske osnove, če presegajo znesek, do katerega bi bili glede na dopolnjeno pokojninsko dobo upravičeni po tem zakonu. Tudi 151. člen ZPIZ-1 naj bi v delu, ki določa, da se preračun pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih, nanaša na vse uveljavljene pokojnine, ki bi glede na dopolnjeno pokojninsko dobo presegale novo uveljavljene pokojnine z enako pokojninsko dobo, pomenil le zamrznitev in nato realno znižanje dotedanje ravni pokojnin, kar pa naj bi bilo prikrito s tem, da se pokojnine nominalno ne znižujejo. Po eni od pobud pa navedena ureditev ni skladna z Ustavo zato, ker zahteva enakost med upokojenci dveh pokojninskih sistemov, namesto da bi enakost zagotavljala ločeno, torej posebej znotraj enakih pogojev upokojevanja po prejšnjih predpisih in posebej po ZPIZ-1. Pobudniki zatrjujejo tudi, da bi način usklajevanja pokojnin po tem členu moral precizneje določiti že Zakon in ne šele podzakonski akt Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), saj naj bi šlo za vsebinska vprašanja.

Pobudniki, ki so pobudo vložili po uveljavitvi ZPIZ-1B, najpogosteje zatrjujejo, da ni bilo razloga za njegov sprejem po hitrem postopku in da zato ni bil sprejet po predpisanem postopku. Izpodbijajo pa tudi spremembe ureditve rednega usklajevanja pokojnin (150. člen), uveljavljene z njegovima 1. in 2. členom, ker je posledica teh sprememb uskladitev pokojnin z nižjim odstotkom od pričakovanega, zaradi česar naj bi se pokojnine zmanjšale za nazaj. Pobudniki menijo, da z ureditvijo usklajevanja po navedenih členih poteka postopno razvrednotenje pokojnin stare generacije, kar naj bi bilo zaradi nesorazmernosti in krivičnosti posega nesprejemljivo z vidika spoštovanja načel pravne države. Zakonska ureditev pa naj bi bila tudi preohlapna in naj bi na Zavod prenašala prevelika pooblastila.

Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve (v nadaljevanju Sekretariat), Vlada, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve ter Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju: Zavod) menijo, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo. Poudarjajo, da je po 50. členu Ustave v pristojnosti zakonodajalca, da uredi pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter skrbi za njegovo delovanje tako, da med drugim uredi zavarovanje tudi v skladu z načelom solidarnosti kot korektivom strogo zavarovalniškega načela. Omejitev najvišje osnove, od katere se odmeri starostna pokojnina, predstavlja konkretno uresničitev načela solidarnosti, ki je eno temeljnih načel obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, pa tudi drugih socialnih zavarovanj. Navedeno načelo po eni strani pomeni, da lahko posamezne skupine zavarovancev pridobijo večji obseg pravic, kot bi jim šel glede na vplačane prispevke, ker je namen socialnega zavarovanja v zagotavljanju minimalnega nivoja socialne varnosti, po drugi strani pa zavarovanci z višjimi dohodki, ki so plačevali tudi višje prispevke, ne morejo uveljaviti pravic, ki bi v popolnosti odražale nivo vplačanih prispevkov, temveč pridobijo pravice v limitirani višini. Namen socialnega zavarovanja namreč ni v zagotavljanju nadpovprečno visokih prejemkov, temveč v zagotavljanju prejemkov, ki zagotavljajo socialno varnost upravičencev. V tem se sistem socialnega zavarovanja razlikuje od drugih zavarovalnih sistemov. Ureditev naj tudi ne bi bila v neskladju z načelom enakosti pred zakonom in naj tudi ne bi posegala v pridobljene pravice. Zavarovanci, ki enako izpolnjujejo pogoje, od katerih je odvisna višina pokojnine, imajo pravico do enake pokojnine, ne glede na čas upokojitve. Z izpodbijano ureditvijo v 409. in 429. členu v povezavi z 49. členom ZPIZ-1 je tako zakonodajalec enake situacije uredil enako. Ker sistem obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja temelji na medgeneracijski pogodbi (na pogodbi med aktivnim prebivalstvom – zavarovanci, ki vplačujejo prispevke, da bodo ob nastopu zavarovanega primera tudi sami deležni socialne varnosti, ter med pasivnim prebivalstvom – upokojenci oziroma uživalci pravic na podlagi preteklega zavarovanja), ne bi bilo v skladu z načeli enakosti in pravičnosti, če bi se ob spremenjenih okoliščinah povečale le obveznosti ene strani, druga stran pa ne bi prevzela nikakršnega bremena. Pri tem retroaktivni poseg v pridobljene pravice ni podan, ker izpodbijane določbe ne omejujejo usklajevanja pokojnin z učinkom za nazaj, temveč le za naprej, od uveljavitve Zakona. Podobno kot v prejšnjem Zakonu, se tudi v ZPIZ-1 ni bilo mogoče izogniti preračunu pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih, torej uskladitvi med pokojninami, uveljavljenimi v tekočem letu, in tistimi, uveljavljenimi pred tem. Ureditev preračuna pokojnin, uveljavljenih v različnih obdobjih, predstavlja nadaljevanje zakonodajnega pristopa iz preteklih let. Zakonodajalec je namreč ocenil, da bi bile prej uveljavljene pokojnine brez dodatnega usklajevanja višje od pokojnin, uveljavljenih kasneje. S členom 151 se vzpostavlja enakopraven položaj med temi pokojninami, učinki reforme pokojninskega sistema pa so tako enakomerneje porazdeljeni med vse upokojence. Glede na spremenjene socialne in gospodarske okoliščine, ki so pogojevale reformo pokojninskega sistema, je taka ureditev še naprej nujna in v splošnem javnem interesu. Namen spremembe 150. člena (1. člen ZPIZ-1B) je bil zagotoviti bolj realno prilagajanje gibanja pokojnin gibanju plač in preprečiti, da izplačilo pokojnin upravičencem ne bi bilo ogroženo. Z 2. členom ZPIZ-1B je bil urejen prehodni režim usklajevanja. Ta zakon je bil sprejet po postopku, ki ga omogoča Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 40/93 in nasl. – v nadaljevanju PoDZ). Državni zbor namreč ob upoštevanju v njem navedenih pogojev in razlogov samostojno dloča o vprašanju, po kakšnem postopku bo sprejemal posamezen zakon. Kot neutemeljena pa zavračajo tudi mnenja pobudnikov, da podrobnejša ureditev usklajevanja pokojnin po 150. in 151. členu ne bi smela biti prepuščena podzakonskemu aktu, saj naj bi šlo le za tehnična vprašanja uskladitev.

Ustavno sodišče je pobude zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Pobude je sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), je po sprejemu pobud nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.