Delna odločba U-I-13/26

2026-01-2105

Delna odločba U-I-13/26

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 10. septembra 2026

Četrti odstavek 1.a člena Zakona o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 in 108/24) se razveljavi.

O preostalem delu zahteve bo Ustavno sodišče odločilo posebej.

Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) je vložil zahtevo za oceno ustavnosti več določb Zakona o parlamentarni preiskavi (v nadaljevanju ZPPre). Zatrjuje, da so 1.a člen, peti odstavek 3. člena, 3.a člen in tretji odstavek 5. člena ZPPre v neskladju z 2. členom, drugim odstavkom 3. člena, drugim odstavkom 14. člena, 93., 94., 125. členom in prvim odstavkom 135. člena Ustave.

V zvezi z izpodbijanim četrtim odstavkom 1.a člena ZPPre predlagatelj navaja, da iz 93. člena Ustave izhaja zahteva po takšni normativni ureditvi parlamentarne preiskave, ki zagotavlja njeno učinkovitost in izvedbo v razumnem roku. Postopek in pravna sredstva bi morali biti urejeni na način, da čim manj ovirajo in zavlačujejo parlamentarno preiskavo ter obenem preprečujejo zlorabo pravic (2. člen Ustave). Po izpodbijani ureditvi naj bi se lahko ob upoštevanju rokov iz prvega in tretjega odstavka 1.a člena ZPPre imenovanje preiskovalne komisije zamaknilo najmanj za 90 dni, nova pravna sredstva, vzpostavljena z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 108/24 – v nadaljevanju ZPPre-A), pa bi se lahko pod krinko varovanja ustavnosti uporabila oziroma zlorabila za zavlačevanje začetka dela preiskovalne komisije, kadar bi bilo to v interesu preiskovancev in upravičenih predlagateljev postopka pred Ustavnim sodiščem. Parlamentarna preiskava naj bi tako kljub svoji ustavnopravni utemeljenosti stekla šele po odločitvi Ustavnega sodišča o njeni dopustnosti. To bi lahko pomenilo večmesečni zamik, saj je 60-dnevni rok za odločitev Ustavnega sodišča le instrukcijski, poleg tega pa naj bi bilo treba upoštevati obremenjenost in zaostanke Ustavnega sodišča ter politično občutljivost in pravno kompleksnost zahtev, vloženih po 1.a členu ZPPre. Izpodbijana ureditev naj bi zato v neskladju s 93. členom in prvim odstavkom 97. člena Ustave prekomerno oslabila učinkovitost parlamentarne preiskave in s tem nadzorno funkcijo Državnega zbora ter posegla v ustavni položaj subjektov, ki so upravičeni zahtevati odreditev parlamentarne preiskave.

Izpodbijani četrti odstavek 1.a člena ZPPre naj bi bil tudi v neskladju z načeloma pravne države ter jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave, ker naj bi bil v koliziji z drugim odstavkom 5. člena Poslovnika o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 in 33/03 – v nadaljevanju PoPP), po katerem Državni zbor preiskovalno komisijo praviloma imenuje na isti seji, na kateri sprejme sklep oziroma izda akt o odreditvi parlamentarne preiskave, najkasneje pa na prvi naslednji seji. Med aktoma naj bi zato obstajalo nasprotje, ki pomeni nedopustno antinomijo v pravnem redu in zmanjšuje jasnost in predvidljivost ureditve ter odpira prostor zlorabam. Predlagatelj poudarja, da je bil PoPP na podlagi 94. člena Ustave in 2. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 111/21, 58/23 in 35/24 – PoDZ-1) sprejet z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev, kar naj bi mu zagotavljalo posebno pravno naravo in ga varovalo pred posegi z akti, sprejetimi z navadno večino, s kakršno je bil sprejet in spremenjen ZPPre. Z vključitvijo postopkovnih pravil parlamentarnega delovanja v zakon, ki nasprotuje veljavni ureditvi PoPP, naj bi zakonodajalec dejansko razveljavil ureditev, sprejeto s kvalificirano večino, in obšel zahtevo iz 94. člena Ustave. V temeljna pravila parlamentarnega dela naj bi bilo odslej mogoče poseči z navadno parlamentarno večino, kar naj bi slabilo avtonomijo Državnega zbora ter varstvo parlamentarne manjšine oziroma opozicije. Izpodbijana določba naj bi bila zato v neskladju z 2. in 94. členom Ustave.

Predlagatelj predlaga razveljavitev izpodbijanega 1.a člena ZPPre v celoti.

Državni zbor na zahtevo predlagatelja ni odgovoril.

Mnenje je podala Vlada. Glede izpodbijanega četrtega odstavka 1.a člena ZPPre navaja, da daje predlagatelj preveliko težo sicer legitimnemu pomenu učinkovitosti parlamentarne preiskave, ne da bi ustrezno ovrednotil pravice preiskovancev, v katere preiskava posega. Upoštevaje trajanje parlamentarnih preiskav v praksi, naj 90-dnevni zamik začetka parlamentarne preiskave ne bi bil nesorazmeren, saj naj bi bil namenjen varstvu ustavnih pravic preiskovancev. Glede na razmeroma majhno število parlamentarnih preiskav v primerjavi s siceršnjim pripadom zadev naj postopki po 1.a členu ZPPre tudi ne bi pretirano obremenili Ustavnega sodišča. Vlada zavrača tudi očitek o antinomiji med izpodbijanim četrtim odstavkom 1.a člena ZPPre in drugim odstavkom 5. člena PoPP. Slednji naj bi določal, da Državni zbor preiskovalno komisijo imenuje "praviloma na isti seji", na kateri izda akt o odreditvi parlamentarne preiskave, ne pa vselej. PoPP naj v tem delu tudi ne bi imel hierarhičnega položaja zakona, ker naj ne bi urejal postopka sprejemanja aktov Državnega zbora. Izpodbijana določba po mnenju Vlade zato ni v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj v izjavi o mnenju Vlade glede izpodbijanega četrtega odstavka 1.a člena ZPPre poudarja, da po ustaljeni ustavnosodni presoji akt o odreditvi parlamentarne preiskave sam po sebi ne more posegati v človekove pravice preiskovancev. Ustavno sodišče naj bi zato že pred uveljavitvijo ZPPre-A ugotovilo, da odsotnost pravnega sredstva in sodnega varstva zoper tak akt ni v neskladju s pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave niti s pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.¹ Po mnenju predlagatelja zato ni mogoče tehtati med učinkovitostjo parlamentarne preiskave in človekovimi pravicami preiskovancev. Preiskovanci pa naj bi lahko po izpodbijani ureditvi uveljavljali ustavnosodno varstvo že v fazi, ko v njihove pravice še ne more biti poseženo, s čimer naj bi lahko pomembno ovirali učinkovit začetek in izvedbo parlamentarne preiskave. Zakonodajalec bi moral poleg učinkovitosti parlamentarne preiskave kvečjemu upoštevati sodniško in državnotožilsko neodvisnost ter neodvisnost oziroma avtonomijo drugih ustavno varovanih subjektov, kot je Varuh človekovih pravic. Čas naj bi bil pri parlamentarni preiskavi ustavno pomemben element njene učinkovitosti, zato naj bi bila ureditev, ki že na abstraktni ravni omogoča večmesečni zastoj, v očitnem neskladju s 93. členom Ustave. Predlagatelj meni, da izpodbijana ureditev ustvarja nesprejemljivo tveganje za dolgotrajnejši zamik začetka parlamentarne preiskave. Ustavnosodno varstvo naj bi bilo mogoče urediti tudi drugače, na primer z drugačnim učinkovanjem vložene zahteve, diferenciranim režimom suspenza, ožjim obsegom varstva ali krajšimi roki.

Predlagatelj meni, da je Vlada selektivno povzela drugi odstavek 5. člena PoPP, saj ta poleg določila o imenovanju komisije "praviloma na isti" seji določa tudi, da jo Državni zbor imenuje najkasneje na prvi naslednji seji, kar naj bi bilo v nasprotju z izpodbijano določbo. Ob tem naj ne bi bilo jasno, ali je komisijo dopustno imenovati pred potekom 30-dnevnega roka za vložitev zahteve za ustavnosodno varstvo in kaj bi sledilo, če bi bila zahteva vložena po njenem imenovanju. Predlagatelj tudi meni, da PoPP v tem delu vpliva na pravni položaj Državnega sveta, prič, izvedencev itd. ter ima zato zaradi eksternega učinka naravo predpisa z močjo zakona. Pri ZPPre in PoPP naj ne bi šlo le za različni predpisani večini, temveč tudi za različna postopka njunega spreminjanja.

Ustavno sodišče je na podlagi 6. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) in ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) ocenilo, da je del zahteve predlagatelja, ki se nanaša na presojo ustavnosti četrtega odstavka 1.a člena ZPPre, zrel za odločitev. Zato je izdalo delno odločbo. O preostalem delu zahteve bo Ustavno sodišče odločilo posebej (2. točka izreka).

Člen 1a ZPPre, ki ga predlagatelj izpodbija v celoti, je bil v ZPPre vključen z ZPPre-A in ureja ustavnosodno varstvo zoper akt, s katerim se odredi parlamentarna preiskava. Njegovo besedilo se glasi:

V 30 dneh po objavi akta, s katerim se odredi parlamentarna preiskava (v nadaljnjem besedilu: akt), v Uradnem listu Republike Slovenije lahko zahteva, da o skladnosti akta z ustavo in zakonom odloči Ustavno sodišče:

najmanj tretjina vseh poslancev, ki niso vložili predloga oziroma zahteve za uvedbo parlamentarne preiskave,

Sodni svet, če meni, da je akt v neskladju z neodvisnostjo sodnikov ali neodvisnostjo sodstva,

Državnotožilski svet, če meni, da je akt v neskladju z neodvisnostjo državnih tožilcev,

Banka Slovenije, Varuh človekovih pravic in Računsko sodišče, če menijo, da je akt v neskladju z njihovo samostojnostjo in neodvisnostjo,

samoupravna lokalna skupnost, če meni, da je akt v neskladju z avtonomijo lokalne samouprave,

preiskovanec, če meni, da akt nedopustno posega v njegove človekove pravice ali temeljne svoboščine,

fizična in pravna oseba zasebnega prava, ki je zajeta v predmetu preiskave, če meni, da v aktu za preiskavo te osebe ni izkazan javni interes.

Ne glede na prejšnji odstavek lahko zahteva, da o skladnosti akta z ustavo in zakonom odloči Ustavno sodišče tudi preiskovanec, ki je bil določen z dokaznim sklepom preiskovalne komisije oziroma z njegovo dopolnitvijo, če meni, da akt nedopustno posega v njegove človekove pravice ali temeljne svoboščine. Preiskovanec lahko zahtevo vloži v 30 dneh po sprejetju dokaznega sklepa oziroma njegove dopolnitve.

Ustavno sodišče zahtevo iz prvega in drugega odstavka tega člena obravnava absolutno prednostno in o njej odloči najkasneje v 60 dneh v skladu z zakonom, ki ureja ustavno sodišče.